中國特色船舶污染損害賠償機制的建設構架思考

李魯寧，李濤，王志霞，田玉軍，任利利

（交通運輸部水運科學研究所，北京 100088）

1 背景

我國是油類貨物和危險化學品貨物的運輸大國，水上油類物質和危險化學品運輸日益頻繁，船舶污染事故時有發生，生態損害風險不斷加大。隨著經濟社會的發展，人民群眾的環保意識不斷提高。在考察長江經濟帶時，習近平總書記也強調：“生態優先、綠色發展”。把對海洋及內河生態環境的保護提升到了一個新的高度。二十大報告中生態環境單列一章，意味著生態環境保護在國家層面是關乎全社會可持續發展的一項基本保障，是執政施政的關鍵一環，與文化、民生、安全等同在一個層面上。如何更好地應對船舶污染事故造成的環境損害，降低風險及事故后果成為迫切需要解決的問題。在此，研究構建中國特色的船舶污染損害賠償機制勢在必行，這也是深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，統籌推進“五位一體”總體布局的要求。

2 我國船舶污染事故及賠償機制現狀及存在問題

一個完整的船舶污染損害賠償體系，包含兩個層級，第一層級是保險，第二層級是基金，并由海洋、內河、油類和化學品四個象限構成。我國現已加入了國際油污損害民事責任公約（CLC 公約）、國際油污損害賠償基金公約（FUND 公約，僅適用于香港）以及國際燃油污染損害民事責任公約（BUNKER公約）。但國內立法方面，目前我國還沒有專門的關于船舶污染損害責任與賠償的立法。隨著經濟社會的發展，政府愈發重視水域環境保護和船舶污染防治工作，《防治船舶污染海洋環境管理條例》、《船舶油污損害民事責任保險實施辦法》、《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》等法規的出臺，以及正在征求意見的《船舶內河污染損害民事責任保險實施辦法（征求意見稿）》，使得我國船舶污染損害賠償制度建設方面在較短時間內得到了改善。

由于有“公約”的推動，我國沿海船舶溢油污染損害賠償體系走在了前列，海上建立了包含船東及其保險人、油污基金兩層賠償主體的船舶油污損害賠償機制，且賠償范圍包括了持久性貨油、非持久性貨油及燃油等污染，遠超公約中僅限持久性貨油的范圍。我國這種海上賠償機制所采取的形式，與加拿大較為類似。但由于我國大陸地區未加入FUND 公約，國內的油污基金存在基金賠償限額偏低、范圍偏窄、先行賠償情形設定單一等缺憾，尤其是在應對特大型溢油事故如“桑吉”輪、“交響樂”輪的損失方面，國內油污基金無法為受害方提供足夠的賠償問題表現更為突出。

此外，在危化品和內河方面我國還存在欠缺。沿海化學品船舶缺乏污染損害保障機制，污染事故發生后，只有船東承擔污染損害賠償責任，存在賠付能力不足的風險。內河方面，我國尚未建立適用內河的船東海事賠償責任限制制度。雖然《危化條例》規定通過內河運輸危險化學品的船舶，其所有人或者經營人應當取得船舶污染損害責任保險證書或者財務擔保證明。載運持久性油類（原油、燃料油）和化學品并進行內河運輸的船舶需要參加船舶污染損害責任保險或者進行財務擔保。但是在具體的保險范圍、保險額度以及是否如海上一樣頒發保險證書等方面，《危化條例》并沒有給出具體的規定。2021 年3 月1 日施行的《中華人民共和國長江保護法》為內河船舶污染損害賠償夯實了基礎，要求國家建立長江流域危險貨物運輸船舶污染責任保險與財務擔保相結合機制。目前交通運輸部起草了《船舶內河污染損害民事責任保險實施辦法（征求意見稿）》，待正式發布，可為船舶內河污染損害賠償體系建設提供重要抓手和支撐。

3 機制建設內容及路徑

我國是航運大國但不是航運強國，小型船舶、老舊船舶較多，一些航運公司處于微利甚至虧損狀態。因此，在建立國內賠償機制時，不能將船舶的保險和賠償責任限制定得過高。目前，對航運業，特別是石油水上運輸，國家還是要采取一定的保護政策。考慮我國仍處于發展中國家，從賠償體系上看，我國參照CLC 公約和FUND公約的體系比較現實，美國實行的高保險、高攤款、高賠償的的賠償體系不適合于中國。從運作模式上，加拿大的運作模式更值得借鑒。一方面，中國已經接受了92CLC 公約和FUND92 公約（僅限于香港），確定了中國的賠償機制屬于CLC 公約和FUND 公約體系。根據國情，有必要在建立國內油污基金的同時，加入國際油污基金以便獲得更多保障。另一方面，我國船舶污染損害賠償機制仍有待進一步完善，尤其是海域船舶危險化學品污染損害和內河水域船舶油污損害的賠償問題尤為凸顯。急需建立由船東強制保險、以及船舶污染損害賠償基金（含國內和國際油污賠償基金）組成，覆蓋沿海和內河，油污和危險化學品的污染損害賠償體系。具體建設路徑見圖1。

4 機制的中國特色

未來如按圖1 所示，建立由船東強制保險、以及船舶污染損害賠償基金組成，覆蓋沿海和內河，油污和危險化學品的污染損害賠償體系，國際上加入FUND 公約和HNS 公約以增加對重特大事故及危化品污染損害賠償能力，形成有中國特色的船舶污染損害賠償體系，則我國無論是在水域覆蓋面、貨種賠償范圍、還是損失賠償項方面都將走在世界前列，見表1。

5 結語

要建立由船東強制保險，以及船舶污染損害賠償基金組成，覆蓋沿海和內河，油污和危險化學品的污染損害賠償體系，其實現途徑包括：一方面須修訂或制訂船舶污染損害賠償相關法律法規和開展相關研究論證，如在內河推行強制油污保險及海域推行有毒有害物質強制保險的可行性論證；建立有毒有害物質基金，對有毒有害物質的征收標準的論證等等。另一方面，隨著時代的變化，我國經濟發展水平的不斷提高，加入有關國際公約、特別是FUND 公約以彌補我國在重特大油污事故中賠償不足的問題顯得尤為迫切。

由此可見，建立覆蓋全面的船舶污染損害賠償制度符合十八大以來的政策導向，有助于我國生態文明建設，契合國家治理總體目標,契合生態文明建設的時代要求,契合打造美麗中國的改革任務。