水庫農村移民集中居民點用地指標體系構建

朱 瀅，譚 暢

(長江勘測規劃設計研究有限責任公司，湖北 武漢 430010)

0 引 言

水利水電建設征地農村移民搬遷安置方式一般分為集中居民點安置、分散安置和進城集鎮安置[1]。其中城集鎮移民安置點規劃一般先參考城市居住區規劃設計標準，再根據各地征地指標、建設標準及要求進行指導性調整，現已有明確指標要求。而對于農村移民集中居民點，《水利水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》《水利水電工程建設農村移民安置規劃設計規范》《水利水電工程建設征地移民安置規劃大綱編制導則》等規范、導則中，僅對工作程序與步驟提出設計實施要求。在具體規劃設計中，一般以鎮規劃標準和地方相關村莊規劃要求為參考，建設用地分類和比例、道路工程、公用工程設施等指標主要參考《鎮規劃標準》的要求。在具體操作過程中，往往出現鎮規劃技術指標與農村移民集中居民點特征不匹配的問題。

現有移民安置指標的相關研究主要針對：移民生產安置標準[2]、土地補償標準[3]、安置后評價指標體系[4]等，鮮有關于水利水電搬遷安置規劃設計指標體系的研究。在水電工程移民安置規劃領域，已有對國土空間規劃銜接[5]、用地標準、道路規劃[6]、住宅設計[7]等方面指標的思考，但缺乏系統性研究。在村鎮規劃標準的相關研究中，主要關注點集中在“鎮”這一層級，主要為定性層面的研究與分析。針對上述問題，本文對農村移民集中居民點規劃用地指標體系進行了初步探索，構建了移民安置用地指標體系。

1 規劃依據的發展歷程

2007年以前，水利水電農村移民集中居民點的規劃建設主要以GB 50188-93《村鎮規劃標準》為依據。隨著國家對“三農”日益重視，2007年起，多個文件中提出了“城鄉統籌”“新農村建設”“美麗鄉村”等舉措，《城市規劃法》被修訂為《城鄉規劃法》。2007年，鎮與村分開制定規劃標準，GB 50188-2007《鎮規劃標準》僅對村莊規模進行了等級劃分，村莊層面的建設用地比例等規范標準被下放至各省市。

2014年7月住建部發布的《村莊規劃用地分類指南》[8]中，僅對村莊用地分類提出了指引性建議?？紤]到全國各地村莊建設的差異性，各省市在近幾年紛紛出臺村莊規劃編制導則，從規劃編制的目的要求、規劃內容、實施保障、規劃成果等方面明確了要求，但村莊規劃建設指標等內容均未體現。

2 實踐中的問題

2.1 用地性質與分類不適用

農村移民居民點安置規劃設計一般參用《鎮規劃標準》中的用地類型，包括居住用地(R)、公共設施用地(C)、道路廣場用地(S)和公共綠地(G1)等，均為城市用地類型，且未與新版城市用地分類標準[9]銜接。但農村集中居民點用地性質為農村集體建設用地，非城市建設用地，因此《鎮規劃標準》中的用地分類并不適用于農村移民集中居民點。

2.2 用地比例不符

城鎮人口規模少則千人，多則萬人、數十萬人，而農村移民集中居民點人口規模一般百人，千人以上的居民點屬于特大型安置居民點。城鎮與農村移民集中居民點人口規模之間的巨大差距影響著用地類型與比例。城鎮聚居區除解決居住問題外，還需配置完善的公共服務、商業服務、醫療、對外交通樞紐、集中綠地廣場等，因此在用地比例上，城鎮建設用地中居住用地僅占28%～43%[10]。但農村移民集中居民點主要是解決移民居住的問題，并提供最基礎的社區服務、商業配套、醫療站等，其他公共服務配套設施如學校、樞紐站點主要與附近城鎮共享。因此在用地比例上，農村移民集中居民點的居住用地占比較大，同時考慮到農村集中居民點一般為一戶一院的聯排形式，道路交通用地占比較城鎮居住區的更高。因此城、鎮規劃中各類建設用地的比例不適用于農村移民集中居民點。

2.3 基礎設施配置標準與發展需求不符

農村移民集中居民點一般以《鎮規劃標準》中，新建鎮區規劃人居建設用地指標的最低要求80 m2/人為標準，主要目標是解決移民“住的了”的問題，但未與移民日益提升的生活水平相適應，與移民后期扶持“十四五”規劃中移民“安穩致富”的任務不符。如：在基礎設施配置上，《鎮規劃標準》主要考慮道路、供水、排水、供電、電信等方面的規劃建設，忽略了農村移民生活燃料、供熱采暖等設施的配套[11]，導致移民居民點在規劃建設過程中所需要的指導標準遠超出現有相關規范導則的范疇。在道路交通規劃上，忽略了私人小汽車的普及，居民點停車難的問題愈顯突出。此外，還面臨公共服務設施考慮不充分、建設標準過低的問題[12]，公共設施的配置缺乏與移民居民點產業轉型升級、移民創業就業的結合，不利于移民安置的可持續發展。

3 研究方法

受水利水電工程建設征地移民管理的限制，移民安置規劃需考慮征地補償費用的控制、集約高效合理利用土地、改善生態環境和保護耕地等要求，需要對人均建設用地面積進行較為嚴格的規定[13]，這是本研究的基礎條件。

通過對新中國成立以來移民安置目標進行梳理，明確新時代鄉村振興要求下的移民安置目標，將“增加移民收入，使移民生活水平不斷提高，逐步達到當地農村平均水平”[14]的安置目標分解為用地控制指標，參考鎮規劃標準九大類用地指標體系、村莊三大類用地指標分類，結合農村移民集中居民點與村莊在形成基礎和屬性、形態特點、建設主體和規劃設計依據等方面的異同，在“五級三類四體系”的國土空間規劃體系[15]的大框架下，提出適應于農村移民集中居民點規劃設計的用地分類，并構建移民安置用地指標體系。

4 農村移民集中居民點用地指標體系構建

4.1 明確移民安置目標

隨著水庫工程移民相關安置政策的完善和體系化，移民生產、生活的關注度逐漸增加，移民安置的目標要求越來越高。移民安置從改革開放以前的“重工程、輕移民”“重搬遷、輕安置”轉變至改革開放之后“達到或者超過原有水平”?！端哭k公廳關于大中型水庫移民后期扶持“十四五”規劃編制工作的指導意見》(辦移民[2020年]98號)中對移民安置總體目標的要求為“水庫移民平均生活水平達到所在縣級行政區農村平均水平”，移民的生活水平逐漸向鄉鎮居民生活水平靠攏。

美麗鄉村時期以前的移民安置規劃，主要解決移民住的問題，其用地指標體系前瞻性有限。而目前正在實施的鄉村振興戰略，與農村移民集中居民點的提檔升級不謀而合。

4.2 指標體系構建基礎

農村移民集中居民點的產生主要是由水利水電工程引起的，居民點主體屬于非自愿移民(involuntary resettlement or forced immigration)，即因興建工程項目而引起的較大數量、有組織的人口遷移及社區重建活動[16]。

針對村莊的新農村、美麗鄉村建設主體為市、縣級政府相關部門，規劃建設的依據因地域的不同會產生較大差異[17]。不同于自然村莊，農村移民集中居民點為統籌建設，受投資建設主體的影響，規劃設計依據以水利水電相關規范要求為主，具有統一性、集約性特征，房屋占地面積、道路、綠化遵循著一定的規范要求，并參照各地生活需求進行適當調整，口徑較為一致。農村移民集中居民點規劃建設的組織性、統一性，為指標體系的構建提供了重要基礎。

4.3 構建用地指標體系

根據《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(2017年)和《水利部辦公廳關于大中型水庫移民后期扶持“十四五”規劃編制工作的指導意見》，梳理、細化移民安置目標中生活水平提高的具體要求，包括人均居住面積、基礎設施水平、公共服務設施水平的維持和提升，以及與周邊生態環境和諧，實現村容村貌與地域文化特色的協調。同時，緊密結合鄉村振興戰略規劃提出的5大類、22項指標體系[18]，進一步完善、量化移民安置點指標體系，見表1。總體構建集中居民點的用地指標體系，分為控制性指標和指導性指標[19]兩大類型(見圖1)。

圖1 農村移民集中居民點規劃用地指標體系Fig.1 Planning land use index system of rural resettlement sites

控制性指標起到控制、約束的作用，體現移民安置規劃的法律效應。主要通過剛性量化標準對安置點的建設強度、布局等進行規定和限制，從而規范移民規劃建設單位和個人的建設行為。

指導性指標起到指引、建議的作用，定性指導移民居民點的規劃建設。主要對應移民安置目標中“村容村貌協調”的要求，細化相應指標，并和地區美麗鄉村、鄉村振興等要求銜接，提出適宜移民居民點的風貌指引要求。

表2 農村移民集中居民點用地分類與城市建設用地、村莊用地分類的比較

4.4 居民點用地的分類

農村移民集中居民點用地類別嚴格上應是村莊建設用地(H14，農村居民點的建設用地)，在住建部發布的《村莊規劃用地分類指南》中已明確定義了村莊規劃用地，細分為3大類、10中類、15小類。本研究在該用地分類基礎上，參考GB 50137-2011《城市用地分類與規劃建設用地標準》，將農村移民集中居民點用地劃分為2大類：第一大類是移民居民點建設用地，包括居住用地(VR)、公共管理與公共服務用地(VA)、道路交通用地(VS)、公用設施用地(VU)和綠地廣場用地(VG)；第二大類是非居民點建設用地，主要包括對外交通設施用地(VN)，具體內容以及與城市建設用地、村莊用地的比較見表2。

5 結 語

本文梳理并提出現階段搬遷安置規劃設計面臨的問題，通過明確現階段移民安置的總目標，將安置目標分解、細化為針對性指標體系框架，并參照村、鎮用地指標標準，規范化農村移民集中居民點的規劃設計。將水利水電建設征地下，農村移民搬遷安置農村集中居民點納入國土空間規劃系統中，緊密銜接鄉村振興、美麗鄉村建設等國家政策戰略，通過將水利水電建設思維與城鄉規劃思路相結合，促進農村移民安置點建設標準和水平的統一和提升，并逐漸融入“五級三類四體系”中，使農村移民安置點的規劃建設成為推動城鄉發展、鄉村振興的重要立足點。