農村集體經營性建設用地入市探索
——以河南省許昌市為例

楊 苗

（中共許昌市委黨校）

一、農村集體經營性建設用地入市的必要性

（一）概念闡釋

農村集體經營性建設用地，是指經批準的各類規劃確定為工業、商業等經營性用途并經依法登記的農村集體建設用地和其他歷史原因遺留的集體建設用地。

農村集體經營性建設用地入市，是指土地使用權的入市，土地所有權人以出讓、租賃、作價（出資）入股的方式，將一定年限的農村集體經營性建設用地使用權讓與土地使用權人，以及農村集體經營性建設用地使用權人將不超過合同約定使用期限的剩余期限土地使用權再次轉讓、轉租或抵押的行為。

農村集體經營性建設用地，具有營利性、流動性和資本性等特征，是農民獲得收益的重要資源要素；農村集體經營性建設用地入市，主要涉及產權制度、市場制度和收益分配制度等。因此，厘清概念、完善相關制度安排是許昌市農村集體經營性建設用地順利入市的前提。

（二）農村集體經營性建設用地入市的必要性

首先，全面實施鄉村振興戰略是建設社會主義現代化國家的必然要求。土地是農村最大、最寶貴的資源，也是最根本的資產，盤活農村土地是助力鄉村振興的現實抓手。推進鄉村振興進程中，需要深化農村土地制度改革，尤其是釋放集體經營性建設用地改革的紅利，不僅能夠讓農民更多分享土地增值帶來的收益，而且能夠將“人、錢、地”三要素進行合理配置。

其次，城鄉二元土地制度是城鄉二元結構體制的主要方面，而該制度所導致的國有和集體土地差別突出表現在建設用地上。因此，全面推動農村集體經營性建設用地入市，對于破除城鄉土地二元分割體制、提高土地要素配置效率、促進形成城鄉統一的建設用地市場具有重要意義。

最后，推進農村集體經營性建設用地入市，是實現城鄉融合發展的必然選擇。長期以來，城鄉二元分割體制使得農村的人、地、物要素涌向城市，致使農村的發展相對落后于城市，城鄉差距有所拉大。鄉村振興戰略實施以來，城鄉融合逐步加快，推進農村集體經營性建設用地與城市土地同價同權，讓農民能夠從土地要素中獲得更多的財產性收入，是實現城鄉融合發展、縮小城鄉差距的必然舉措。

二、許昌市農村集體經營性建設用地入市的困境

（一）缺乏國家層面統籌指導、相關制度體系不夠完善

近年來，作為許昌入市試點的建安區、鄢陵縣，都已出臺《農村集體經營性建設用地使用權入市實施細則（試行）》《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用指導意見（試行）》《農村集體經營性建設用地入市收益分配指導意見（試行）》等文件，河南省也出臺了《國家城鄉融合發展試驗區（河南許昌）實施方案》。但是，就農村集體經營性建設用地如何入市，如何構建城鄉統一、高效穩定的入市交易市場以及入市后的服務、監管、融資等問題，還是缺乏相對實際的方案，且國家層面農村集體經營性建設用地入市相關的政策體系尚未建立，最重要的入市指導意見還處在編制中。因此，全面開展此項工作缺乏國家層面的統籌指導。

另外，農村集體經營性建設用地入市涉及產權制度、市場制度和收益分配制度等，只有在充分完善這些制度的前提下，才能使入市工作長久穩妥地開展下去。而對這些制度的制定目前還是以城市土地交易的相關制度和經驗為遵循，對符合農村實際的入市配套制度前期探索少、實踐經驗相對缺乏，致使目前的一些制度設計不夠合理、不夠完善。

（二）面臨利益驅動下的“土地投機”風險

農村集體經營性建設用地入市會帶來巨大的經濟收益，在此情況下，一些地方會因為盲目追求經濟利益，而使農村土地出現“非糧化”“耕地硬化”和“農轉用”等現象。同時，許昌本輪的入市允許土地使用權人將農村集體經營性建設用地使用權再次轉讓、轉租或抵押，這可能會使一些人在巨大利益驅動下，產生“土地投機”的行為，形成“土地食利者”階層，使得農村集體經營性建設用地入市出現一定的風險。

（三）基于土地財政和土地增值收益分配考量，地方政府推動農村集體經營性建設用地入市積極性不太高

20世紀90年代分稅制改革以來，土地財政逐漸成為地方政府的主要收入來源。土地還是地方政府抵押融資的重要手段，據有關研究機構統計，目前各地方政府已發行土地儲備專項債券數萬億元。依靠土地出讓收入、土地融資搞經濟建設，一度是地方政府難以割舍的運作模式。而農村經營性建設用地入市后，建設用地供給主體將從國家變為國家和集體并存，從而將對國有土地使用權一級市場形成沖擊并引發連鎖反應。此外，在允許農村集體經營性建設用地直接入市情況下，農村土地的真實價值就會顯現出來，將重新劃分收益主體和收益分配關系，政府能否分享農村土地增值收益以及能夠在多大程度上分享土地增值收益，決定著地方政府是否愿意推動農村集體經營性建設用地入市的態度。基于以上利益考量，目前一些地方政府推動農村集體經營性建設用地入市積極性不太高。

（四）入市土地存量占比較小

農村集體經營性建設用地的存量規模，涉及對入市潛力的判斷，也涉及是否允許農村建設用地布局調整、是否允許增量用地入市等問題。目前權威部門沒有公布全國農村集體經營性建設用地存量規模的數據，學者認同度相對較高的判斷在3 000～5 000萬畝。而作為許昌試點之一的建安區，通過對全區土地的摸排，目前只有10宗170畝符合入市條件的土地，入市土地規模非常有限。經過新一輪的土地變更調查，一些地方政府認為農村集體經營性建設用地存量占比很小、入市潛力十分有限，這也是影響他們推動入市工作積極性的主要因素之一。

三、推動許昌市農村集體經營性建設用地順利入市的對策

（一）加快構建入市的制度體系，做到“有據可依”

一要充分領會國家政策精神，加快構建入市的制度體系。加強對相關政策的認知、解讀，把握農村集體經營性建設用地入市的基本原則和政策導向，率先形成許昌地方性入市制度體系，為建立全省層面制度體系提供參考。

二要梳理農村集體經營性建設用地入市所需的政策制度清單。圍繞“誰來入市”“入市方式”“入市范圍”“入市土地增值收益分配”以及“入市途徑和操作規程”等方面制訂符合地方實際且易于操作的細則方案，同時梳理并完善入市所需的產權、市場、法律等相關制度安排，為入市工作順利進行奠定制度基礎。

（二）開展全面摸查工作，做到“心中有數”

一是摸清農村土地情況，了解入市存量和潛在增量。全面調查許昌市農村集體經營性建設用地存量現狀，核算現有可入市規模。根據最新土地“三調”數據和國土空間規劃編制情況，科學測算潛在的農村集體經營性建設用地增量，確定未來的可入市規模。

二是厘清土地產權關系，明晰擬入市土地的權益主體。明確將產權清晰作為入市的前提條件，對權屬主體多且層級不一的農村集體經營性建設用地在明確權益主體前不予入市。加強規劃，以“多規合一”促進農村集體經營性建設用地入市與國土空間規劃相銜接，提高農村集體經營性建設用地的集約高效利用程度。

三是遵循存量優先、控制增量的原則。優先盤活使用空閑、廢棄和利用低效的存量集體建設用地，從嚴控制增量用地入市步伐。同時，加快探索建立進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地機制，加快建立健全農村存量建設用地的盤活機制，著力暢通農村閑置宅基地和廢棄集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市的通道。合理利用城鄉建設用地增減掛鉤，實現異地調整入市，為實現一定范圍內的共富，有必要實行跨區域土地轉讓，繼而形成統一市場，共同提升土地增值。

（三）加強監管，有效防止耕地“非農化”“非糧化”傾向

集體建設用地使用權入市改革的前提要“穩糧”。由于建設用地與農用地的巨大產出效益差距，可能會在入市過程中產生“土地投機”的行為，因此要加強入市監管與約束，嚴守耕地紅線，有效制止耕地“非農化”“非糧化”傾向。

一是采用全過程監管，加強入市土地的用途管制。開展入市地塊的產業準入、環境評估、投資稅收等前期審核，確保符合鄉村振興和農村發展實際項目的用地需求。

二是強化管制二次流轉，做好所有權主體和使用權主體的收益分配。要允許使用權主體以多種途徑再轉讓、再租賃農村集體經營性建設用地的使用權，提升入市土地實際利用率，但又要謹防投機性行為。可建立所有權主體對使用權主體二次流轉行為一票否決機制，同時建立科學的入市土地二次流轉增值收益再分配制度，杜絕使用權主體“土地投機”行為。

（四）探索入市改革的市場化機制

習近平總書記強調：“要以完善產權制度和要素市場化配置為重點，激活主體、激活要素、激活市場。”

一是要建立城鄉統一的建設用地入市交易平臺。推動土地需求方和提供方依據市場需求自發交易，政府主要負責平臺運行維護、劃定基準地價、提供交易信息等基礎性工作，實現國有和集體建設用地同網運行、同網競價、同網交易。

二是改革現有調整入市操作方式。改變目前指標交易的做法，由指標產生和落地雙方或多方采用股份合作方式推動入市，股權量化、成本共擔、利益共享。例如，可以由拆舊區和建新區的村集體，組建一個產業聯合體或者股份公司，共同參與到建設用地市場交易全過程，使真正擁有存量建設用地的村莊獲得更長遠、更多的收益。

（五）建立合理的土地增值收益共享機制

加快構建適合國情并兼顧國家、集體和個人的土地增值收益分配體系，建立健全土地增值收益在國家與集體之間、集體經濟組織內部的分配辦法和相關制度安排。重點是要因地制宜設置合理的增值收益金比例，既調動地方政府的積極性，又確保集體和個人利益不受損害。

一是要制定相關政策法規確保農民在談判中的主導權。當前，許多地區農村集體經營性建設用地入市產生的收益多是由政府制定的相關辦法來決定分配的，農村集體土地所有權人和農民參與決策的機會少，其利益難以得到有力保障。建議支持各縣（市、區）成立農村集體經營性建設用地“議地會”，加強擬入市項目的透明性和關于議價權的民主決策。

二是嚴格限定土地增值收益調節金不得超過的最高比例。農村集體經營性建設用地入市制度的核心是“共享”。因地制宜設置合理增值收益金比例，減少地方政府因縮小土地范圍帶來的財政收入壓力。具體分配比例關系應當根據不同區位條件和政府配套設施投入狀況由政府、集體和個人共同協商。

三是要規范農民集體土地收益的內部分配關系。嚴格按照農村集體資產管理的規定執行，兼顧集體經濟長遠發展和成員個人利益，防止集體經濟組織內部少數人非法處置、侵占集體經營性建設用地入市收益。

實現構建城鄉統一建設市場體系目標，其政策價值取向是“還權于民”“讓利于民”。因此，應在民主決策、兼顧利益的基礎上，形成科學合理、多方接受的土地增值收益分配辦法及實現機制。