農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市探索
——以河南省許昌市為例

楊 苗

（中共許昌市委黨校）

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的必要性

（一）概念闡釋

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，是指經(jīng)批準(zhǔn)的各類規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途并經(jīng)依法登記的農(nóng)村集體建設(shè)用地和其他歷史原因遺留的集體建設(shè)用地。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，是指土地使用權(quán)的入市，土地所有權(quán)人以出讓、租賃、作價（出資）入股的方式，將一定年限的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)讓與土地使用權(quán)人，以及農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)人將不超過合同約定使用期限的剩余期限土地使用權(quán)再次轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租或抵押的行為。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，具有營利性、流動性和資本性等特征，是農(nóng)民獲得收益的重要資源要素；農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，主要涉及產(chǎn)權(quán)制度、市場制度和收益分配制度等。因此，厘清概念、完善相關(guān)制度安排是許昌市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地順利入市的前提。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的必要性

首先，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求。土地是農(nóng)村最大、最寶貴的資源，也是最根本的資產(chǎn)，盤活農(nóng)村土地是助力鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實抓手。推進鄉(xiāng)村振興進程中，需要深化農(nóng)村土地制度改革，尤其是釋放集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革的紅利，不僅能夠讓農(nóng)民更多分享土地增值帶來的收益，而且能夠?qū)ⅰ叭恕㈠X、地”三要素進行合理配置。

其次，城鄉(xiāng)二元土地制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的主要方面，而該制度所導(dǎo)致的國有和集體土地差別突出表現(xiàn)在建設(shè)用地上。因此，全面推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，對于破除城鄉(xiāng)土地二元分割體制、提高土地要素配置效率、促進形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場具有重要意義。

最后，推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然選擇。長期以來，城鄉(xiāng)二元分割體制使得農(nóng)村的人、地、物要素涌向城市，致使農(nóng)村的發(fā)展相對落后于城市，城鄉(xiāng)差距有所拉大。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，城鄉(xiāng)融合逐步加快，推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與城市土地同價同權(quán)，讓農(nóng)民能夠從土地要素中獲得更多的財產(chǎn)性收入，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的必然舉措。

二、許昌市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的困境

（一）缺乏國家層面統(tǒng)籌指導(dǎo)、相關(guān)制度體系不夠完善

近年來，作為許昌入市試點的建安區(qū)、鄢陵縣，都已出臺《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市實施細則（試行）》《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用指導(dǎo)意見（試行）》《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配指導(dǎo)意見（試行）》等文件，河南省也出臺了《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)（河南許昌）實施方案》。但是，就農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地如何入市，如何構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一、高效穩(wěn)定的入市交易市場以及入市后的服務(wù)、監(jiān)管、融資等問題，還是缺乏相對實際的方案，且國家層面農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相關(guān)的政策體系尚未建立，最重要的入市指導(dǎo)意見還處在編制中。因此，全面開展此項工作缺乏國家層面的統(tǒng)籌指導(dǎo)。

另外，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市涉及產(chǎn)權(quán)制度、市場制度和收益分配制度等，只有在充分完善這些制度的前提下，才能使入市工作長久穩(wěn)妥地開展下去。而對這些制度的制定目前還是以城市土地交易的相關(guān)制度和經(jīng)驗為遵循，對符合農(nóng)村實際的入市配套制度前期探索少、實踐經(jīng)驗相對缺乏，致使目前的一些制度設(shè)計不夠合理、不夠完善。

（二）面臨利益驅(qū)動下的“土地投機”風(fēng)險

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市會帶來巨大的經(jīng)濟收益，在此情況下，一些地方會因為盲目追求經(jīng)濟利益，而使農(nóng)村土地出現(xiàn)“非糧化”“耕地硬化”和“農(nóng)轉(zhuǎn)用”等現(xiàn)象。同時，許昌本輪的入市允許土地使用權(quán)人將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)再次轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租或抵押，這可能會使一些人在巨大利益驅(qū)動下，產(chǎn)生“土地投機”的行為，形成“土地食利者”階層，使得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市出現(xiàn)一定的風(fēng)險。

（三）基于土地財政和土地增值收益分配考量，地方政府推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市積極性不太高

20世紀(jì)90年代分稅制改革以來，土地財政逐漸成為地方政府的主要收入來源。土地還是地方政府抵押融資的重要手段，據(jù)有關(guān)研究機構(gòu)統(tǒng)計，目前各地方政府已發(fā)行土地儲備專項債券數(shù)萬億元。依靠土地出讓收入、土地融資搞經(jīng)濟建設(shè)，一度是地方政府難以割舍的運作模式。而農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，建設(shè)用地供給主體將從國家變?yōu)閲液图w并存，從而將對國有土地使用權(quán)一級市場形成沖擊并引發(fā)連鎖反應(yīng)。此外，在允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市情況下，農(nóng)村土地的真實價值就會顯現(xiàn)出來，將重新劃分收益主體和收益分配關(guān)系，政府能否分享農(nóng)村土地增值收益以及能夠在多大程度上分享土地增值收益，決定著地方政府是否愿意推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的態(tài)度。基于以上利益考量，目前一些地方政府推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市積極性不太高。

（四）入市土地存量占比較小

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的存量規(guī)模，涉及對入市潛力的判斷，也涉及是否允許農(nóng)村建設(shè)用地布局調(diào)整、是否允許增量用地入市等問題。目前權(quán)威部門沒有公布全國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量規(guī)模的數(shù)據(jù)，學(xué)者認同度相對較高的判斷在3 000～5 000萬畝。而作為許昌試點之一的建安區(qū)，通過對全區(qū)土地的摸排，目前只有10宗170畝符合入市條件的土地，入市土地規(guī)模非常有限。經(jīng)過新一輪的土地變更調(diào)查，一些地方政府認為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量占比很小、入市潛力十分有限，這也是影響他們推動入市工作積極性的主要因素之一。

三、推動許昌市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地順利入市的對策

（一）加快構(gòu)建入市的制度體系，做到“有據(jù)可依”

一要充分領(lǐng)會國家政策精神，加快構(gòu)建入市的制度體系。加強對相關(guān)政策的認知、解讀，把握農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的基本原則和政策導(dǎo)向，率先形成許昌地方性入市制度體系，為建立全省層面制度體系提供參考。

二要梳理農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所需的政策制度清單。圍繞“誰來入市”“入市方式”“入市范圍”“入市土地增值收益分配”以及“入市途徑和操作規(guī)程”等方面制訂符合地方實際且易于操作的細則方案，同時梳理并完善入市所需的產(chǎn)權(quán)、市場、法律等相關(guān)制度安排，為入市工作順利進行奠定制度基礎(chǔ)。

（二）開展全面摸查工作，做到“心中有數(shù)”

一是摸清農(nóng)村土地情況，了解入市存量和潛在增量。全面調(diào)查許昌市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量現(xiàn)狀，核算現(xiàn)有可入市規(guī)模。根據(jù)最新土地“三調(diào)”數(shù)據(jù)和國土空間規(guī)劃編制情況，科學(xué)測算潛在的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地增量，確定未來的可入市規(guī)模。

二是厘清土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明晰擬入市土地的權(quán)益主體。明確將產(chǎn)權(quán)清晰作為入市的前提條件，對權(quán)屬主體多且層級不一的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在明確權(quán)益主體前不予入市。加強規(guī)劃，以“多規(guī)合一”促進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與國土空間規(guī)劃相銜接，提高農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的集約高效利用程度。

三是遵循存量優(yōu)先、控制增量的原則。優(yōu)先盤活使用空閑、廢棄和利用低效的存量集體建設(shè)用地，從嚴(yán)控制增量用地入市步伐。同時，加快探索建立進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地機制，加快建立健全農(nóng)村存量建設(shè)用地的盤活機制，著力暢通農(nóng)村閑置宅基地和廢棄集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市的通道。合理利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，實現(xiàn)異地調(diào)整入市，為實現(xiàn)一定范圍內(nèi)的共富，有必要實行跨區(qū)域土地轉(zhuǎn)讓，繼而形成統(tǒng)一市場，共同提升土地增值。

（三）加強監(jiān)管，有效防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”傾向

集體建設(shè)用地使用權(quán)入市改革的前提要“穩(wěn)糧”。由于建設(shè)用地與農(nóng)用地的巨大產(chǎn)出效益差距，可能會在入市過程中產(chǎn)生“土地投機”的行為，因此要加強入市監(jiān)管與約束，嚴(yán)守耕地紅線，有效制止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”傾向。

一是采用全過程監(jiān)管，加強入市土地的用途管制。開展入市地塊的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、環(huán)境評估、投資稅收等前期審核，確保符合鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村發(fā)展實際項目的用地需求。

二是強化管制二次流轉(zhuǎn)，做好所有權(quán)主體和使用權(quán)主體的收益分配。要允許使用權(quán)主體以多種途徑再轉(zhuǎn)讓、再租賃農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)，提升入市土地實際利用率，但又要謹(jǐn)防投機性行為。可建立所有權(quán)主體對使用權(quán)主體二次流轉(zhuǎn)行為一票否決機制，同時建立科學(xué)的入市土地二次流轉(zhuǎn)增值收益再分配制度，杜絕使用權(quán)主體“土地投機”行為。

（四）探索入市改革的市場化機制

習(xí)近平總書記強調(diào)：“要以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，激活主體、激活要素、激活市場。”

一是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地入市交易平臺。推動土地需求方和提供方依據(jù)市場需求自發(fā)交易，政府主要負責(zé)平臺運行維護、劃定基準(zhǔn)地價、提供交易信息等基礎(chǔ)性工作，實現(xiàn)國有和集體建設(shè)用地同網(wǎng)運行、同網(wǎng)競價、同網(wǎng)交易。

二是改革現(xiàn)有調(diào)整入市操作方式。改變目前指標(biāo)交易的做法，由指標(biāo)產(chǎn)生和落地雙方或多方采用股份合作方式推動入市，股權(quán)量化、成本共擔(dān)、利益共享。例如，可以由拆舊區(qū)和建新區(qū)的村集體，組建一個產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體或者股份公司，共同參與到建設(shè)用地市場交易全過程，使真正擁有存量建設(shè)用地的村莊獲得更長遠、更多的收益。

（五）建立合理的土地增值收益共享機制

加快構(gòu)建適合國情并兼顧國家、集體和個人的土地增值收益分配體系，建立健全土地增值收益在國家與集體之間、集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配辦法和相關(guān)制度安排。重點是要因地制宜設(shè)置合理的增值收益金比例，既調(diào)動地方政府的積極性，又確保集體和個人利益不受損害。

一是要制定相關(guān)政策法規(guī)確保農(nóng)民在談判中的主導(dǎo)權(quán)。當(dāng)前，許多地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市產(chǎn)生的收益多是由政府制定的相關(guān)辦法來決定分配的，農(nóng)村集體土地所有權(quán)人和農(nóng)民參與決策的機會少，其利益難以得到有力保障。建議支持各縣（市、區(qū)）成立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地“議地會”，加強擬入市項目的透明性和關(guān)于議價權(quán)的民主決策。

二是嚴(yán)格限定土地增值收益調(diào)節(jié)金不得超過的最高比例。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度的核心是“共享”。因地制宜設(shè)置合理增值收益金比例，減少地方政府因縮小土地范圍帶來的財政收入壓力。具體分配比例關(guān)系應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同區(qū)位條件和政府配套設(shè)施投入狀況由政府、集體和個人共同協(xié)商。

三是要規(guī)范農(nóng)民集體土地收益的內(nèi)部分配關(guān)系。嚴(yán)格按照農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的規(guī)定執(zhí)行，兼顧集體經(jīng)濟長遠發(fā)展和成員個人利益，防止集體經(jīng)濟組織內(nèi)部少數(shù)人非法處置、侵占集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益。

實現(xiàn)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)市場體系目標(biāo)，其政策價值取向是“還權(quán)于民”“讓利于民”。因此，應(yīng)在民主決策、兼顧利益的基礎(chǔ)上，形成科學(xué)合理、多方接受的土地增值收益分配辦法及實現(xiàn)機制。