基層治理創新的動力機制研究
——以北京市“吹哨報到”為例

譚銳姿

（華南農業大學公共管理學院）

一、問題的提出

基層是整個國家的基石，是黨和政府密切聯系群眾的“最后一公里”，是社會生活的“微單元”。它既是社會利益的發生源，也是社會矛盾的聚合源。自黨的十八屆三中全會以來，基層政府的社會治理創新活動不斷開展。2018年，北京市為促進基層政府的行政能力提升，推行“街鄉吹哨、部門報到”（以下簡稱“吹哨報到”）的工作機制，在各個區展開試點探索。實踐表明，“吹哨報到”有效地解決了政府組織體系間條塊沖突的突出問題，在全國范圍內成為基層治理創新的典范?；鶎诱疄槭裁礋嶂杂谏鐣卫韯撔?？其動因為何？北京市基層政府緣何推進“吹哨報到”機制創新？這對我國基層治理創新有何啟示？為了回答這些問題，本文以基層治理創新為研究視角，對北京“吹哨報到”的動力機制進行分析，系統梳理基層治理創新的動力要素，并為提升我國基層治理能力和水平提供經驗與啟示，以期為化解條塊矛盾、推進基層治理創新提供參考經驗。

二、“吹哨報到”改革創新的行動邏輯

（一）案例描述

北京市平谷區金海湖鎮位于北京市東北邊緣，歷史上以金礦資源聞名，不法分子上山挖金盜采的事件屢禁不絕。大金山采礦區關停后，非法盜采金礦、盜挖山體、盜偷砂石等惡性事件仍時有發生，不僅破壞生態，還造成極大安全隱患。認真調研后，平谷區摸出了“病根”：盜挖盜采多發生在基層，鄉鎮一線最容易發現，卻沒有執法權；執法部門雖然有權，但管理重心偏高，很難及時深入一線發現和解決問題；協調執法部門下到一線，往往聲勢一過就死灰復燃。即便是多部門聯合執法時，因為條塊分割、管理分散，常常出現“你來他不來”“腰來腿不來”的狀況。因此，急需破除傳統治理結構多級管理與條塊分割的弊端，創新社會治理體制機制。

2017年年初，一聲“集結哨”響起，由時任金海湖鎮黨委書記擔任黨支部書記和總指揮，公安、水務、規劃自然等16個區級職能部門一把手任指揮部成員和支部委員的專項行動組成立了，執法主導權下沉到鄉鎮。鄉鎮一“吹哨”，16個執法部門必須在30分鐘內響應，隨叫隨到。具體措施包括：一是建立臺賬考核制度。賦予臨時黨支部“吹哨權”和考核權，對各部門“報到”和執法情況進行考核。二是建立“吹哨報到”流程。按照“一門主責、其他配合”，“部門要求、鄉鎮落實”等原則，分解問題、明晰權責，逐步構建起“1+3”的4級“吹哨報到”流程，“1”是指“鄉鎮吹哨、部門報到”，“3”是指村級吹哨職能科室執法力量報到，科室主責、其他配合，鎮級要求、村級落實；建立“10個1”資源保障機制，即一個黨組織、一個常設機構、一批移動執法人員、一本權責清單、一級強有力的基層黨組織、一支執法隊伍（村級網格員）、一套工作運行機制、一套多網融合的信息指揮系統、一套考核評價體系和一個固定辦公場所。很快，一度猖獗的盜挖盜采違法行為得到了根治。

專項行動結束后，2017年9月，北京市委常委會決定將這一做法提升為形象易懂的“吹哨報到”工作機制。2018年1月，北京市委、市政府出臺《關于黨建引領街鄉管理體制機制創新實現“街鄉吹哨、部門報到”的實施方案》，并在全市開展局部試點工作。2019年1月1日起，北京市全面推廣“吹哨報到”，并且將“街鄉鎮書記吹哨”逐漸轉變為“群眾吹哨”。

據統計，2018年，北京網格中心受理疏解整治促提升工作相關訴求23 787件，同比下降16.55%，特別是“開墻打洞”“地下空間整治”“棚戶區改造”“直管公房清理”“拆除違法建設”和“生活性服務業品質提升”6類群眾訴求降幅最大，同比降幅均在20%以上；以往高發的“廢棄家具設備”和“施工渣土”類問題同比分別下降35.9%和23.9%。實踐表明，北京市“吹哨報到”機制有效解決了基層社會治理體系中權責關系模糊不清、政府組織體系間條塊分割的問題。

（二）動力機制

第一，內在動力方面。

一是問題導向。問題的界定和構建是北京市“吹哨報到”機制創新的源頭。北京市“吹哨報到”機制的構建充分體現了黨和政府對基層治理問題的主動回應?！按瞪趫蟮健睓C制源于北京市平谷區政府謀求解決金礦、河道等公共資源遭到盜采、占有和破壞等生態環境治理問題的做法。隨著“吹哨報到”機制的不斷推廣，各基層政府結合實際拓展到不同的治理領域，通過識別和界定各種屢禁不絕的街頭問題以及“最后一公里”服務供給問題，列出基層治理問題清單，分析問題成因及機理，找到問題的源頭，尋找合法、合理的治理方式（孫柏瑛、張繼穎，2019）。堅持問題導向，使基層政府更加注重民生和重點領域問題，積極主動突破科層制慣性，解決條塊分割帶來的問題。

二是執政理念。北京基層治理“吹哨報到”機制創新是實踐“以人民為中心”“全心全意為人民服務”執政理念的必然結果，也是新時代背景下黨組織通過改革創新適應社會發展的必然要求。習近平總書記多次強調貫徹黨的群眾路線的重要性，在新時代，如何實現人民群眾對美好生活的追求是衡量黨和政府執政理念的重要指標。“吹哨報到”著眼于基層政府和人民群眾最期盼解決的問題，黨組織采用群眾路線方法，通過自下而上的方式收集民意并作出積極回應。同時，倡導公眾積極參與社會治理，創新街巷長、小巷管家、黨員志愿者服務等形式，形成黨建引領多元共治的基層治理新格局。

第二，外在壓力方面。

一是權責對等?！按瞪趫蟮健睓C制是在基層治理主體面臨治理任務逐漸增加但缺少足夠權力的雙重壓力下形成的。長期以來，我國政府體制存在科層條塊分割的問題，上級政府的“條”對下級政府對應的“塊”擁有領導權，上級政府具備專業執法權，卻又因執法權分散和遠離現場，無法第一時間發現問題；下級基層政府部門接近群眾，能切實發現執法問題，但存在執法力量不足的問題。由此造成的結果是條塊部門在解決基層事務時出現“看得見的管不了，管得了的看不見”的矛盾（周振超，2019）。為了解決基層政府權責不對等問題，2019年11月，《北京市街道辦事處條例》明確街道辦事處的職能定位，規范黨政關系、政社關系和條塊部門之間的關系。2020年11月，北京市委、市政府發布《北京市街道黨工委和辦事處職責規定》，明確規定了街道黨工委和辦事處的具體職責，細化其職責邊界，避免職能部門私自下放工作任務、街道與職能部門職能交叉等問題，強化各部門的責任壓力。建立以“塊塊吹哨”驅動“條條報到”的治理機制，有效緩解壓力型體制下基層政府治理責任大和治理資源不足之間的矛盾。

二是監督考核?！按瞪趫蟮健辈捎每冃гu估和行政問責的方式，運用“績效清單”或“警示清單”對出現偏差的行為進行糾正。根據《關于黨建引領街鄉管理體制機制創新，實現“街鄉吹哨、部門報到”的實施方案》，完善基層考核評價制度，街道鄉鎮對區政府職能部門及其派出機構的考核結果，應占被考核部門績效權重的三分之一左右?！按瞪趫蟮健睓C制的監督考核設計改變了以往自上而下單一的考核方式，增加了屬地街鄉對區職能部門及派出機構、街鄉內設機構、社區的分類考核體系，引入群眾的滿意度評價（于慶豐，2018）。此外，“吹哨報到”機制全面引入北京“12345市民熱線”以工單辦理情況為基礎的績效考核體系，將市民熱線問政的聯系率、解決率和滿意率作為各個委辦局、城郊區和街鄉工作業績量化考核的新標準。進而建立起日報、周報、月報和專報等制度，形成周期性績效考核排名機制，輔之以“書記點評會”等政治助力。

三是權力下沉。權力下沉作為城鄉基層治理的普遍趨勢，給予基層更多的自主支配權和資源，能夠有效解決基層治理問題（王叢虎、喬衛星，2021）。北京在290個街鄉成立實體化綜合執法中心，由街鄉主要領導擔任執法中心主任，派駐人員由街鄉負責日常管理。以街鄉城管執法隊為主體，公安、消防、交通、工商和食藥5個部門分別派駐1～2人，規劃國土、園林和文化等部門明確專人隨叫隨到，人員、責任和辦公場地相對固定，這被基層稱為“三在一聽”，即在哪吃飯、在哪干活、在哪考核和聽哪指揮，便于協同行動。

三、“吹哨報到”機制的經驗與啟示

（一）整合政府組織體系間權責關系

基層政府面臨著治理任務和治理資源不匹配的難題，要提高基層治理能力就必須賦予基層足夠的權力和資源，實現權責對等（王叢虎、喬衛星，2021）。“吹哨報到”機制優化了基層政府資源配置，有效解決了條塊分割問題。

一是明晰基層政府職責定位。通過創設制度機制等法律形式進一步明確各級政府的權力和責任邊界，明晰鄉鎮（街道）職責任務；通過創建責任清單等形式明確基層治理的責任機制并優化責任追究機制，切實理順各級政府間關系，減少部門間的推諉扯皮。有助于減輕基層負擔，提升基層治理工作的整體效能。

二是創新基層賦權方式。根據權責對等原則，在下發基層治理任務的同時應進一步放權賦能，賦予基層資源配置和政策實施的自由裁量權，充分發揮基層政府的自主性和創造性。并且，明確權力下放后的多方權責關系，將更多資源有意識地向基層傾斜，變上層著力為基層著力，并根據基層實際情況，充分落實街鄉權力、調動和考核執法部門的權力，整合執法資源，進一步深化各項權力的運用。

（二）強化黨建引領基層治理

“吹哨報到”的成功充分體現了黨建引領基層治理的重要性，將黨建優勢與基層治理有效融合，有助于進一步提升基層治理效能。

一是明確黨組織在基層治理中的引領作用。黨的領導是社會治理的前提和基礎，充分發揮黨組織的政治優勢和資源優勢，有助于指引社會組織和人民群眾共同參與社會治理，充分挖掘各類資源進行優化整合，提高基層治理統籌協調能力，打造共商、共建、共治與共享的基層治理格局（狄英娜，2018）。

二是強化黨組織動員社會力量的作用。黨的領導下的社會動員是形成社會合力的重要方式，基層黨組織既要加強對社會組織的引領、培育和監督工作，形成基層黨組織、居委會、業主委員會和社區社會組織等多元主體協同治理機制；又要深入到群眾中去充分調研，了解群眾訴求，采用定期開展座談會、設置反饋信箱和建議電話等方式方法，強化人民群眾的集體意識，帶動其積極參與基層公共事務。充分發揮黨組織聯系群眾的優勢，有利于促進組織資源共享，實現基層政府、社會組織和群眾之間的良性互動。

（三）發揮信息技術治理優勢

科層制分工帶來的條塊分割較難解決跨部門的基層治理問題，信息技術的發展為改善我國基層治理提供了有效工具（顏克高、任彬彬，2018）?！按瞪趫蟮健睓C制利用建立綜合執法平臺將人力、物力、財力和信息等資源統籌起來，為“以條補塊”治理模式提供了保障。

一是統籌基層政府各類信息平臺。建立市、區級政府綜合信息平臺和跨部門信息共享平臺，打破數據壁壘，實現數據的集中統一采集和使用。進一步優化技術治理流程，有效整合政府部門各項職能，提高工作效率，減少基層重復性工作，實現信息互通、綜合執法和資源共享。

二是利用信息技術拓寬社會參與渠道。充分利用信息技術優勢，提高政府部門信息透明度，完善群眾信息反饋機制，使群眾反映治理問題更便捷，問題解決更高效，服務群眾工作更有針對性，實現基層治理服務于民的目標。