探討公路建設(shè)項目可行性的前期審批問題

黎興東

（德江縣交通運輸局,貴州 銅仁 565200）

0 引言

公路建設(shè)項目可行性研究是一項系統(tǒng)性工作，主要針對項目建設(shè)的科學(xué)性、可行性、經(jīng)濟性等實施綜合評估，以最大限度提升項目建設(shè)的經(jīng)濟和社會效益，是公路項目決策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[1]。現(xiàn)階段，隨著可持續(xù)發(fā)展及節(jié)能環(huán)保理念的逐步深入，建設(shè)用地審批程序日益完善，項目立項及環(huán)保評審工作愈加嚴格，對公路建設(shè)項目可行性研究前期審批工作提出了更高的要求[2]。因此，該文針對公路建設(shè)項目可行性的前期審批問題進行探討，以期能有效提升項目決策水平。

1 公路建設(shè)項目可行性研究的主要工作內(nèi)容

公路項目可行性研究是按照審批通過的公路網(wǎng)規(guī)劃及項目建議書相關(guān)要求實施的綜合性工作，利用現(xiàn)場勘測等技術(shù)手段，分別從投資、技術(shù)、節(jié)能、環(huán)保、社會影響等不同角度對各種建設(shè)方案進行比較、評估，明確項目建設(shè)規(guī)模、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工程造價等，并對項目投資效益進行綜合分析，從而確定出切實可行的建設(shè)方案[3]。其具體程序如圖1所示。

圖1 公路建設(shè)項目可行性研究流程圖

2 可行性研究報告審批的支持性文件規(guī)定

道路工程可行性研究的批準(zhǔn)文件，主要有交通部審核意見、用地預(yù)審意見、選址意見書、節(jié)能審查、社會穩(wěn)定風(fēng)險評價等前期文件，同時也包括環(huán)保、水保等國家法律法規(guī)對特定的環(huán)境要求，例如地質(zhì)災(zāi)害危險性評估等非前置性文件。

2.1 交通運輸部門審查意見

按照國家發(fā)展和改革委員會基本要求，已核準(zhǔn)的公路建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)由交通部對其進行評審和評估。其具體審查項目包括工程規(guī)劃依據(jù)、建設(shè)必要性論證、項目規(guī)模確定、建設(shè)方案制定、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)確定、經(jīng)濟效果評價、項目造價及國家補助資金等，在評審結(jié)束后提交評審結(jié)論意見。

2.2 用地預(yù)審

依據(jù)現(xiàn)行土地管理法，公路工程項目建設(shè)應(yīng)依法辦理用地預(yù)審。其主要目的為：①評估建設(shè)用地能否滿足土地利用總體規(guī)劃需要；②減少對耕地的占用；③核算工程占地面積，最大限度節(jié)約土地資源。

如果道路項目的選址超出了土地使用總體規(guī)劃規(guī)定的范圍，則在進行用地預(yù)審時，應(yīng)當(dāng)采用獨立的選址報批方式，并與項目的可行性研究報告同時進行。對于重點工程及線性工程等線路規(guī)劃應(yīng)盡可能避開基本農(nóng)田、耕地等農(nóng)業(yè)用地，若繞避不成必須占用時，相關(guān)部門應(yīng)進行實地踏勘調(diào)研，并形成踏勘報告，報國家土地管理部門審查；當(dāng)公路工程位于土地利用總體規(guī)劃確定的土地范圍內(nèi)，無其他新增土地時，可免除土地預(yù)審環(huán)節(jié)。此外，在進行用地預(yù)審報件時，除報送必要的書面資料外，還應(yīng)將相關(guān)資料整理成電子文檔一并報送[4]。

2.3 規(guī)劃選址意見書

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，在公路項目中，應(yīng)當(dāng)提交規(guī)劃選址意見書，且應(yīng)與項目可行性研究報告實施同級審批。因公路工程建設(shè)在城市總體規(guī)劃及布局中占據(jù)十分重要的地位，其規(guī)劃選址的合理性與否直接決定城市服務(wù)功能的高低。因此，在實際選址建設(shè)時應(yīng)充分考慮對周邊建筑布局、居民區(qū)、保護區(qū)及未來規(guī)劃的影響，同時還要確保滿足城市功能分區(qū)的需要，實現(xiàn)與其他道路網(wǎng)的合理銜接，并完成對道路起止點的論證等。此外，由于公路項目屬線性工程，在規(guī)劃選址時，還應(yīng)全面考慮對區(qū)域經(jīng)濟的帶動作用。

2.4 節(jié)能審查意見

國有資金投資建設(shè)的工程項目，建設(shè)方需獲得節(jié)能審查部門出具的審查意見，并提交工程可行性研究報告。而由企業(yè)投資建設(shè)的項目，建設(shè)方應(yīng)在項目開工前取得節(jié)能審查意見。項目節(jié)能評估應(yīng)根據(jù)其運營后年能源消耗情況實施分類管理。按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，公路工程項目中的服務(wù)管理設(shè)施及大隧道項目需進行節(jié)能評估，對其他服務(wù)能力不強的項目，無須單獨進行節(jié)能評估[5]。

2.5 社會穩(wěn)定風(fēng)險分析評估

項目建設(shè)方在實施項目可行性研究前，應(yīng)對社會穩(wěn)定風(fēng)險實施全面分析，找出潛在風(fēng)險點，評估風(fēng)險出現(xiàn)的概率及影響程度，從而制定切實可行的風(fēng)險防控策略，并確定實施風(fēng)險防控措施后社會穩(wěn)定風(fēng)險等級，形成評估報告。

項目建設(shè)地行政主管部門委托第三方評估機構(gòu)，對工程建設(shè)單位所提供的社會穩(wěn)定風(fēng)險分析、評價報告進行全面的論證，并根據(jù)實際情況，通過公示、現(xiàn)場調(diào)研、問卷調(diào)查以及聽證會等不同方式收集相關(guān)意見，綜合評估并確定風(fēng)險影響程度，從而制定出準(zhǔn)確的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告。有關(guān)行政主管部門將工程建設(shè)項目的可行性研究、申報書遞交給國家發(fā)展委員會，主要內(nèi)容應(yīng)包括項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估意見，并出具相應(yīng)的評估報告。按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，公路工程項目建設(shè)時，除規(guī)模達到一定程度且具有高投資價值的項目需要進行社會穩(wěn)定風(fēng)險分析、評價之外，其他服務(wù)能力不強的項目，一般不需要進行社會穩(wěn)定風(fēng)險分析和評價[6]。

2.6 其他非前置性審批

環(huán)評審批在項目可行性研究階段具有重要作用，是項目前期審批不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。現(xiàn)行《環(huán)境影響評價法》著重針對工程項目建設(shè)環(huán)評審批制度實施了優(yōu)化。具體內(nèi)容如下：①簡化工程項目環(huán)評審批程序，使其與可行性研究報告審批同步實施，免除了單獨核準(zhǔn)的前提條件，但仍舊要在項目開工前審批完成；②降低環(huán)評審批標(biāo)準(zhǔn)，將登記表由最初的審批變更為備案；③放寬水土保持影響評價的審批標(biāo)準(zhǔn)，使之不再是環(huán)境影響評價的必備條件；④省去了環(huán)境影響報告書、報告表等預(yù)審環(huán)節(jié)等。

按照國家行政主管部門制定的相關(guān)法規(guī)及政策要求，公路工程建設(shè)前還應(yīng)完成水保方案審批、自然災(zāi)害風(fēng)險評估、壓覆礦產(chǎn)資源評估等工作。當(dāng)?shù)卣鸩ǜ哌_0.3 g以上，橋梁在單孔跨徑大于150 m 時，需要進行抗震安全評估。而對于途經(jīng)自然生態(tài)保護區(qū)、文物古跡遺址等區(qū)域的公路項目還需報請相關(guān)部門同意，并出具相關(guān)意見。此外，針對可能對河流造成影響的公路建設(shè)項目，還需要申請辦理河道主管部門、水利主管部門的防洪影響評估等。

3 公路工程項目可行性研究報告審批階段常見的問題

3.1 項目審批涉及行業(yè)多，政策規(guī)定繁雜

公路工程可行性研究報告審批程序復(fù)雜，涉及部門較多，主要包括發(fā)改委、交通運輸部、國土資源部、住建部門、環(huán)保部門、水利部門以及文物部門等，需編制工可、用地、環(huán)保、水保、自然災(zāi)害風(fēng)險評估、壓覆礦產(chǎn)資源評估等研究報告，且對各種報告編制標(biāo)準(zhǔn)要求較高，不僅要符合國家法律政策及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的基本要求，還應(yīng)充分考慮各報告之間的協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性。因此，要求建設(shè)方參與項目報批的工作人員應(yīng)具備科學(xué)完備的專業(yè)知識及協(xié)調(diào)能力，以有效確保項目可行性研究報告審批工作的質(zhì)量和效率。但項目實踐階段，工作人員頻繁調(diào)動，導(dǎo)致項目可行性研究階段各項工作銜接不到位，出現(xiàn)相互沖突、相互制約的現(xiàn)象，嚴重降低項目可行性研究審批質(zhì)量。

3.2 項目審批周期長，工作環(huán)節(jié)繁瑣

公路工程項目可行性研究審批主要包括初審和審批兩個環(huán)節(jié)。當(dāng)初審工作由省級相關(guān)部門完成時，其審批工作應(yīng)由國家級相關(guān)部門完成；而當(dāng)初審由市縣級部門完成時，其審批工作則由省級相關(guān)部門完成。由此可見，公路工程項目可行性研究審批程序復(fù)雜，涉及國、省、市、縣等諸多部門，實際審批中需要各部門相互配合、密切協(xié)作，以有效確保審批質(zhì)量和效率。但由于各部門人員專業(yè)水平及審查手段存在一定差異，造成項目前期審批周期漫長，無法如期建設(shè)[7]。

4 改進公路建設(shè)項目前期審批的對策和建議

4.1 強化技能培訓(xùn)，提升審批人員專業(yè)技術(shù)水平

項目建設(shè)方應(yīng)組織可行性研究審批人員進行相關(guān)專業(yè)技能培訓(xùn)，強化公路工程規(guī)劃管理、環(huán)境保護、法律法規(guī)等方面的專業(yè)知識儲備，全面提升自身專業(yè)技術(shù)水平，以適應(yīng)項目可行性研究審批工作的實際需求，保證審批工作的科學(xué)性、高效性。

4.2 強化法律政策宣傳學(xué)習(xí)力度，提升審批人員政策運用能力

負責(zé)公路工程項目可行性研究審批的工作人員，除了要了解項目的基本流程、有關(guān)政策，還要加強對國家發(fā)改、國土、住建等法律規(guī)范及最新政策的學(xué)習(xí)，全面提升科學(xué)運用法律政策的能力，以更加高效、高質(zhì)量地完成項目前期審批工作，保證項目審批的質(zhì)量[8]。

4.3 構(gòu)建科學(xué)完備的公路項目審批機制，強化各部門團結(jié)協(xié)作能力

公路工程建設(shè)項目前期審批流程較為繁瑣，涉及的范圍很廣，需要向發(fā)改、國土、住建等部門申請備案或?qū)彶椋瑫r還需報省級或市縣級相關(guān)部門進行初步審查，特殊狀況下還需初審部門向上級主管部門提交初審意見，其中各環(huán)節(jié)必須相互銜接，協(xié)調(diào)統(tǒng)一[9]。而實際審批過程中，建設(shè)方對相關(guān)管理政策應(yīng)用不到位，在協(xié)調(diào)各部門及時進行行政許可的能力不足，導(dǎo)致各審批環(huán)節(jié)銜接不夠，增大審批工作難度，降低審批效率。因此必須建立科學(xué)完備的公路項目前期審批機制，明確職責(zé)，加強協(xié)作，監(jiān)督各部門嚴格按崗位職責(zé)實施審批工作，防止各部門相互推卸責(zé)任，全面提升項目可行性研究審批質(zhì)量和效率，保證項目如期建設(shè)[10]。

5 結(jié)論

綜上所述，公路建設(shè)項目可行性研究前期審批工作程序復(fù)雜，涉及部門較多，全面了解其工作內(nèi)容，理清工作思路，掌握各環(huán)節(jié)工作重點，對保證項目如期建設(shè)具有關(guān)鍵作用。因此，在開展公路項目可行性研究審批時，建設(shè)單位應(yīng)加強審批工作人員技能培訓(xùn)，全面提升專業(yè)技術(shù)水平，并科學(xué)強化法律政策宣傳學(xué)習(xí)力度，增強審批人員政策運用能力，同時還要建立科學(xué)完備的公路項目可行性研究審批機制，提高各部門團結(jié)協(xié)作能力，明確責(zé)任，權(quán)責(zé)分明，全面提升項目可行性研究審批工作的質(zhì)量和效率，保證項目建設(shè)目標(biāo)順利實現(xiàn)。