開都-孔雀河流域水權應用及探討

陳小強

（新疆塔里木河流域巴音郭楞管理局，新疆 庫爾勒 841000）

隨著開都-孔雀河流域人口的增長和開發活動的增加，水資源短缺問題突出，水事矛盾頻發，生態環境不斷惡化[1，2]。過去流域內地方和兵團之間由于水資源短缺經常產生水事矛盾，通過水權管理，可以促進流域社會、經濟和生態環境和諧發展，進一步鞏固2000年以來塔里木河流域綜合治理取得的顯著成果，也較好地協調了流域生產、生活、生態用水[3-5]。國內學者對水權進行了探索性研究，胡振鵬等[6]建立了各類用水的產權初始配置與轉讓的數學模型，提出了現代化管理的若干設想。為進一步協調開都-孔雀河流域內水資源供需矛盾，實現水資源的高效利用，根椐流域內水權的特點，仍需加大流域水權管理和探討，從而為流域水權管理實踐提供有益經驗。

1 開都-孔雀河流域水資源概況

開都-孔雀河流域主要有開都河、孔雀河等10余條河流，全長1 502 km，水資源總量達44.07億m3（含地表水42.01億m3、地下水2.06億m3）（見圖1）[7，8]。開都河水系源于天山中部依連哈比爾尕山南坡，全長約560 km，多年平均徑流量35.31億m3，最終流入博斯騰湖。作為全國最大的內陸淡水湖，博斯騰湖既是開都河的尾閭，同時也是孔雀河的源頭?？兹负铀等L約942 km，多年平均徑流量13.34億m3，最終消逝于羅布泊（已于1972年完全干涸）。

圖1 塔里木河流域開都-孔雀河區域位置

2 水權內涵及開都-孔雀河流域水權的確定

2.1 水權內涵

水權一般指水資源的所有權、經營權、使用權等一系列與水資源相關權利的總稱[9]。其中，所有權、經營權和使用權的權屬主體分別為國家、企業和消費者，三者之間既是緊密相連又是相互分離的。首先，《中華人民共和國水法》明確規定，我國水資源均歸國家所有，對于水資源的占有、管理、分配、收益等具有較高的權力，即國家是我國水資源的所有者。此項規定的另一具體表現即是我國水資源歸全民所有，具有對水資源的使用權，由此可見，水資源的使用權是從所有權里面派生并分離出來的。至于水資源的經營權則充當著“橋梁”的作用，將所有權和使用權連接起來，將抽象的水資源國家所有權部分轉化為具象的消費者水資源使用權。水資源的經營權包括對水資源的開發權、對水資源開發設施的使用權以及出售商品水的權利，基于此可以看出經營權的權屬主體一般為開發和經營水資源的企業。為充分發揮水資源效益、實現水資源的合理高效利用，在合理界定和分配水資源使用權基礎上，通過優化市場機制實現水資源使用權在流域上下游、區域間、流域間以及用水戶間、行業間流轉，由此衍生出工業和服務業水權交易、區域水權交易、農業水權交易三種水權交易形式。

2.2 開都-孔雀河流域水權的確定

《塔里木河流域水權管理研究與實踐》（水利部948科技創新項目）將塔里木河流域水權劃分為四級。根據流域水系組成以及水資源特征，界定一級水權為源流與干流水權、二級水權為流域內行政區域間的水權、三級水權為行政區域內縣（市）、各團（場）行政區間的水權、四級水權為子行政區下的各用水戶，從而形成自上而下合理使用水資源的權利和責任鏈。這種以水權管理為紐帶，高效、協調、互動的水權鏈是當前流域管理與區域管理相結合的有效應用。為緩解塔里木河流域水資源供需矛盾日益突出的問題，新疆維吾爾自治區人民政府于2003年12月發布《關于印發塔里木河流域“四源一干”地表水水量分配方案等方案的通知》（新政函〔2003〕203號），依據關鍵控制斷面下泄水量以及各用水單位的區間耗水量進行分配，對塔里木河流域各級河流不同保證率來水情況制定相應的年度限額用水和下輸塔里木河水量。此外，該文件還提出將年度限額水量分解到年內各時段和各斷面，進行年內調度，實現精準分配，以確保各源流在滿足年度用水限額的前提下向塔里木河干流輸水。作為塔里木河源流之一的開都-孔雀河，在不同保證率年份向塔里木河干流輸水保持4.5億m3不變。根據《關于實行最嚴格水資源管理制度落實“三條紅線”控制指標的通知》（新政函〔2013〕111號）精神和開都-孔雀河向塔里木河供水水權不變的要求，并落實最嚴格的水資源管理制度，2015年11月確定了巴州和第二師的水量控制指標分配方案，下發了《關于印發自治州實施最嚴格水資源管理制度“三條紅線”控制指標的通知》（巴政發〔2015〕172號）。巴州和第二師的水量控制指標分配，詳見表1。

表1 巴州和第二師的水量控制指標分配 億m3

巴州人民政府和兵團第二師及時將“三條紅線”控制指標分解下達到各縣（市）、團（場）、鄉（鎮）、村（組），明確了水權，并根據“三條紅線”用水總量控制指標分級簽訂年度用水總量責任書；制定提出當年需水計劃，經流域管理機構審查批準后執行。

3 流域水權應用效益分析

2002年制定了《塔里木河流域水資源統一調度管理辦法》，結合《水量分配方案》，在塔里木河全流域實行水量統一調度，編制各年度水量調度方案，每年6—9月按旬、月對水量實行實時調度。通過對流域的用水監督和水量調度工作，基本保證了流域內各灌區限額用水量，為灌區農業生產的豐收做出了應有的貢獻[10，11]。然而，由于流域內區域管理強、流域管理弱、體制不順等原因，塔里木河四源流之一的開都-孔雀河流域超限額用水量問題依然嚴峻，導致孔雀河過水河段不斷往上推移，同時塔里木河近期綜合治理確定的向塔里木河干流輸送4.5億m3水量的目標也無法保障。

直到2011年塔里木河流域水資源統一管理新體制建立以及2015年最嚴格水資源制度的實施，開都-孔雀河流域水資源配置逐趨合理、水資源利用逐趨高效。據統計，自2015年實施最嚴格水資源管理制度以來，流域用水一直嚴格控制在總量控制指標內，流域內的開都河灌區年度地表水指標節余約1億m3，而孔雀河灌區的年度地表水指標又不夠。為充分發揮水資源效益，開都河灌區的和靜縣分別與孔雀河灌區的庫爾勒市、尉犁縣于2018、2019年分別開展了3 000萬、1 500萬m3的水權交易，從而緩解了孔雀河灌區用水緊張的情況。為推進開都-孔雀河流域水權交易，需盡快建設適合該流域水權交易平臺。在實施灌區用水水權管理的同時，完成自治區下達的胡楊林區生態輸水任務，2016—2021年累計生態輸水24.02億m3，其中向孔雀河中下游生態輸水20.7億m3、向塔里木河干流生態輸水3.32億m3。生態輸水使孔雀河第三分水樞紐以下280 km河道重新通水。中國科學院野外監測數據顯示，自2000年實施生態輸水后，孔雀河沿河地下水位發生明顯提升，上游地下水埋深平均抬升了4.76 m，由輸水前的平均埋深10.59 m抬升至5.83 m；中游均抬升4.77 m，由輸水前的平均埋深15.36 m抬升至10.59 m；下游平均抬升0.21～0.66 m。輸水后，上、中游地下水礦化度分別平均降低了0.62、2.47 g/L，下游鐵曼坡以上地下水礦化度平均下降了1.42～2.45 g/L，營盤一帶地下水礦化度更是從原平均的74.46 g/L下降至30.83 g/L，表明孔雀河流域地下水儲量以及生態環境得到有效改善。

4 流域水權探討

4.1 轉變觀念，強化水權管理意識

人類干擾是導致開都-孔雀河流域生態環境問題惡化的主要因素。要想根本性地解決當前發生的生態環境問題，需要從改變人們不合理的用水理念和思想出發。綠洲生態環境是干旱沙漠地區人們賴以生存的搖籃，然而日益惡化的生態環境正使得綠洲面積不斷萎縮。若要實現流域可持續發展，必須樹立生態文明觀，牢記綠水青山就是金山銀山理念，強化水權管理意識勢在必行。

4.2 以水定需，引進新約束機制

通過前文對水權的界定，需要明晰各級單位及用水戶的生態水權。通過對水量進行合理分配，嚴格把控每一個重要控制節點，控制每個用水戶限引規定水量。未來實現生態環境的修復與保護，還需要重點保障生態用水，相輔相成地每個用水戶也都有了用水約束。此外，在規定的四級水權基礎上，水權不宜新增，否則將會影響到其他已授水權用戶的權益，并且損害生態水權的保障?？紤]到開都-孔雀河流域干旱缺水的特點，可以借鑒浙江省東陽市和義烏市的水權實踐，新增用水只能采用內部調劑、高新技術節水或通過水權轉讓，不僅有利于生態水權的穩定，還可激勵各用水戶節約用水、提高用水效率。

4.3 加大執法力度，保障各方的水權

雖然水權已明確，然而在利益的驅動下，擠占生態用水的現象時有發生，孔雀河下游生態環境的修復有所減緩。為保證胡楊林區生態保護水事治理和輸水專項工作順利實施、著力改善孔雀河生態環境，流域管理機構與當地政府組織執法成員單位開展聯合執法，制訂《孔雀河中下游胡楊林生態保護行動聯合執法實施方案》，通過加大打擊非法墾荒破壞胡楊林與其他天然植被等行為的力度，不斷加強約束生產用水擠占生態用水，孔雀河中下游生態環境明顯好轉。

4.4 利用水價杠桿，優化水資源配置

受流域社會經濟發展水平的制約，當前水價并不能體現真實水的價值，因此在確定水權轉讓費時，應綜合考慮多方面的影響因素，比如各種水利工程的新建、改建、擴建費用以及正常運行管理維護費、轉讓年限、生態與供水保障補償等。但通常來說，交易價格是由交易成本決定的，交易成本的高低在某種程度上直接決定了水權市場競爭交易價格的水平，但不得觸碰等量水源和相關工程設施等效替代這個最低限額的紅線。未來一個時期，通過調整水價杠桿，仍是實現水資源優化配置的有效途徑。

4.5 加強“兩水”管理，實現水資源的可持續利用

水資源統一管理是實施水權管理的前提[12，13]，通過強化地表水和地下水的水資源統一管理，不斷提高水資源使用效率。要嚴格控制和減少地下水開采。孔雀河流域中游區域屬重超采區，必須按照超采區壓采治理方案，采取有力措施限制和減少地下水的開采量。用水總量超過“三條紅線”的區域，一律限批新增取水，加強地表水和地下水的管理，以確保用水總量控制目標的實現。

5 結語

開都-孔雀河流域地處內陸深處的干旱荒漠植被區，水資源短缺是制約該流域社會經濟和生態環境可持續發展的主要因素。通過樹立水權意識，轉變人們的用水理念，追求人與生態環境和諧發展，實現了該流域的可持續發展。通過明晰水權，約束各用戶生產、生活用水，給每個用水戶確定了用水量，約束各自用水以保障生態用水，促進了該流域經濟生態和諧發展。目前，開都-孔雀河流域國民經濟和生態用水效率仍較低，提高用水效益的潛力較大，政府需進一步優化產業布局。流域管理部門在加強水權管理的同時，積極協助環保部門做好流域用水的排污管理，以實現流域水資源的可持續利用。