青州市農業水價綜合改革存在問題及解決對策

趙振霞

（青州市水利局，山東 青州 262550）

1 水價改革的必要性

1.1 青州市水資源特點和開發利用情況

1.1.1 水資源特點

青州市水資源總量不足，人均和畝均占有量均偏低。青州市多年平均地表水資源量1.57億m3，地下水資源量2.26億m3，全市水資源總量3.15億m3。青州市地表水可利用量1.15億m3，地表水可利用率73%；地下水可開采量1.70億m3，地下水可利用率75%。青州市人均水資源量333 m3，與全省平均基本持平，但僅為全國人均用水量平均水平的1/6；畝均用水量273 m3，僅為全國畝均用水量平均水平的1/7。隨著人口不斷增長和國民經濟持續發展，水資源將會變得更加緊張，供需矛盾更加尖銳。由于降水量分布不均及水文等條件的差異，青州市水資源量地區分布存在著較大差異，總的趨勢是南部比北部豐富、彌河流域較其他流域豐富。青州市水資源年際、年內變化大，開發利用難度大。青州市水資源量年際變化幅度較大，豐水年、枯水年水資源量相差較懸殊，經常出現連續的豐水年、連續的枯水年；水資源年內變化不均勻，年內降水量一般主要集中在汛期6—9月，占年降水量的72%左右，過度集中的水量易造成洪澇災害，非汛期則水量枯竭易造成旱災。各河流多年平均6—9月天然徑流量一般占全年的75%～85%。水資源年際年內變化劇烈的特點，是青州市發生洪澇災害和干旱災害的原因，同時對水資源開發利用造成了極大困難[1]。

1.1.2 水資源利用存在的問題

地表水利用率低。全市黑虎山、仁河2座中型水庫完成除險加固和灌區配套工程建設，22座小型水庫也基本完成了灌區配套工程建設，這些水庫的總興利庫容6 824萬m3，從供用水情況看，地表水利用率較低。地下水開發利用不盡合理。全市水資源開發利用量主要為地下水，而地下水開發利用的不盡合理導致了部分地區地下水超采[2]。尤其是北部平原區，地下水位持續下降，形成了局部超采區，造成供水井越打越深，提水設備不斷更新，灌溉成本增加。全市農業灌溉用水占到用水總量的73%以上，而農灌方式大都沿用傳統的大水漫灌，水的利用率低；鄉鎮、企業對節約用水重視程度不夠，致使生產工藝落后，水的浪費較大，導致工業方面水重復利用率依然很低；居民生活用水跑冒滴漏的現象仍然存在，浪費水的現象嚴重。全市多數河流受工業污水和生活污水大量排放影響，水質污染嚴重，河道生態受到嚴重破壞，水環境不斷惡化。水質污染加劇了水資源的供需矛盾。

1.2 青州市農田灌溉中存在的問題

青州市農業節水灌溉雖取得了一定成績，但仍然存在著農業節水工程建設速度緩慢、標準不高，管護體制、用水機制不健全，先進節水技術及管護機制發展不匹配，不能滿足農村經濟發展和水資源科學合理高效配置利用要求等問題[3]。

1.2.1 節水灌溉工程發展力度不夠，建設標準不高

青州市農業節水灌溉與農業現代化發展和節水型社會建設要求相比，還有較大差距。全市農業節水灌溉工程依然以防滲渠道及管道灌溉為主，田間農業節水水平發展不高，噴灌、微灌、滴管等高效節水技術發展緩慢。在已有節水灌溉面積中，噴灌、微灌大多局限用于經濟作物，節水灌溉新技術、新設備的推廣力度小，有待于在更大范圍和更大規模推廣。

1.2.2 運行管護缺乏長效機制，浪費水現象普遍

部分已建節水灌溉工程不同程度上存在著產權關系不明、管理職責不清、管理經費缺失、監督激勵機制缺乏、管理粗放等一系列問題。重建輕管的現象普遍存在，工程不能長久發揮效益。農業節水工程管理機制不健全、管理體制改革難度很大、部分農民節水意識不強、浪費水現象比較普遍，灌溉水有效利用系數和水分生產率依然偏低[4]。由于農業用水灌溉產生效益相對較低，部分地區采取按畝收費并且收取率較低，農業灌溉水費標準低并長期得不到調整，農業水價與成本倒掛的矛盾非常突出，灌溉工程缺少日常維護經費，進一步加劇了農田水利設施老化失修、效益衰減。由于水價機制不健全、水費征收制度不完善、市場機制未建成、公眾參與節水意識程度不高，部分地區存在無計量設施、不收費等現象，致使部分取水戶用水無節制，有限的水資源難以得到有效利用。這些問題都不同程度影響了節水灌溉的發展。

2 農業水價改革的原則及目標

2.1 農業水價改革基本原則

2.1.1 堅持統籌施策

強化農業水價改革和其他有關政策的有效銜接，建立體制機制，采用工程設施配套、技術推廣、結構優化、價格調整、財政補貼和創新管理等有效舉措，順利推進水價改革進行。

2.1.2 堅持兩手同時發力

既保證市場在資源優化配置中的決定性地位，有效提高農田灌溉節水，又要充分發揮當地政府部門作用，保障糧食等農作物的灌溉用水要求。

2.1.3 堅持統籌供水需求

不但提高供水管理保障水平，設立運行管理保障機制，提升供水服務率，而且要更加注重加強用水管理，全面改善農業灌溉用水的管理水平，有效推動農田灌溉節水形式的改變。

2.1.4 堅持因地制宜

有效結合本地水資源條件、農田灌溉特點、種植結構形式、經濟發展方式等差異狀況，根據土地經營方式、流轉情況，激發農業水價改革方面存在的巨大發展潛力，建成既符合當地實際狀況又具各自特點的改革經驗辦法，從而有效促進水價改革進行[5]。

2.1.5 堅持尊重農民意愿

水價改革必須以尊重農民群眾意愿為前提條件，保護農民的合法權益，提高農民農業增收，不增加農民群眾生活負擔。水價必須在農民可承受的范圍之內，必須保障最大范圍的農民群眾利益，不僅讓群眾注意節約用水、用得起水，又能共享改革成果。

2.1.6 堅持科技先行

發揚區域農業產業化經營的優良傳統和技術優勢，著力推進規模化經營、標準化生產、企業化運營、社會化服務。通過各級各部門的引導，激發大眾創業、萬眾創新熱情，推進以科技、信息、組織管理為核心的全面創新，大力發展農業用水、節水、管水的新技術、新模式、新業態。

2.2 農業水價改革目標

通過全面推行農業水價綜合改革，創新農田水利體制機制，優化農業種植結構，使農業用水方式從粗放式向節約集約化轉變，實現農業用水精細化管理，充分發揮價格杠桿促進節水的激勵約束作用，建立促進農業節水、反映供水成本、確保農田水利工程有效運轉、與投資保障制度適應的水價綜合制度體系，保障農民在有效用水的前提下用得起水，保證農民群眾的種糧積極性，確保國家糧食安全。具體而言，包括以下內容：①農業灌溉用水成本達到農田水利設施的運行管護成本，經濟作物、特色農業種植達到完全成本；②基層農業用水組織規范且實現長效運轉，農業灌溉用水水費征收到位；③實行農業用水控制總量及定額管理，推廣使用先進的農業灌溉節水技術；④建立農業灌溉用水精準補貼和節水獎勵補貼機制[6]。

3 農業水價改革的主要內容

3.1 建立科學合理的農業水價形成機制

根據農民承受能力及水資源稀缺程度，建立體現供水成本、便于節水和與農田工程管護匹配的水價改革制度。青州市水利局、物價局共同制定青州市農業用水指導價格和管理辦法。

3.2 完善農田水利工程體系

用水計量是制定水價、水費征收、發放精準補貼及節水獎勵的有效依據。區域內已建農田水利工程設施的，按農業灌溉取用水計量標準健全完善計量設備；區域內未建農田水利工程灌溉設施的井灌區，實施取水井口計量；對于由公共財政進行投資新建、改建及擴建的農田水利工程設施，按要求配套必要的供用水計量設備，納入預算管理范圍之內。

3.3 構建科學合理的農業取用水初始水權制度體系

農業的取用水水權，是指在農業土地上從事農業生產經營活動形成的取用水資源的農業用水權。依據最嚴格水資源管理制度，在用水總量控制指標的基礎上，結合農田水利工程灌溉情況，本著“公平、公正、公開、節約”的原則逐步推進水價改革。

3.4 制訂用水補貼及節水補貼獎勵制度

建立農業用水精準補貼和用水節水獎勵，總體上應按既不增加農民負擔又能保護農民合法用水權利，同時和農業用水節水效果、經濟狀況及水價調整等相匹配的原則進行。在資金總量有限的情況下，優先滿足精準補貼需求。農業用水補貼獎勵機制，由市水利局組織，市財政局負責監督，工程管理運行單位、維修管護單位、供水管理經營者相互配合共同完成。

3.5 健全農業取用水管理制度

建立農業取用水管理制度是實行水價改革的保障，也是水價改革的抓手。在改革實施區鼓勵引導社會組織、企業及個人參與農田水利工程的建設維護，建立日常水價監督管理制度，加強水價審查，保證公平、公正及公開[6]。

3.6 開發信息運行管護系統

緊緊圍繞農業水價改革和信息化發展要求，既要立足當前發展又要面向未來需要，由青州市水利局負責組織開發農業取用水管理系統，系統包含基礎信息、取水計量、水費征繳、水量統計、水權交易、運行維護、綜合報表和地圖展示八大功能及八大模塊，如圖1所示。

圖1 農業取用水管理系統

4 保障措施

4.1 加強組織領導

成立青州市農業水價綜合改革領導小組，由行政一把手擔任組長，由市財政局、發改局、水利局、物價局、農業局、民政局、工商局、各鎮（街）等為成員單位，負責農業水價綜合改革的日常管理和推進任務[7]。

4.2 明確責任分工

各相關職能部門在職責范圍內做好農業水價綜合改革相關工作。市發改局負責落實農業水價改革預算內項目建設計劃；市物價局負責用水灌溉價格的核定、農業灌溉成本的核算、分類水價及超定額累進加價的制定，負責有效執行水價監督管理責任；市財政局負責獎勵補貼資金的落實，績效評價、資金監管；市水利局負責農田水利工程建設管理、灌溉用水總量及定額管理、初始水權分配、工程產權確權、水價改革的日常管理工作；市農業局負責調整農田種植結構、推廣農田節水措施、農業精準補貼；市工商局和民政局負責基層農業用水組織的登記管理。各鄉鎮（街道）負責本轄區內農業水價綜合改革的具體實施，包括本轄區內小農水設施日常管護檢查考核、管護資金的籌集管理使用、監督管理各行政村工程臺賬等工作。

4.3 加大資金投入

青州市利用財政資金對水價改革的帶動作用，實行農田水利工程資金向農業水價改革傾斜。設立市級財政資金投入獎勵制度，農田水利工程資金向有農業水價改革項目的地方進行傾斜，同時對積極實行農業水價改革、工作成績突出的給予獎勵。以有償交易水權為紐帶、農田水利工程產權為基礎、投資回報為吸引，通過采取政府購買服務、水利工程抵押貸款、與社會資本合作等方式，支持社會資本積極參與農業水價改革工作。

4.4 加強檢查督導

青州市農業水價改革領導小組對實施區農業水價改革執行情況，定期組織檢查及相關技術指導，按照上級要求接受考核，對進度滯后的負責人進行約談，對工作不力的單位責令整改。市水利局定期向市農業水價綜合工作領導小組、上級水行政主管部門匯報全市農業水價綜合改革工作。

4.5 強化宣傳培訓

緊緊圍繞加快農業水價改革的相關要求，定期舉辦業務培訓和現場會，提升相關人員的業務能力；各有關單位同時做好自身相關工作，加強各方面交流，保證各項政策落到實處。解釋好農業水價改革的有關政策，讓農民群眾知道改革出發點、落腳點及改革具體措施辦法；及時公布改革進展，積極宣傳改革典型事例，讓農民群眾充分享受到改革成果；有效發揮有關媒體的宣傳帶動作用，加強廣大農民群眾節約用水、有償用水意識，形成農業水價綜合改革的良好氛圍。

5 結語

青州市通過農業水價綜合改革，建成了農業水價形成機制、節水補貼與獎勵機制、取用水管理制度，建立了農業取用水管理系統和信息運行管護平臺，為青州市進行水價改革奠定了基礎，確保了水價改革的順利推進。