疾控體系改革中進一步優化檔案工作管理機制的方法研究

文/海南省疾病預防控制中心 陳麗

新冠疫情暴發后，中央陸續就改革疾病預防控制體系改革（下文簡稱“疾控體系改革”）做出調整部署。2021 年5 月13 日，國家疾病預防控制局成立，標志著從國家到地方疾控機構新一輪改革正式啟動。疾控中心檔案管理人員面對的已不僅是紙質和實體檔案整理歸檔，信息資源挖掘與利用工作成為日常工作的一部分。疾控中心勢必要適應改革帶來的諸多挑戰，優化檔案隊伍崗位配置，在機構變化中保持檔案管理工作的穩定和規范，維護好疾病預防事業的歷史記錄，更好地保障人民健康事業的良性發展。

一、檔案管理是完成機構改革及提升機構運行效能的有力支撐

根據《海南自由貿易港建設總體方案》規劃布局，海南省疾病預防控制中心（以下簡稱“疾控中心”）要逐步強化其在應急響應和決策指揮平臺的核心支撐作用。我國上一輪疾病預防控制體系改革自2002 年開始，原衛生部出臺《各級疾病預防控制機構基本職責》，明確了疾控中心應承擔的公共職能。距離上一輪疾病預防控制體系改革已逾20 年，在新型冠狀病毒感染疫情處置過程中，我國疾病預防控制體系功能定位不清等短板日漸凸顯。改革過程中，一方面有單位機構的撤并、組建、轉隸，工作職能、組織機構和人員隊伍發生重大變化，另一方面是檔案部門和崗位隨著改革發生變化，維護檔案完整真實，整體移交和安全保管任務艱巨。海南省疾病預防控制體系改革與自貿港建設同頻推進，更有利于通過招才引智壯大專業檔案人員隊伍。

二、海南省疾控機構檔案管理及崗位細分現狀

本研究設計專題問卷，設置了現有檔案管理組織、崗位設置、業務管理、安全管理、信息化、統計利用等內容數據、改革過程中遇到的問題及工作設想相關23 個選項，通過發放調研問卷、現場訪談等方式對海南省省、市、縣三級疾病預防控制中心及部分獨立疾控機構檔案管理現狀及未來發展規劃進行了調研了解。研究共發放調查問卷37份，回收有效問卷31份。

（一）建立檔案管理工作機構及實行崗位管理。被調查單位基本按照《機關檔案工作條例》規定成立了檔案工作機構，配備專、兼職檔案人員。有15 個單位成立綜合檔案室，由辦公室統籌管理各門類檔案工作；7個單位由辦公室和組織人事處分別管理文書檔案和人事檔案；5個單位由第三方整理和托管服務；4個單位由辦公室管理文書檔案，人事檔案由上級行政部門統一管理。改革后進行重組、搬遷等改革事項中，各單位都制定了檔案工作方案或確定分管領導分管檔案工作，指定辦公室或其他檔案管理部門人員開展收集信息，整理、清點、搬遷或移交檔案工作，并對檔案搬遷、移交內容和具體流程進行了規范。被調查單位均設置了專職檔案員崗位，但該崗位同時兼公章管理、保密管理等其他工作職責的單位有25個，占比高達80%。

（二）紙質及實體檔案管理逐步規范。上輪改革搬遷移交檔案門類主要為文書和人事檔案，照片、音像等其他門類檔案移交不全，大部門單位還接收了本級國庫支付局會計站移交的大量會計檔案。因原單位建立時間不一樣、時間跨度較長及歸檔范圍不一，當時部分移交檔案未及時進行重新整理和排架。各級疾控中心近年來逐步豐富檔案管理門類，主要種類為文書、科技、會計、人事、照片及專業檔案，統籌建設了檔案信息管理系統，達到集零為整、統一標準、提升服務效能的工作目標。

（三）檔案安全管理保障穩步提升。為做好公共衛生風險防范及技術服務能力，海南省疾控機構已實現質量管理體系全覆蓋，檔案人防、物防及技防水平得到長足的進步，部分單位在原“三鐵一器”的基礎上增加了信息系統防護、視頻干擾系統防護等科技手段。被調查單位中有15 家在近三年修訂了檔案管理制度，并對本單位文件歸檔范圍和保管期限表進行了修訂完善。其中省、市級疾控機構對檔案保密、人員管理等制度進行了補充。各級疾控中心在改擴建中均對檔案室進行了擴增，其中海南省疾控中心等3 家在檔案庫區功能劃分、消防安全及智能化管理等方面進行了前瞻性規劃。

（四）檔案工作信息化建設啟動推進。 截至2022 年底，各單位基本形成完整的電子目錄數據，但數字化程度不高，調查單位中僅5 家啟動部分數字化工作，單機存儲部分數字化副本。在機構改革中，最為重視的是人事檔案，移交完整和規范，目前已有8 家單位于2022 年下半年完成數字化工作，建立了本單位人事檔案信息化管理系統，其余單位均有計劃啟動開展該項工作。海南省疾控中心于2022 年下半年引入“文檔一體化系統”“疾控專業技術人員管理能力提升工作站項目”建設，推進存量文書檔案和人事檔案數字化工作。

三、疾控機構改革中優化檔案工作崗位管理機制面臨的難點及原因分析

（一）機構改革涉及面較廣，檔案工作容易被忽視。機構改革事務繁雜，檔案工作重要性往往被擺在資產處置、人員調整等工作后面，甚至被忽視。在2002 年海南省疾病預防控制體系改革中，部分被撤并單位文書檔案沒清點、沒造冊，甚至直接成捆打包移交后未清點。本輪疾病預防控制體系改革不僅包括機構重組撤并，還涵蓋了創新機制、能力建設、資源整合等內容，在“十四五”規劃建設周期中，海南省各級疾控中心均有標準化建設任務，2022 年底開始陸續有改擴建完成后清點搬遷的重要任務，如果不提前科學謀劃檔案搬遷移交事宜，丟失及破損風險極大。

（二）檔案崗位配置有待優化，缺少科學的激勵機制。大部分疾控中心檔案管理員身兼數職，在改革過程中仍承擔大量的日常整理工作任務。在“三定”方案中，疾控機構人事部門首要考慮傳染病、公共衛生等專業部門的職能和人員優化，檔案工作往往被視為行政工作，定崗定編常常沿用老辦法，準入門檻不高、變化不大。雖然各單位都設置了檔案管理機構或檔案搬遷臨時工作機構，但機構職責劃分不清，有的臨時工作機構缺少檔案專業人員指導，在搬遷過程中，有的檔案混雜在普通設備和家具中進行運輸，不僅造成安全隱患，也對落地后重新排架增加了工作量。各單位檔案崗位人員缺乏檔案專業背景，檔案數字化、信息資源開發等工作基本依賴第三方外包。逐步推行績效管理后，仍然缺乏操作性強的檔案管理崗位動態考核機制，出現了崗位晉升空間有限、薪酬水平不高導致的動力不足或不思進取、本領恐慌等問題。

（三）檔案搬遷移交統籌規劃不到位，檔案移交范圍和流向不統一。疾病預防控制體系改革由國家統一部署，各省結合實際情況制定實施辦法。海南省行政機制屬于省直管縣，因此在省級對改革工作進行全面部署后，各市、縣結合當地實際制定方案落實推進。上一輪次改革，海南省各市、縣疾控機構在機構撤并重組后出現了不同的結構模式，如省級和大部門市、縣級疾控中心是由原海南省衛生防疫站、結核病防治所和熱帶病防治研究所、健康教育所合并而成，但仍有六個市、縣的結核病防治所依然獨立設置。這一輪次改革則不僅涉及疾控中心、衛生監督所等事業單位，還涉及了衛生健康委等行政部門，甚至于改革前部分衛生監督單位已解散至其他部門，組織機構將發生更加深層次的變化，易導致來源不可靠、去向不清晰、管理不到位，后續流失及難以查找。部分基層單位日常檔案管理粗放欠規范，缺少征集和編研的能力和主動性。［1］［2］

四、優化檔案崗位配置，穩妥推進機構改革中檔案工作的方法探尋

（一）融入和配合疾控機構改革。檔案部門應深度參與本單位硬件提升項目、人才發展規劃、崗位設置、制度建設等工作中，科學設計技術指標、編制崗位說明和細化績效機制。［3］積極向領導班子獻言獻策，與人事部門及時溝通，針對檔案工作出現的新內容、新目標、新方法及時修改檔案事業規劃，在上層設計上不能偏離本單位實際。在招聘時適度考慮檔案工作需要，增加信息素養、專業能力和思想素質兼備的復合型人才。做好機構改革前后人員調整交接，確保過渡階段穩定有序，如無必要，檔案管理人員無過失的情況下，盡量避免在改革期間調整檔案管理人員，確保檔案管理延續性，嚴防后續工作交叉混亂、情況不明。

（二）保障檔案管理制度先行。海南省疾控機構改進檔案工作及強化隊伍能力舉措應立足于做好重大疫情防控及完成“健康海南”等重要任務目標，聚焦破除硬件落后、人員結構不合理、管理粗放等短板，對檔案工作場所、經費保障、管理隊伍和信息化建設等方面的要求及問題進行前瞻性思考。根據最新檔案規范性法規文件、標準等對現有管理制度進行修訂更新；結合改革后專業部門調整及重點工作變化，重新調整和擴充專業檔案管理機制；及時梳理機構改革后職能變化，新增檔案材料，編寫本單位檔案管理及其應急演練等環節的作業指導書，對歸檔整理方法、范圍和時限統一要求，實現流程標準化和規范化。

（三）建立檔案隊伍培養激勵機制。第一，建立檔案管理崗位的準入機制，嚴格按照專業技術職務評聘標準實施，推進管理及技術“一肩挑”，將部門檔案管理工作納入考核指標，讓工作負責、能力突出的兼職檔案管理員脫穎而出，納入評優、提拔范圍。第二，培育檔案隊伍成長的土壤，著力加強檔案崗位各類理論學習及實踐提升繼續教育工作，同時加強其他崗位管理和技術人員的檔案業務培訓，全方位激活學習機制，形成動態管檔、積極管檔的工作氛圍。第三，借鑒探索檔案職業細分與崗位設計，根據王廣宇在《管理資源維度的檔案職業與專業人才需求分析：崗位細分初探》一文基于全資源維度分析檔案專業人才能力，提出了“檔案規劃師、檔案監理師、檔案評估師和檔案構建師等新的職業細分與崗位設計”［4］，但根據2022 年對海南省各級疾控中心的調研數據，各單位檔案崗位設置均為1～2 人，相關崗位設計也不符合機關單位檔案工作政策許可及管理實際，可探索在檔案管理員基礎上增加信息管理師或分析師相關崗位，承擔檔案信息資源管理職能，緩解檔案信息化技術人員稀缺的難題。

（四）拓展檔案信息化管理平臺。利用疾控機構改革契機，加大檔案信息化辦公設備投入，優化在用檔案信息化管理系統，圍筑檔案信息安全環境，加快紙質檔案數字化“去庫存”進度，海南省疾控中心2025 年前按要求完成庫存的20世紀60年代以來紙質檔案數字化及數字化成果系統掛接，提高歸檔效率及查詢利用效能。建設智能化管理平臺，各單位統籌辦公自動化、財務管理及其他專業管理系統與檔案管理系統集成對接，統一數據接口及元數據標準，實現電子文件及數據收集、 鑒定、整理、保管、檢索、統計等多環節一條龍無紙化辦理。此外，多手段打通疾控機構間文件信息流轉交換通路，實現可公開檔案資源共享利用。

（五）開展疾控工作專題宣傳和編研工作。繼續推進全省疾控中心年鑒編撰工作，內容反應傳染病防控、公共衛生監測、熱帶病防控及檢驗檢測工作重要工作進展和活動動態等。開展新冠疫情防控、疾控體系改革20 年等重點專題編研工作，向本單位專業部門及其他疾控中心征集素材資料，整合機構沿革、大事記和重要照片相關資料信息，進行文本挖掘和組稿編輯，留下珍貴的歷史記錄。創新宣傳和編研工作模式，在書籍圖冊基礎上，主動為大眾媒體及網站、公眾號等提供視聽材料，向公眾進行精神文明宣傳。條件許可的條件下，設立本單位成就展示廳等，建立教育科普基地，以實物及聲、光、電等方式進行全方位展示，這些都是疾控中心開展單位文化宣傳、科普工作的生動載體，為后續專業工作提供了參考借鑒，讓架子上的、柜子里的、機子中的材料數據變成了活躍在書本上的、手機上的、電視上的信息資源。

五、結語

綜上所述，疾控機構改革后檔案管理機制也要進行優化重塑，只有不斷總結以往改革中出現的問題和難點，加強檔案工作制度化建設，在檔案專業隊伍素質提升上予以堅實保障，在保持檔案工作穩定性和延續性的基礎上，抓好管理規范化，做好手段信息化，提升編研主動性，不斷優化檔案專業隊伍配置和工作模式，安全完成改革過程中檔案整合移交，助力疾控事業發展，服務好人民群眾，滿足其實際需要。