第四次工業革命與“數字空間”政府

□ 米加寧 彭康珺 孫 源

一、實踐先行：中國治理現代化的經驗總結

新世紀以來，隨著第四次工業革命的深入演進，大數據、移動互聯網、人工智能、云計算等新興科技助力人類社會快速步入智能時代，萬物互聯、萬物智能、萬物皆數的趨勢不斷加快。第四次工業革命深刻改變了社會生產生活方式、社會資源配置方式以及社會組織運行形態，突破了人類生活的物理世界、人類社會現實，衍生出另一個虛擬世界，即“數字空間”，三者共同構成了“三元空間”的世界(1)米加寧、章昌平、李大宇、徐磊：《“數字空間”政府及其研究綱領——第四次工業革命引致的政府形態變革》，《公共管理學報》,2020年第1期。。這樣一場變革不僅從制度層面上影響政治、經濟、文化等領域，還潛移默化影響著公眾、企業、社會組織、政府等各個社會主體的行為方式。它不再是一場單純的技術革命所引發的現象，更是一場世界性且具有深遠意義的治理革命，為公共治理領域帶來革命性的變化。

隨著“三元空間”的融合發展，社會形態的高度互聯以及人類社會去中心化的程度不斷提高，政府正面臨一個全新的治理與公共服務空間。為了適應現代信息技術環境的變化與發展，近年來，中國政府一直在積極探索更加有效的現代化治理徑路。在2018年政府機構改革中，為了進一步推進“互聯網+政務服務”的建設，多個省份陸續根據各自實際情況設置了大數據或相關管理機構。據不完全統計，截至目前，已有吉林、廣東、廣西、山東、浙江等24個省級地方政府建立了大數據相關管理機構(2)數字中國建設峰會：《完善各級大數據管理機構，加快數字中國建設》，2019年8月16日, http://szzg.gov.cn/2019/szzg/gzdt/201908/t20190816_4966094.htm。。一些省份如山東、重慶、貴州等地則將大數據機構升格為政府直屬機構，獨立承擔全省大數據各項工作任務；還有一些省份如廣東則通過對原有政府工信委、經信委等相關職能的整合，成立了省政務服務數據管理局。這些大數據相關機構的設立、整合與升格，為大數據及其技術的應用和發展營造了良好的運行環境。

在大數據相關機構不斷建設和完善的過程中，各地政府還紛紛將其與營商環境、放管服、數字政府相聯系，積極利用各類數字信息技術創新政府服務新模式。可以看到，浙江省推出的“最多跑一次”改革通過借助“互聯網+”等新興技術，整合政務資源，優化業務辦理流程，融匯線上線下，讓企業和社會民眾在符合受理條件的情況下，只需“一次上門”或“零上門”，實現到政府“辦一件事”，“讓數據多跑路，讓百姓少跑路甚至不跑路”(3)潘恩榮、陳婧潔：《“最多跑一次”的新工業革命價值》，《自然辯證法研究》，2019年第6期。。而上海的城市大腦則集成云計算、互聯網、大數據等技術，歸集各層級和各部門的多源數據，整合部門職責，實現政府服務“一網通辦”和城市運行“一網統管”，幫助城市管理者及時精準地發現問題、對接需求、研判形勢和預防風險，進而加快特大城市治理的數字化轉型進程(4)翁士洪：《城市治理數字化轉型的發展與創新》，《中州學刊》，2022年第5期。。同時，上海還在地方科技園區聚焦數字底座建設、數據開發利用，數字技術創新以及行業轉型賦能，積極利用物聯網、5G等現代新興數字孿生技術，打造園區虛擬“店小二”服務，不斷強化服務意識，更好服務經濟發展(5)李曄：《五個新城建數據底座》，《解放日報》，2022年3月2日第2版。。

作為中國特色社會主義先行示范區，廣東省的數字政府則是“數字空間”政府形態與治理模式最鮮活的體現，其數字政府的建設經驗在全國兼具領先性和前瞻性。在建設數字政府的過程中，廣東省積極利用數字信息技術突破了區域之間治理壁壘，創造了跨界治理的契機。2021年，廣東省牽頭推動與江西、福建、湖南、廣西、四川、貴州、云南等地簽署泛珠三角區域的“跨省通辦”合作框架協議，依托全國一體化政務服務平臺，建設線上統一“跨省通辦”服務入口，聚焦“用戶通、系統通、數據通、證照通、業務通”，打通泛珠三角區域數據共享難點和業務協同難點，使得社保、醫保、企業生產經營、戶政等150多項高頻民生事項能夠享受異地“馬上辦、網上辦、就近辦、一地辦”。在實現跨省通辦的同時，廣東省12個市級政務服務大廳也開設了“跨城通辦”專窗，深圳、珠海、中山等地聯合推出400多項網上跨城通辦事項。除此之外，民眾還可依托居住地服務大廳政務服務終端一體機線下自助辦理事項(6)鄭澍：《廣東推出泛珠三角“跨省通辦”政務服務 “跨城通辦”年內覆蓋省內所有地市》，央廣網，2021年10月12日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-10/12/content_5642012.htm。。

不同于電腦終端為載體的政府服務一體化建設，廣東省還積極開發“粵省事”微信小程序、“粵商通”APP、“i深圳”APP等“指尖可達”的移動公共服務平臺，推進線上各類政府和社會服務渠道深度融合，實現高頻政務服務指尖辦。此外，為了加快推進政務服務改革，深圳市福田區率先開啟了“秒批”和“秒報”的政府服務新模式(7)汪仕林、王柄鈞：《福田打造智慧城市及數字政府建設樣板》，《深圳晚報》，2021年8月31日第6版。。申請人在申請辦理服務事項時，可以通過刷臉或者其他合規方式讀取個人或企業電子證照等相關的后臺共享數據，由系統調取數據進行自動查驗、填充表單以及自動推送電子材料，實現辦事信息少填或免填、申請材料少交或免交的“秒報”新模式。在受理審批環節，秒批改革則積極利用人工智能、大數據等技術推進業務系統交互，可信數據源對接，通過信息共享、自動核驗、智能比對，實現全流程無人工干預自動審批，進一步落實“不見面、零跑動、全自動”的政務服務新理念(8)賈玉靜：《深圳推出政務服務“秒報秒批一體化”模式》，中國新聞網，2020年10月23日，https://www.chinanews.com/sh/2020/10-23/9321114.shtml。。有數據顯示，福田區智慧福田APP已實現包括人才引進、高齡津貼申請、企業注冊、網約車駕駛員證申辦等248項秒批事項的辦理(9)劉民安、劉潤澤、鞏宜萱：《數字空間政府：政務服務改革的福田模式》，《公共管理學報》,2021年第2期。。

上述不斷涌現的政務服務創新實踐體現了第四次工業革命對傳統政府形態及治理的顛覆性影響。面對全新的治理需求、治理場景、治理技術、治理資源以及治理對象，政府形態及其治理本身也將演化成適應數字時代的新形態和新模式。可以看到，由于數字技術迭代速度快，數字政府建設持續時間較短，各地政府創新實踐快速推進，目前中國的治理實踐已走在了舊有的理論框架之前，必然推動公共治理范式的轉換與重構，同時也需要學界從未來國家競爭力建設的高度上，做出一些有關中國數字政府未來發展的全景式理論總結。針對數字時代政府治理形態的衍生與發展前景，本研究將立足于政府形態變化與治理模式的內在邏輯，并進一步思考：第四次工業革命所引致的政府形態和治理改革為何能在中國率先實現？它又是如何型塑新時期的政府形態和治理模式？通過對這些問題的解答，本文將為深入探索新時期政府全新治理規律提供理論支撐，這一理論發現也將是中國總結實踐經驗，創新中國政府治理模式的關鍵。

二、政府治理形態嬗變與創新的源流

從強調聯合優化“技術”與“社會”的社會技術系統理論來看，在較大跨度的人類社會發展演化史中，技術和制度共同勾勒了人類社會發展的途徑。在技術和制度的關系上，存在著技術決定論(10)R.科斯、A.阿爾欽、D.諾斯：《制度與人的經濟價值的不斷提高》，R.科斯等著：《財產權利與制度變遷—產權學派與新制度學派譯文集》，劉守英等譯，上海人民出版社1994年版，第255頁。、制度決定論(11)道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，杭行譯，格致出版社、上海三聯書店、上海人民出版社2008年版，第147-162頁。以及技術-制度互動論三種不同的觀點(12)楊發庭：《技術與制度:決定抑或互動》，《理論與現代化》,2016年第5期。。然而，技術與制度的關系是復雜的。無論是強調技術的作用和價值獨立性必然導致制度變遷的技術決定論，還是認為制度及其變遷相較于技術變遷更為優先和根本的制度決定論，都難以完整解釋社會發展過程中的真實演進規律。事實上，技術作為一種手段和工具，包含著技術為之效力的各種需求和目的(13)馬丁·海德格爾：《演講與論文集》，孫周興譯，上海人民出版社2005年版，第3頁。。技術的進步擴大了制度變遷的需求，刺激著制度不斷變革和完善，使得治理行為因效率準則而得到控制(14)沈費偉：《智慧治理：“互聯網+”時代的政府治理變革新模式》，《中共福建省委黨校學報》,2019年第4期。。而完善的制度可以為技術進步及其創新提供保障，進而影響技術的發展規模和發展速度(15)道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，杭行譯，格致出版社、上海三聯書店、上海人民出版社，2008年版，第126頁。。而歷史唯物主義史觀認為，生產力和生產關系、經濟基礎和上層建筑的矛盾運動推動著社會形態變遷，產生不同的政府形態和治理模式(16)陳振明：《政府治理變革的技術基礎——大數據與智能化時代的政府改革述評》，《行政論壇》,2015年第6期。。其中，技術作為最重要的因素，不同的技術驅動力能夠通過推動生產力的提高改變生產關系，進而促進經濟基礎和社會形態的變革，并進一步引致社會形態對應的政府形態和治理模式的適應性變化。而伴隨前述技術與社會系統的變遷過程中，相應的管理理論便由此誕生和發展。因此，下文將按照“技術環境-社會形態變遷-治理模式變化或形成-管理理論誕生或變革”的論述徑路，闡述人類歷史進程中具有代表性的技術環境演替所產生的時代影響。

回望歷史，第一次和第二次工業革命推動了技術進步與發展。機械化生產到電氣化生產的轉變使得生產力得以迅速提升，為西方資本主義制度和工業社會的建立與穩固提供了牢固的物質基礎。實際上，歐洲國家所引領的由農業社會向工業社會的變遷是一個復雜的過程，伴隨著社會各類階級的形成，社會功能劃分日趨復雜，社會工業生產規模化和專業化不斷提高，新興工業部門相繼出現，且其規模隨著生產技術和產品結構的復雜性而日益擴大(17)米加寧、章昌平、李大宇、徐磊：《“數字空間”政府及其研究綱領——第四次工業革命引致的政府形態變革》，《公共管理學報》,2020年第1期。。而世界統一市場的形成則加深了各國之間的聯系，促進跨國組織不斷壯大，但同時也產生了由復雜的經濟自組織帶來的諸多管理問題。

對于農業社會而言，工業社會的形成與穩固意味著社會的基本屬性從確定性和簡單性向不確定性和復雜性轉換。而社會日趨復雜的發展形勢則對治理提出了新的挑戰(18)鄭家昊：《論政府類型從“統治”到“管理”的轉變》，《天津行政學院學報》,2013年第3期。。正如張康之所言，近代一切社會現象都需要從市場經濟出發。市場經濟所追求的經濟主體平等化與經濟活動自由化的目標日益呼喚著一種新型的政府，即管理型政府(19)張康之：《公共管理倫理學》，中國人民大學出版社2009年版，第42頁。。這一類型組織要求融合技術理性和工具理性，強調效率與公平，以適應工業化大生產發展模式。因此，這一時期，以泰勒、法約爾等為代表的管理學巨擘們，通過對普遍化大工業生產過程以及大型組織運作與協調實踐的細心觀察和總結，形成了古典管理理論。這些理論從個人和組織的角度出發，試圖通過科學試驗把管理提高到科學層次，通過對普遍性原理的追求把管理提高到理性層次，力求最大化解決勞資關系、提高組織運行效率、完善組織形式結構，進而建立一個強調管理科學性、工作方法精密性以及以專業性、專職性為特征的理想組織(20)裴文英、衛東：《西方古典管理理論的特點和缺憾》，《江漢論壇》,2005年第12期。。這些發端于企業管理中的理論與手段又被韋伯等學者進一步運用到政府管理中，推動這一官僚科層組織功能日漸強化，權責分工日趨細化，組織運作和人員編制制度日趨嚴格，建立在法理性權威基礎上的科層組織遵從各司其職、上下級的命令-服從關系，內部業務處理推崇文件工作模式，實現了政令統一的管理模式。然而上述古典管理理論對資本主義社會和政府制度發展中的管理問題的思考和解決，實質上都是“物理空間”的管理問題，這是工業文明時代下對社會組織管理問題的前瞻性探索。這些古典管理理論也為那個時代官僚制組織的治理與發展提供了良好的理論環境與導向，并最終推動了一套基于“物理空間”的系統性官僚制體系的形成和不斷強化。

歷史的今天，在大數據、移動互聯網、云計算、人工智能、區塊鏈等信息技術的迭代與更新中(21)張成福、謝侃侃：《數字化時代的政府轉型與數字政府》，《行政論壇》,2020年第6期。，第四次工業革命不斷推進網絡化、信息化以及智能化的深度融合(22)劉湘麗：《第四次工業革命的機遇與挑戰》，《新疆師范大學學報》(哲學社會科學版),2019年第4期。，并最終催生出“數字空間”。它是物理空間和社會空間以外的“第三空間”，描述其現象的是包括“網絡空間”“信息空間”“虛擬空間”等在內的一系列概念叢(23)包冬梅：《開放數字環境下的個性化科研信息空間研究 學術圖書館的視角》，華南理工大學出版社2017年版，第10頁。。目前不同學術視角對“數字空間”的概念及其所屬范疇的界定有所不同。例如，觀念性視角認為“數字空間”是信息活動的空間所形成的信息環境(24)Ronfeldt D., and Arquilla J., Noopolitik: A New Paradigm for Public Diplomacy,Routledge Handbook of Public Diplomacy. London: Routledge, 2008, pp.372-386.；文化性視角關注互聯網平臺上依賴亞文化所形成的自組織共同體(25)李多、彭蘭：《2019年中國新媒體研究的八大議題》，《全球傳媒學刊》,2020年第1期。；空間性視角將其視為一個由精神空間、文化空間以及虛擬空間共同構成的新型生活空間(26)曾國屏、立正鳳、段偉文：《賽博空間的哲學探索》，清華大學出版社2002年版，第20頁。。社會學視角則認為其實質是一種人類數字化生存模式和社會形態(27)曼紐爾·卡斯特著：《網絡社會的崛起》，夏鑄九、王志弘等譯，社會科學文獻出版社2001年版，第425頁。；而當前被普遍采用的技術性視角則將其定義為由計算機、信息系統以及更多智能設備通過網絡鏈接形成的虛擬空間，且在這一空間中，數據是信息的載體(28)Heim M., The Metaphysics of Virtual Reality, Oxford University Press on Demand, 1993，p.75.。雖然目前“數字空間”的定義在學界尚未達成統一，但其內涵正隨著第四次工業革命的深入發展而日益豐富與擴展。它日益成為鏈接“物理空間”和“社會空間”的中介系統，以“映射”和“重塑”的方式推動物理空間、社會空間以及數字空間的邊界日益模糊和相互滲透，最終促生了人類社會生存和演進的“三元空間”。而在不斷凝聚物理、社會以及數字因素的數字空間中，各類新興技術交叉被應用到多個領域，并與社會經濟充分交融引發數據迅猛增長，數據成為了國家的重要戰略資源。信息交換和信息傳播取代了傳統物品交換和資本流通而成為新的社會驅動力量(29)戴長征、鮑靜：《數字政府治理——基于社會形態演變進程的考察》，《中國行政管理》,2017年第9期。。互相交疊的空間不斷延展各類社會行為發生的時空跨度，“缺場”“脫域”成為人類生產生活的新場景并日益與“在場”糾纏交織，形成了多元交易行為與交往過程中的“時空壓縮”(30)安東尼·吉登斯：《現代性與自我認同：現代晚期的自我與社會》，中國人民大學出版社2016年版，第272-275頁。。

然而，鏈入“數字空間”的主體也不再僅僅局限于人、信息系統、計算機，更多的是各類終端智能設備，不斷推動著萬物互聯趨勢進一步加強。與此同時，海量微觀的個體以及由此聚集的各類“組織”、社群以及“部落”在“比特”世界按照自身運行邏輯和必然性存在、發展與交互。個體與個體間、個體與組織間互動的復雜程度也隨之不斷提升，并通過“數字空間”泛在化特點將普通的沖突與矛盾放大，進而形成所謂的社會突發事件和群體性事件。此外，在擁抱數據和信息的時代，線上線下的互動和交融愈發緊密，人腦“認知荷載”與傳統電子政務的“算力荷載”的局限性逐漸變得無法勝任海量信息數據和跨域綜合的治理需求，進而形成了“治理超載”問題。上述變化的社會現實要求治理主體能夠有機融合人類智能和機器智能的各自優勢構建一個智能體，通過對復雜治理對象和行為背后的行為數據、時空數據以及屬性數據進行處理與分析，做出科學而精準的決策，進而不斷構建出“萬物智能”的算法時代。

從本質上講，第四次工業革命創造的萬物皆數、萬物互聯、萬物智能的世界，顛覆了工業文明的社會形態和治理模式。它使得以低頻的社會互動與有限的信息傳遞為基礎建構的科層制組織及其治理模式遭受了前所未有的挑戰。公共服務和公共治理比過去任何時候都要敏捷適應快速迭代的新環境與新技術。政府與市場、政府與社會的關系比以往任何時候都要更加復雜。而上述這些多變、復雜、不確定的治理現實已然超出原有傳統古典管理理論的解釋框架，且傳統古典管理理論引領下的政府也始終未能對上述新的治理現實和治理需求做出及時、整體性的回應。另一方面，第四次工業革命的深入演進和政府對現代信息技術的接納和適應性變革在加深我們對治理對象了解的同時，我們也逐漸看到了一個與“物理空間”政府完全不同的“數字空間”政府的新面貌。當著眼于地方政府諸多創新實踐，聚焦在推動數字時代下政府形態重塑和探索政府治理新模式的關鍵時期，殊不知我們正在不斷挑戰并超越傳統“物理空間”的政府治理理論。這必然是一次基于有效實踐的政府治理理論和方法的重構，也是構建數字文明時代下中國公共管理治理范式和學術話語體系的一個黃金契機。

三、“數字空間”政府為什么能夠在中國率先實現

第四次工業革命推動的“物理-社會-數字”三元空間融合衍生，成為了工業社會科層制政府治理形態向數字社會數字政府治理形態轉換的現實基礎和需求基礎。在數字技術的發展與政府治理的持續交互中，現有政府職能和治理方式正在被顛覆，“數字空間”政府新形態和新的治理模式正在形成并逐漸鞏固。事實上，治理形態會隨著治理生態環境的不斷變化而變化(31)李輝：《協同型政府 理論探索與實踐經驗》，新華出版社2014年版，第15頁。。它是政府運行理念、運行模式以及組織架構的綜合體。從經驗歸納來看，有學者認為政府治理形態的變遷既受內在自身邏輯演化影響，也受外在環境的影響和制約(32)崔光勝、江明生：《人性假設視野下的政府治理模式及其演變》，《武漢科技大學學報》(社會科學版),2009年第3期。。大部分學者們則認為政府治理形態和模式的變化是政府治理能力的有限性和社會經濟發展需求的無限性之間的矛盾運動(33)《馬克思恩格斯選集》(第1卷)，人民出版社1972年版，第237頁。。每種政府治理形態的形成和演變都是以一定政治、經濟、社會環境、理論等多重因素相互作用的結果(34)韓萬渠、柴琳琳、韓一：《平臺型政府：作為一種政府形態的理論構建》，《上海行政學院學報》,2021年第5期。(35)王玉明、李海峰：《政府治理范式的演變軌跡與職能特征》，《中共珠海市委黨校珠海市行政學院學報》，2013年第6期。(36)王華：《中國地方政府績效差距研究——基于府際關系視角的解釋性框架》，上海社會科學院出版社2011年版，第67頁。。同時，政府治理系統作為政府治理生態系統的一個重要子系統，兩者在動態互動中，一方面這種互動形成了政府治理形態演化的動力學正反饋回路，其中驅動因素主要是經濟全球化，公民意識崛起以及信息技術革命；另一方面，沒有一種普遍適用的政府治理形態和模式。任何一種治理形態與模式都有特定的文化土壤(37)盧守權：《基于系統動力學的西方政府治理模式演化研究》，《前沿》,2014年第8期。。而從歷史維度分析可以發現，與第一次工業革命奠定英國“社會實驗場”相比，在加快全面數字化發展和政府治理數字化、智能化轉型的攻堅期和關鍵期，中國成為了當下第四次工業革命的“社會試驗場”。綜合上述政府治理形態與模式變遷的驅動因素可知，治理場域的迅速轉換反映了中國在政治、經濟、文化以及技術環境方面有著得天獨厚的諸多優勢，這些優勢推動了“數字空間”政府率先在中國落地。

(一)全域滲透的技術發展是“數字空間”政府率先落地中國的基礎條件

由于歷史的原因，雖然錯過了第一次工業革命和第二次工業革命，但在改革開放后，中國自始至終都在有序地適應前三次工業革命的成果，并朝著建立工業強國的發展方向不斷邁進(38)王欽：《新中國工業技術創新70年：歷程、經驗與展望》，《中國發展觀察》，2019年第21期。。在前三次工業革命的長期積累和孕育下，以智能化和信息化為特點，以量子通信、大數據、人工智能、移動物聯網等前沿技術為代表的第四次工業革命以驚人的速度興起，拉開新一輪科技競賽的大幕。這一次，中國不但沒有缺位，還有著與西方發達國家并行，甚至引領創新的勢頭。

可以發現，在制造業領域，互聯設備、高速無線互聯網、大數據、人工智能等技術的快速發展與持續應用，推動著傳統行業向智能化的加速轉型。2021年《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，有全國影響力的工業互聯網平臺已超150個，接入設備總量超過7600萬臺套。而全國在建的“5G+工業互聯網”超過2000個；累計建成并開通的5G基站數達到142.5萬個；在數字經濟領域，以中興、華為為代表的中國企業躋身市場引領者的行列；而在互聯網經濟領域，阿里，騰訊以及百度等企業不斷開發面向“數字空間”的應用(39)辛儉強：《第四次工業革命中國角色更亮麗》，《光明日報》，2017年6月28日第2版。，社交網絡、電子商務、移動支付、在線旅游、互聯網金融、在線直播等應用為大眾提供全域全時的在線互動空間與生存平臺。據相關數據顯示，截至2021年12月，我國網民規模達到10.32億，其中手機上網用戶比例達到99.7%。2021年年末互聯網普及率達到73.0%，互聯網用戶仍處于平穩增長態勢。其中即時通信應用基本實現普及，用戶規模達到10.07億；而在線辦公、在線醫療成為用戶規模增長最快的兩類應用，其規模分別達到4.69億和2.98億(40)王思北：《我國網民規模達10.32億》，人民網，2022年2月25日，http://finance.people.com.cn/n1/2022/0831/c1004-32516447.html。。

數字技術的飛速發展，數字智化能力的提高為社會場景、社會結構形態以及人類生存方式的轉換提供不竭動力的同時，也影響著政府治理模式和自身的定位(41)郭喜、李政蓉：《新一代信息技術驅動下的政府轉型——從網絡政府到數據政府、智慧政府》，《行政論壇》,2018年第4期。。就當前政府在數字化社會的治理實踐而言，不少省市多樣化的數字治理產品的研發與使用也在如火如荼地推進(42)張騰、蔣伏心：《數字時代的政府治理現代化：現實困境、轉換機制與踐行路徑》，《當代經濟管理》,2022年第1期。。互聯網平臺、在線政務服務平臺等數字空間已然成為政府治理的關鍵場域。政府治理不再局限于物理空間的治理，而是開始鏈接現實與虛擬，并利用數字技術手段實現長時間、深領域、廣角度的決策與治理，不斷提升政府的治理效率與服務水平(43)魏成龍、郭誠誠：《賦能與重塑：數字經濟時代的政府治理變革》，《理論學刊》,2021年第5期。。

(二)包容信任的文化氛圍是“數字空間”政府率先落地中國的關鍵優勢

回溯過去四十年，中國已在文化層面形成了擁抱新技術的開放氛圍。社會民眾享受著科學技術發展帶來的各種便利，對技術的力量有了逐漸深入的了解，并對未來技術發展及其在社會上的創新應用充滿了渴望與憧憬(44)衛嘉：《美媒稱中國人熱情擁抱新科技：更愿意嘗試新事物》，參考消息網，2018年7月3日，http://www.cankaoxiaoxi.com/china/20180724/2297600.shtml。。根據一項世界觀價值調查數據顯示，78%的中國居民認為“加大力度重視發展技術”是好事，相比之下，美國則只有49%的人對此持贊同意見(45)蒙克：《中美高新科技博弈：美國應該怎樣應對？》，BBC中文網，2019年11月19日，https://www.bbc.com/zhongwen/simp/chinese-news-50477524。。這一定程度上表現了中國民眾對數字技術的發展秉持一種包容性和親和性的態度。

從某種意義上來看，中國近四十年的工業革命是全球范圍內正在進行的范圍最廣、影響最為深遠的工業革命。這一過程中，數字技術的觸角已經深入到中國社會和經濟生活的各個領域和環節。人與物的數字形態被數字信息技術系統完全脫域后，形成了電子商務、移動支付、互聯網金融、社會交往等數字化業態和生存方式，并逐漸成為新的生活常態(46)孟天廣：《政府數字化轉型的要素、機制與路徑——兼論“技術賦能”與“技術賦權”的雙向驅動》，《治理研究》,2021年第1期。。它們不斷塑造社會主體接受并融入“數字空間”政府的外部條件，形成了新時期政府形態和治理的變革動力。而“數字空間”中活躍的政民互動、公眾參與，以及日益多樣化的公眾需求，一方面推動著“數字空間”政府回應和治理更加人性化、更具時效性與精準度，另一方面也促使政府改變單向與不對等的信息獲取渠道，推動政府積極采納民意，以提升社會需求識別的主動性和靈敏度(47)容志：《大數據背景下公共服務需求精準識別機制創新》，《上海行政學院學報》,2019年第4期。。因而政府在促進經濟社會發展與社會治理有效性的過程中，不斷地積累社會信任，將改革落腳到民眾滿意度和支持度上，并最終能夠使得“數字空間”政府形態和治理模式的生成日益得到民眾的支持與理解。

(三)復雜多樣的治理場景是“數字空間”政府率先落地中國的主要動力

過去四十年，在全球工業大規模向中國轉移的過程中，中國逐漸從一個工業基礎薄弱、工業體系不健全的國家，逐漸構建起齊全的工業門類，并不斷掌握這些門類背后的科技創新體系。這是中國成為全球最低成本中心、最大需求中心的根源，也進一步加劇了全球范圍內成本、科技創新以及工業需求向中國轉移。事實上，中國正邁入工業化后程。預計2030年，中國制造業占全世界比例超過50%。從供給側角度而言，中國完整的工業體系與強大的創新能力，使得全球最新科技成果總是能夠率先在中國社會試驗場內進行大規模鋪開和應用(48)金燦榮：《第四次工業革命是中國巨大的歷史機遇》，光明網，2019年8月19日，http://views.ce.cn/view/ent/201908/19/t20190819_32941111.shtml。。

另一方面，近四十年我國經濟持續快速增長，帶動了我國居民可支配收入的巨大提升，并推動我國成為全球最大的消費品市場。許多中高端市場規模日益擴大，甚至在不少領域都存在著巨大的供給缺口，這在一定程度上為行業和企業的技術創新提供了市場需求保障。此外，我國城鄉之間、地區之間的發展水平與產業結構的差異性，使得我國具備為不同行業的低、中、高全線產品提供廣闊市場空間的能力(49)張彬：《我國應該如何應對第四次工業革命》.人民網，2016年7月7日，http://finance.people.com.cn/n1/2016/0707/c1004-28531409.html。。

因此，近年來，新技術催生了以網絡購物、數字文化、網絡直播以及在線教育、在線醫療為代表的數字化消費，滿足了中國巨大的市場消費需求，深刻改變了人們物理空間和社會空間的消費習慣，不斷推動數字消費新亮點頻出，反過來又加速了各類新技術的快速落地和應用。然而，新的業態、新的社會生活生產方式與新的治理問題共生。數字空間超越、放大甚至異化了物理空間和社會空間的治理風險和挑戰，這使得傳統物理空間政府無暇應對，亟待發展并不斷完善“數字空間”下的政府形態和治理模式。

(四)主動強烈的改革意志是“數字空間”政府率先落地中國的根本保障

第四次工業革命的到來使得公共治理迎來百年未有之大變局(50)段宇波、石玲榮：《公共治理的空間變遷、驅動整合與制度重塑》，《甘肅行政學院學報》,2021年第4期。，公共治理所面臨復雜的治理場景、更多的治理層級、更多樣的治理風險和挑戰伴隨物理空間的顛覆而出現(51)孟天廣：《數字治理全方位賦能政府數字化轉型》，《中國財政》,2022年第4期。。立足于國內外形勢發展變化和國家整體性的長遠發展，中國政府始終保持政治清醒，懷有強烈的主觀改革愿望，敏銳覺察到大數據和政府治理的相互關系，審時度勢地在國家層面出臺多項頂層設計，推動政府治理適應時代需求(52)米加寧、彭康珺、章昌平：《大數據能驅動地方政府機構改革嗎?》，《電子政務》,2020年第1期。，實現國家治理體系與治理能力現代化。

可以看到，2015年9月國務院發布了《促進大數據發展行動綱要》，強調大數據推進政府治理模式和管理理念的創新以提升政府治理能力。同年，十八屆五中全會則提出實施網絡強國、“互聯網+”行動計劃，實施國家大數據戰略。2016年，國務院辦公廳又提出推進“互聯網+政府服務”體系建設。2017年，習近平總書記強調“要運用大數據促進保障和改善民生。大數據在保障和改善民生方面大有作為。要堅持以人民為中心的發展思想，推進‘互聯網+教育’‘互聯網+醫療’‘互聯網+文化’等，讓百姓少跑腿、數據多跑路，不斷提升公共服務均等化、普惠化、便捷化水平”。(53)張顯龍：《光明時評：運用大數據保障和改善民生》，《光明日報》，2017年12月15日，https://epaper.gmw.cn/gmrb/html/2017-12/15/nw.D110000gmrb_20171215_4-10.htm。

中央文件的頂層設計和部署為大數據運用到宏觀調控、社會治理、市場監管和公共服務等方面指明了新的發展方向(54)孟天廣、張小勁：《大數據驅動與政府治理能力提升——理論框架與模式創新》，《北京航空航天大學學報》(社會科學版),2018年第1期。，并正推進形成一個面向“數字空間”的地方政府公共治理和服務創新的競技舞臺。其中，上海推進政務服務“一網通辦”改革，浙江省推出了“浙里辦”“最多跑出一次”改革，廣東省部署數字政府改革建設，并打造了“粵省事”移動民生服務平臺、“廣東政務服務網一體化”在線政府服務平臺(55)吳克昌、閆心瑤：《數字治理驅動與公共服務供給模式變革——基于廣東省的實踐》，《電子政務》,2020年第1期。。這些地方政府的政務服務新實踐，形成了當下橫向和縱向的“數字空間”政府改革擴散的新格局。

四、 如何構筑“數字空間”政府的治理新格局

每一次工業革命既有隨機性和獨特性，又遵循某些共同規律，并呈現出特定的周期和結構特征。正如圖1 所示，遵循過程-驅動力-樣態的路徑，在每一輪工業革命的導入期和拓展期，都可以看到基礎研究的積累推動了新的通用技術和使能技術的創新和探索，進而通過革新生產力驅動生產關系和經濟基礎的變革，助推新的政府形態和治理模式的形成。

圖1 第四次工業革命下“數字空間”政府衍生及其治理格局

裹挾在第四次工業革命時代的洪流中，站上技術浪潮的“弄潮者”才能澎湃生長，而錯過技術浪潮則只能黯然退場。“數字空間”政府正是在這一洪流中，由技術變革引致的政府形態變遷的典型代表。中國在第四次工業革命浪潮中抓住機遇，憑借自身優勢驅動社會試驗場效應不斷顯現，并占領了時代制高點。為了更好實現政府形態的轉變，以提升國家治理體系和治理能力現代化，當下及未來的“數字空間”政府治理新格局可以從如下三個方面切入思考與行動，突破陳套，以接受時代的洗禮。

(一)價值取向：工具論、方法論、認識論的統一

目前，面對新時代凸顯的新的治理現象與問題，數據、信息以及信息技術在物理空間的科層制組織邏輯中仍被簡單地當作管理的附庸，且更多地成為從經濟屬性轉向工具屬性的工具。實際上，第四次工業革命所創造的超鏈接世界與“數字空間”的泛在化，日益與人類經濟和社會相融合，繼而延展社會主體行為的時空跨度。海量激增的數據與交易信息、海量“人的群體”和“物的集合”，給政府的數據應用、數字技術運用、數字化改革、智能化運行帶來了巨大的挑戰。政府應該深入把握政府數字化建設的核心治理關鍵，即數據、信息、信息技術，使其與“三元空間”充分融合。

具體地，在工具論層面，數字空間政府需要完善多源數據融合標準解決數據共享差異化問題，構建體系全覆蓋、最小細粒度方向的數據歸并與共享體系，這將有助于實現三元空間中數據融合共生，進而為公共治理與服務提供全量數據支持。在方法論層面，未來數字空間政府建設要改變數字技術在治理領域中簡單的應用或疊加。政府需要基于更加彈性的法律、信任、安全、權責認定以及監管的規制，積極搭建并集成數據共享、分析、管理、安全平臺，融合各類應用場景化服務以及基礎資源體系平臺，推廣共享組件集成平臺，拓寬線上線下業務服務渠道(56)魏景容、劉祺：《從“通辦”到“好辦”:數字政府的迭代邏輯與改革趨向》，《中共天津市委黨校學報》,2021年第5期。。在數據統合、平臺集成的基礎上，數字空間政府的變革可以改變業務需求驅動轉向數據驅動，并按照數據流動的邏輯建構業務鏈、信息鏈以及責任鏈，最終形成可溯源、可挖掘、可重構、精簡的業務流程，推動技術邏輯向治理邏輯的轉化。在認識論層面，治理實踐仍舊需要面對物理空間的復雜利益和邏輯，而各級領導干部的思維尚且無法形成對物理空間的完全映射。為了克服這一困難，政府則需要提升數字空間下“雙向治理思維”“數據化思維”“技術適應性思維”“事件管理思維”和 “協同決策思維”，將事務問題轉換為數據問題，把決策問題轉化為算法問題，不斷提升數字思維、數據意識、算法意識以適應數字空間對領導干部提出的治理能力新需求。

總的來說，在“數字空間”不斷延展的當下，數字空間政府形態與治理模式的改革要從“物理空間”政府的思維定勢中掙脫，在數字空間中將數據、信息以及信息技術從工具上升到資源，再上升到能力，最終在價值取向層面上形成認識論、價值論和方法論的統一。

(二)關系定位：政府與市場、社會關系的重建

大數據時代政府治理的界域拓展至數字空間，不斷延展政府的職能。傳統政府職能范圍是建立在工業文明時代“物理空間”的政府形態基礎上的。在過去時期，政府與市場、政府與社會的關系伴隨“小政府”與“大政府”、“大政府”與“強政府”的爭論而不斷動態調整。這種不同時期的二元爭論反映了政府職能既與一定時期經濟、技術發展水平相適應,又與社會、市場的發展水平相適應(57)薛瀾、李宇環：《走向國家治理現代化的政府職能轉變:系統思維與改革取向》，《政治學研究》,2014年第5期。。而第四次工業革命中眾多數字信息技術推動傳統產業革新升級，產生新的生產方式、產品以及勞動方式，促進新行業、新業態的涌現。數字經濟已經作為一種新的經濟形態對經濟組織、市場運行模式以及各類經濟微觀主體產生了深刻的影響。大數據時代，社會新的群體和新的互動網絡與模式導致動態的不確定性和復雜性，日益呼喚新時期政府職能可以積極借助多元技術進行深刻變革，推動政府與市場、政府與社會關系的重新界定。

因此，在新時期，政府需要實現封閉型的治理結構向開放互動型的治理結構轉變。具體來說，就是政府要借助數字信息技術弱化層級和部門邊界，增進跨界、跨區、跨部門之間的合作與信息整合，從情境視角切入，以實現政府對企業、民眾的簡政放權、放管結合和優化公共服務。政府還要積極推動數據和信息去“中心化”的生產和傳播，暢通社會主體在偏好表達、利益訴求、需求反饋等方面的線上線下互動渠道(58)魏成龍、郭誠誠:《賦能與重塑：數字經濟時代的政府治理變革》，《理論學刊》，2021年第5期。，實現社會主體意見多方吸納和社會資源多方整合，以此打造政府與企業、社會組織、民眾多元合作共治的局面(59)周青霞：《大數據時代政府治理的技術角色期待——基于“賦權—監督—賦能”的分析框架》，《改革與開放》,2021年第18期。。其次，在新時期，政府還應主動搭建數字底座等新型基礎設施，助力市場和社會良好發展。“數字孿生城市”“城市大腦”“智慧+”等數字底座基礎設施，能夠有效聚焦具體不同的應用場景(60)高翔：《建立適應數字時代的政府治理新形態》，《探索與爭鳴》,2021年第4期。，一方面能夠賦能城市的“規建管運一體化”，幫助政府實現更加有效、智能、智慧的社會治理；另一方面，政府還能利用這些數字底座，營造良好營商環境，吸引優質企業集聚，鼓勵企業使用數字底座資源，為產業鏈的保鏈、固鏈、拓鏈提供數字化支撐，以提升市場和企業的決策效率與生產效能，進而激發市場主體的活力。

簡而言之，“數字空間”政府要依托數字技術積極動員政府、市場以及社會多元主體等不同治理資源，充分激發數據、算法、算力的巨大價值，構建“整體智治”的共治、共享格局(61)郁建興、黃飚：《“整體智治”：公共治理創新與信息技術革命互動融合》，光明網，2020年6月12日，https://news.gmw.cn/2020-06/12/content_33906051.htm。。

(三)泛在與彌散：存在方式與供給方式的革新

當“數字空間”產生并日益嵌入物理空間與社會空間時，“在場”和“缺場”交織，“缺場”日益成為社會經濟生活的常態。如何滿足頻繁出現的“流動空間”和“無時間”的治理和服務實踐需求，防范比特世界中，由“新人群”“新組織”和“新社會力量”進行復雜交互行為所形成的潛在社會風險與挑戰，成為了“數字空間”政府未來需要尋求突破的方向。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了“以人民為中心”的思想。而“數字空間”政府實際上就是以人民為中心，一切從人民群眾的需求出發，通過數字化手段突破“物理空間”的時空束縛，完善優化多重交疊空間中的政府治理和公共服務。

在此背景下，各地政府首先要積極利用現代技術重構治理結構，整合治理資源，推動組織從分散化向整體化、層級化向扁平化轉變；通過技術嵌入持續優化全國政務一體化服務平臺建設，統籌推進一網通辦、一網統管建設，進而不斷推進基本公共服務數字化應用，建立公平普惠的政務服務體系，消除“數字鴻溝”，讓“數字空間”政府的建設成果能夠及時地惠及全體人民，增強人民群眾的幸福感和獲得感(62)馬亮：《數字政府建設要以人民為中心》，光明網，2022年4月20日， https://news.ruc.edu.cn/archives/376175。。與此同時，政府還應該積極健全信息安全制度，推動“數字空間”政府完善信息安全、信息風險以及信息監督等規章制度，保障民眾的數據隱私，維護人民利益。政府在提供政務服務的同時，還可通過智慧政務督查，暢通線上線下多渠道多平臺的服務監督機制，提升政府治理與服務的透明化程度，以此保障公眾的信任度和安全感(63)王欽敏：《加快推進數字政府建設》，中國電子政務網，2022年6月27日，http://www.ciia.org.cn/news/18483.cshtml。，讓人民群眾相信政府是“善”的。

此外，政府要以不斷滿足人民對美好生活的向往作為工作的出發點和落腳點，深入了解群眾多元和復雜的需求，打造泛在可及的數字化服務體系。這一體系將推動政府變“被動”為“主動”服務，搭建起群眾“點菜”、平臺“配菜”、部門“炒菜”以及“中央廚房”式的政務服務平臺(64)王益民：《加強數字政府建設 全面提升政府履職能力》，中國電子政務網，2020年6月4日，http://www.ciia.org.cn/news/10707.cshtml。，最大程度地滿足群眾個性化、定制化的服務需求。隨后將在大數據、人工智能、云計算、物聯網的支持下，通過“巨系統”與“微生態”進一步的協調與配合，政府將公共服務供給從傳統“物理空間”的大樓、線下服務終端一體機轉移到數字空間中的各類智能終端，最終形成 “時間連續化、地點全域化、平臺多元化、接觸無感化、服務精準化”的公共服務泛在化供給新模式，以民眾“一件事一次辦”為目標不斷提升公共服務質量。

言而總之，數字空間治理新格局是積極響應第四次工業革命下社會發展需求以及全球治理體系變革的治理模式。這一全新治理模式也存在其內在邏輯關系，即在認識論、價值論和方法論統一的價值取向引領下，不斷對傳統政府職能發起挑戰，并推動政府與市場、政府與社會的關系重建與合理定位。與此同時，在社會形態從“物理空間”向“數字空間”轉換中，激發政府實現其自身存在方式的彌散化和政府提供公共治理與服務的泛在化。這是第四次工業革命在政府架構變革與治理體系的一“大”變化趨勢，昭示著數字文明時代的政府變革，其意義必然是全球性的。

五、未來展望

今天，第四次工業革命興起，發展迅猛，已遍及不同國家牽涉眾多領域，取得了不少令人矚目的成就。這一次中國沒有缺位，而是緊跟這一場新興全球革命浪潮，不斷革新自我。這次革命后，中國將在某些領域領跑西方，特別是在新技術的應用和數字政府建設方面，中國能夠通過其無可比擬的優勢，推動這些領域發展在未來進一步實現東西方平衡，這是百年未有之大變局的一個重大體現。

在第四次工業革命深入發展過程中，中國“社會大實驗場”的效應逐漸顯現和明晰，宛若當年英國作為第一次工業革命“社會試驗場”的那般景象。第一次和第二次工業革命推動著社會從農業文明走向工業文明，機器取代人力，極大促進了社會生產力的提升，并催生出工廠制以及工業化大生產的模式，這些都為管理理論和學派的建立提供了一個理論觀察的現實需求。當年泰勒、法約爾和韋伯等一眾學者正是站在這樣真切的歷史觀察點上，通過對第一次和第二次工業革命所催生并不斷革新“物理空間”的生產方式的考察，總結形成了歷史上經典的古典管理理論。

基于第一次和第二次工業革命，以及由此誕生的古典管理理論的發展經驗邏輯，本文審視了當下正在經歷的第四次工業革命，發現在人類社會從成熟的工業文明步入數字文明的過程中，數字信息技術支持下的“數字空間”的建立與豐富，正在不斷顛覆工業社會形成的社會形態和政府形態，并不斷超出源于西方情境的政府治理理論框架與實踐邏輯。而中國在政治、經濟、文化以及技術層面具有的獨特性，使其在打破建立于“物理空間”基礎上的舊有政府形態和治理模式中，有著西方無可比擬的優勢。伴隨著“數字空間”的延展與深入，中國政府在治理數字化建設和轉型的道路上正在不斷調整政府價值取向的統一、重建政府與社會主體的關系，實現政府存在方式與服務供給模式的彌散與泛在。就當下現實而言，各地方興未艾的政府治理創新實踐在廣東、浙江、上海以及更多地區上演。第四次工業革命所帶來的變革正在有序地從不同角度、不同層級、不同方面觸及和重建著政府規則與法律體系，革新政府治理模式，并為塑造“數字空間”政府未來形態奠定堅實的實踐基礎。甚至可以說，這樣一場發軔于中國的政府變革實踐，極有可能在未來不斷推向整個世界。

而這些可觀可感的社會現實也愈發促使我們認識與擺正自身定位：那就是在第四次工業革命及其帶來的深刻社會變革的現實面前，在總結數字政府治理理論乃至有關公共管理理論的過程中，當下的中國，尤其是中國的公共管理學者們，似乎都公平地享有當年泰勒、法約爾等站在第一次和第二次工業革命的歷史節點上總結組織管理與變革理論的類似機會和權利。現在，我們站在第四次工業革命所帶來的又一個真切的歷史節點上，也更有勝算把握好這一次構建公共管理話語體系和引領理論研究潮流的巨大歷史機遇。盡管現在我們還不能清晰地工筆細描出“數字空間”政府形態和治理的未來式樣，但是要強調的是，在這條奮進的道路上，我們需要擯棄在社會科學領域一貫存在的自卑心理，打破西方中心主義的思維定式，清醒地認識到公共管理領域乃至社會科學領域理論的構建不再是由西方主動向非西方地區進行單向的輸出，我們同樣具備著反向輸出的能力與動力。為此，我們將進一步立足于真實世界，持續觀察新的治理實踐，以不斷積累、挖掘政府數字化轉型的地方性知識與規律，講好鮮活的“中國故事”，總結中國政府現代化治理的“小切口”，并適時調整“數字空間”政府治理理論和方法，為推動和實現整個公共管理學科的治理范式的重構貢獻中國智慧和中國方案，為數字時代政府治理高質量發展提供參考。□