提高我國技術性貿(mào)易措施工作效能的對策研究

蘇悅娟

（廣西職業(yè)師范學院 工商管理學院，廣西 南寧 530007）

0 引言

技術性貿(mào)易措施（簡稱技貿(mào)措施），也稱為技術性貿(mào)易壁壘、技術壁壘，是守護國門安全、服務國家發(fā)展的重要依據(jù)和抓手。如何服務國家大局，穩(wěn)妥應對國外技術性壁壘，推動企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，進一步發(fā)揮技術性貿(mào)易措施交涉應對的重要作用，是2018年發(fā)生中美貿(mào)易摩擦后，技術性貿(mào)易措施領域研究的重點和方向。當前形勢下，有必要深入分析國際技術性貿(mào)易措施發(fā)展態(tài)勢及對我國產(chǎn)業(yè)的影響，查找當前我國技術性貿(mào)易措施工作存在的薄弱環(huán)節(jié)，進一步提高技術性貿(mào)易措施服務效能，為我國外貿(mào)保穩(wěn)提質(zhì)做出應有貢獻。

1 國際技術性貿(mào)易措施發(fā)展態(tài)勢及對我國產(chǎn)業(yè)的影響

技術性貿(mào)易措施是指世界貿(mào)易組織（WTO）管轄的《技術性貿(mào)易壁壘協(xié)定》（簡稱《TBT協(xié)定》）所定義的技術法規(guī)、標準和合格評定程序，以及《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》（簡稱《SPS協(xié)定》）所定義的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施（簡稱SPS措施）［1］。下文若無特別指明，技術性貿(mào)易措施是指《TBT協(xié)定》與《SPS協(xié)定》所管轄的各種形式的非關稅壁壘措施合集［2］。技術性貿(mào)易措施作為貿(mào)易保護的手段，具有3重特性，即名義上的合理性、技術上的復雜性和形式上的隱蔽性，因此往往被實施國所看重。據(jù)聯(lián)合國的統(tǒng)計報告，每年全球受技術性貿(mào)易措施影響的貿(mào)易量高達70%［3］?？v觀近5年WTO成員通報的技術性貿(mào)易措施，其發(fā)展態(tài)勢及對我國產(chǎn)業(yè)的主要影響如下。

1.1 涉及范圍廣，加劇對國際貿(mào)易影響

WTO成員每年通報的技術性貿(mào)易措施呈快速增加趨勢，從2016年的3 723項增加到2021年的5 783項，5年內(nèi)增幅達55%。東盟是全球技術性貿(mào)易措施數(shù)量增長最快的地區(qū)，2016年發(fā)布時僅有194項，2021年已增長到408項，5年內(nèi)增幅達110%。技術性貿(mào)易措施覆蓋范圍大幅拓展的同時，也不斷向整個產(chǎn)業(yè)鏈延伸，如歐盟2021年發(fā)布的電池及廢電池法規(guī)草案，旨在建立新的電池監(jiān)管框架，對電池和廢電池的標簽、可持續(xù)、安全和碳足跡及生命周期等提出要求［4］，隨著其他國家和地區(qū)的對標效仿復制，將對我國動力電池、新能源汽車的出口產(chǎn)生巨大的影響。

1.2 技術壁壘高，限制我國產(chǎn)品擴大出口

WTO成員不斷更新標準法規(guī)，增加限用物質(zhì)，加嚴標準限值，新增認證要求，以達到提高產(chǎn)品準入門檻的目的。我國許多產(chǎn)業(yè)如林產(chǎn)化工、種養(yǎng)殖、紡織工業(yè)等位于產(chǎn)業(yè)鏈的底端，技術含量不高，受國外技術性貿(mào)易措施的影響更大。例如，美國《復合木制品甲醛標準法案》對甲醛限量極其嚴苛，直接導致我國人造板出口美國的數(shù)量斷崖式下降；歐盟不斷修改進口茶葉的農(nóng)藥殘留標準，橫縣的茉莉花茶2022年僅有3批茶葉出口歐盟；日韓對進口食品的嚴格檢測要求，讓我國相關產(chǎn)品難以打入日韓市場。技術性貿(mào)易措施已成為僅次于匯率、關稅，影響企業(yè)出口的第三大貿(mào)易障礙［5］。

從2005—2020年，國外技術性貿(mào)易措施給我國造成的損失金額，隨著出口商品總值的增長而不斷增加，2015年后，我國加大了技術性貿(mào)易措施交涉應對力度，損失額度已逐漸下降，但產(chǎn)品出口損失仍舊不小，每年損失占比基本都在1%以上，其中2009年損失占比最高，達到了6.84%。2015年，我國因國外技術性貿(mào)易措施帶來的總損失額達到了峰值1 181.30億美元，損失占比達到了驚人的5.21%。2005—2020年國外技術性貿(mào)易措施給我國外貿(mào)帶來的損失見表1。

表1 2005—2020年國外技術性貿(mào)易措施給我國外貿(mào)帶來的 損失一覽表

1.3 周邊國家動作頻繁，貿(mào)易摩擦風險加大

越南、泰國、馬來西亞是我國在東盟的主要貿(mào)易伙伴，隨著上述國家開放戰(zhàn)略的持續(xù)推進，與世界經(jīng)濟接軌的程度加深，這些國家已與中國相關產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生競爭，其技術性貿(mào)易措施的制修訂頻率明顯增加并向前沿科技推進。例如，越南從2020—2022年9月已發(fā)布88項技術性貿(mào)易措施（TBT措施），超過2016—2019 年4年總量之和，涉及了紡織、化工、汽車、通信等領域，其中與網(wǎng)絡安全、5G技術等高科技有關的TBT措施就有26項。同期，泰國發(fā)布技術性貿(mào)易措施（TBT措施） 191項，涉及產(chǎn)品范圍包括食品、機電產(chǎn)品等，由此不斷構(gòu)筑自身貿(mào)易屏障。周邊國家頻繁的動作也導致中國汽車、鱘魚輸越、蔬菜輸泰遇阻等貿(mào)易摩擦事件，給雙邊經(jīng)貿(mào)關系帶來不穩(wěn)定因素。

2 當前我國技術性貿(mào)易措施工作存在的問題

2.1 工作體系不完善，協(xié)調(diào)機制不順暢

我國的海關、商務、市場監(jiān)管等部門基本沒有聯(lián)動機制，各自承擔國外技術性貿(mào)易措施收集、發(fā)布和應對工作，同質(zhì)化、碎片化問題突出，部門間未能形成工作合力。部門內(nèi)同樣缺乏扁平化的溝通和資源共享機制，以海關為例，直屬海關之間缺乏有效聯(lián)動和合作，信息溝通不暢；在隸屬海關層面，海關普遍未設置技貿(mào)管理崗位，相關工作職責落實不到位，技術貿(mào)易措施工作現(xiàn)場“探頭”作用有限，預警信息發(fā)布遲滯，甚至缺失，未能及時發(fā)現(xiàn)出口企業(yè)遇到的國外技術性貿(mào)易措施。

2.2 人才隊伍缺乏，條線管理分散

以海關為例，2018年大部制改革后，國家原質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的技術性貿(mào)易措施工作職責隨出入境檢驗檢疫職能一并劃入海關，海關因此具備了關稅和非關稅貿(mào)易保護政策的手段。同時，關檢業(yè)務融合后，海關檢驗檢疫業(yè)務的管理模式發(fā)生了變化，技術性貿(mào)易措施工作依賴的“條線”管理的專業(yè)環(huán)境隨之改變，原先各“條線”的技術性貿(mào)易措施工作骨干也大多分散到新的職能崗位，人才缺失成為做好技術性貿(mào)易措施工作的主要掣肘。技術性貿(mào)易措施工作涉及眾多國家和眾多產(chǎn)品種類，需要多業(yè)務領域參與、多崗位協(xié)同，但目前各隸屬海關客觀上還存在無法定崗的情況，難以構(gòu)建高效的單鏈條工作模式。同時，由于缺乏明確的考核和人才培養(yǎng)機制，因此工作質(zhì)量的高低主要取決于個人主觀能動性，基層海關技術性貿(mào)易措施業(yè)務知識不夠扎實、技術性貿(mào)易措施業(yè)務骨干培養(yǎng)積累不夠等情況都增加了開展技術性貿(mào)易措施通報、評議、調(diào)查和研判的難度。

2.3 技術性貿(mào)易措施研究成果質(zhì)量不高，服務效能不明顯

當前，我國已在部委層面上建立國外通報評議、技術性貿(mào)易交涉應對的工作機制，各項工作正按計劃推進，但一直存在成果輸出有限、服務效能不明顯的等突出問題，具體表現(xiàn)為信息不對稱，國外技貿(mào)預警輸出，企業(yè)問題收集渠道不通暢；政府提供的公共服務與企業(yè)需求脫節(jié)，重理論研究，輕實踐指導；與轄區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合程度不深，缺乏有針對性的研究報告、有價值的“特別貿(mào)易關注”議題、高質(zhì)量的評議意見。

2.4 企業(yè)參與度不足，應對成效不顯著

2021年全國技術性貿(mào)易影響調(diào)查的結(jié)果顯示，我國企業(yè)技術性貿(mào)易措施應對參與度僅為17.6%。企業(yè)處于市場一線，是技術性貿(mào)易壁壘的直接承受者，對通報的技術性貿(mào)易措施影響的研判更加準確，所提出的評議意見往往更具有針對性和可操作性，理應成為評議的主要力量；但大部分企業(yè)維護自身國外市場公平競爭環(huán)境的意識不強，主動參與度較低，企業(yè)評議專家數(shù)量偏少，評議內(nèi)容往往與企業(yè)需求脫節(jié)，應對效果不佳。

3 進一步提高我國技術性貿(mào)易措施工作效能的若干建議

3.1 完善機制，推動技術性貿(mào)易措施工作協(xié)同治理

建立技術性貿(mào)易聯(lián)席會議制，推動海關、商務、工信、市場監(jiān)管等部門信息共享、政策共研、專家互動，形成官方應對合力。在省政府層面，建立廳際聯(lián)席會議，加強海關、商務與市場監(jiān)管部門的聯(lián)系和交流，加強技術性貿(mào)易措施資源的共享。在國家重點應對企業(yè)清單和數(shù)據(jù)庫的基礎上，建立各省市重點應對企業(yè)清單和數(shù)據(jù)庫。聯(lián)合高校、研究機構(gòu)、檢測部門等第三方的力量，在國外標準解讀、質(zhì)量跟蹤、專題研討、技術攻關、壁壘突破等方面開展工作。強化重點特色產(chǎn)業(yè)協(xié)會紐帶作用，匯聚行業(yè)力量形成應對合力。

3.2 以人為本，提升技術性貿(mào)易措施交涉應對核心能力

加強專業(yè)隊伍建設，在商務、海關等部門建立涵蓋多語言、多業(yè)務領域的技術性貿(mào)易措施的人才隊伍，積極發(fā)現(xiàn)、研判和應對國外技術性貿(mào)易措施，共同提出高質(zhì)量的政策研究報告和評議意見［6］。加強關檢融合后資源配置的優(yōu)化，設置專職的技貿(mào)崗位。海關作為我國交涉應對國外技術性貿(mào)易措施的重要部門，應發(fā)揮檢測技術專業(yè)人才優(yōu)勢，為技術性貿(mào)易措施工作開展提供技術支持。

明確職責，推動落實。當前，技術性貿(mào)易措施工作由多個部門共同承擔，應進一步明確商務、海關、市場監(jiān)管等部門的職責，完善技術性貿(mào)易措施工作績效考核工作機制，共同做好國外技術性貿(mào)易措施跟蹤、收集、研判、預警、應對等工作，規(guī)范工作標準和要求，切實提高發(fā)現(xiàn)問題的能力，加強技術性貿(mào)易資源有序共享和流動。打造跨部門的交流和合作機制，建立以大學、科研院所、檢測機構(gòu)為依托的技貿(mào)智庫團隊，為技術性貿(mào)易措施工作提供智力支持。

3.3 夯實基礎，優(yōu)化技術性貿(mào)易措施公共服務效能

暢通技術性貿(mào)易措施信息渠道。依托中國技術性貿(mào)易措施網(wǎng)、中國-東盟SPS合作信息網(wǎng)及其他信息發(fā)布渠道，收集和發(fā)布相關技術性貿(mào)易措施預警信息、案例分析等資源，滿足企業(yè)信息需求服務。各省市可以通過在海關、商務等門戶網(wǎng)站上或其他途徑，結(jié)合產(chǎn)業(yè)特色和自身優(yōu)勢，提供有針對性的動態(tài)信息、出口產(chǎn)品安全風險、國外法規(guī)解讀、退運通報案例解析等服務［7］。

依托技術性貿(mào)易措施研究評議平臺和基地整合資源。建立國家部委與地方各部門，政府與行業(yè)協(xié)會、企業(yè)的聯(lián)系紐帶，整合各方優(yōu)勢資源開展通報評議、技術攻關，加強相關資源與科技資源、產(chǎn)業(yè)資源對接；結(jié)合各省市產(chǎn)業(yè)特點，以產(chǎn)業(yè)需求為導向，推進新能源汽車、5G、小家電、林產(chǎn)化工、香辛料等相關產(chǎn)業(yè)評議基地建設，跟蹤、監(jiān)測、收集所涉產(chǎn)品國外相關技術性貿(mào)易措施信息，分析、整理、構(gòu)建技術法規(guī)和標準數(shù)據(jù)庫；組織開展企業(yè)調(diào)研及項目研究，發(fā)布出口技術合規(guī)指南及預警信息，提供咨詢服務。

聚焦“三個重點”，提高對外交涉應對的服務效能。聚焦“重點國家”，重點關注美國、日本及越南、泰國、馬來西亞、印度尼西亞等主要貿(mào)易國家的技術性貿(mào)易措施；聚焦“重點產(chǎn)品”，重點關注汽車、工程機械、新能源電動車及各省市具有地方特色的商品或出口重點產(chǎn)品；聚焦“重點企業(yè)”，將應對技術性貿(mào)易措施的重點企業(yè)作為幫扶對象，及時發(fā)布相關預警信息，幫助企業(yè)應對和解決出口所遇到的技術法規(guī)、標準、合格評定等技術性貿(mào)易措施難題，合理利用國際貿(mào)易規(guī)則，積極開展國外技術性貿(mào)易措施的評議，提出高質(zhì)量的“特別貿(mào)易關注”議題，為企業(yè)減負增效，爭取公平的貿(mào)易環(huán)境，提升我國技術性貿(mào)易措施公共服務效能。

3.4 建立政府為主導，企業(yè)為主體交涉應對體系

創(chuàng)新政企聯(lián)絡員制度，在部分龍頭企業(yè)建立定期走訪的聯(lián)絡員制度。加強對企業(yè)的調(diào)研和交流，了解相關行業(yè)的國內(nèi)外發(fā)展現(xiàn)狀和產(chǎn)品國際貿(mào)易情況，提高企業(yè)技術性貿(mào)易措施交涉應對的水平。提升企業(yè)應對的主動性和積極性，幫助企業(yè)提高質(zhì)量技術能力，建立國外技術性貿(mào)易措施風險研判機制，指導企業(yè)有針對性地收集出口國的技術法規(guī)、技術規(guī)范和行業(yè)動態(tài)。引導企業(yè)緊跟國際技術發(fā)展趨勢，加快自主創(chuàng)新，提高自身技術水平，積極參與國際標準制修訂，掌握國際標準話語權。幫助企業(yè)全面、快速掌握國外技術要求，及時調(diào)整相關產(chǎn)品生產(chǎn)工藝、產(chǎn)品標準，增加應對的主動性。

4 結(jié)語

未來10年，國外技術性貿(mào)易措施對我國產(chǎn)品出口的影響會越來越大，只有整合政府、協(xié)會和企業(yè)的資源，充分發(fā)揮各自的作用，完善技術性貿(mào)易措施預警、應對機制，建立部委協(xié)同治理體系，提升國外技貿(mào)措施應對核心能力，形成政企配合的交涉應對體系，才能有效地提高我國技術性貿(mào)易措施工作效能。