河湖長制下示范河湖建設研究

江小青，周詩昀，周 暉

(長江水利委員會 河湖保護與建設運行安全中心，湖北 武漢 430010)

0 引 言

為深入貫徹落實黨的十九大精神和習近平生態文明思想，推動河長制湖長制從“有名”全面轉向“有實”，持續改善河湖面貌，2019年11月水利部辦公廳下發開展示范河湖建設的通知，旨在用1 a左右時間，通過實施系統治理和綜合治理，建設一批“河暢、水清、岸綠、景美、人和”的示范河湖，形成一批治水效果明顯、管護機制完善、可復制可推廣的典型案例，為全國河湖管理及河長制湖長制工作提供樣板。示范河湖建設標準包括責任體系完善、制度體系健全、基礎工作扎實、管理保護規范、水域岸線空間管控嚴格、河湖管護成效明顯6個方面[1-2]。示范河湖的建設經過編制方案、組織實施、開展初驗、組織驗收及宣傳推廣5個程序展現在人民群眾眼前，層層把關保質量，環環相扣重協調[3]。水利部按照東西南北中全覆蓋、向中西部地區傾斜的原則，結合各地上報情況，遴選出第一批擬建設示范河湖的18個河湖，現已全部完成驗收。

曹方晶等[4]對山東省內典型市縣美麗河湖建設進行了深入調研，指出了在基礎條件、建設質量和標準等方面存在的不足并提出了相應的對策建議。譚振東[5]分析了黑龍江省創建示范河湖樣板的探索實踐，以松花江佳木斯段國家級示范河湖建設為契機，強化頂層設計，大膽開拓創新，整合項目資源，加強監督指導，打造了一批具有北方特點的示范河湖樣板。錢樹芹等[6]探討了示范河湖木蘭溪“五創五力五陣地”的新模式，為南部地區示范河湖建設提供參考。陳志龍[7]對標找出銅陵市順安河示范河湖建設中存在的問題，提出遠近結合的措施，為示范河湖建設提供參考。現階段的研究集中在一個地區或者是一條示范河湖打造建設的分析總結，缺少對比研究，本文通過對長江流域的東湖、瀏陽河、北潦河進行對比分析總結建設經驗，彌補這方面研究空白，為今后示范河湖的打造提供科學借鑒和參考。

1 示范河湖建設及驗收情況

東湖、瀏陽河、北潦河示范河湖建設具體情況見表1，從河湖概況、建設思路、建設投資3個維度進行梳理。

表1 東湖、瀏陽河、北潦河的示范河湖建設及驗收情況

2 示范河湖建設經驗做法

2.1 以問題為導向

中國幅員遼闊，地形地貌、氣候降水、經濟社會狀況差別極大，河湖本底狀況不盡相同。示范河湖的建設要因地制宜，找準河湖的定位。

(1) 東湖是典型的城中湖，受城市人類生活影響較大，其示范建設目標側重于人與自然和諧共生，是長江經濟帶保護與綠色發展的實踐、制度治水和法治治水的探索。

(2) 瀏陽河流經瀏陽市、長沙縣、長沙市雨花區、芙蓉區、開福區等地，被定位為城市排污的主要受納水體，所以瀏陽河的治理重點為“截污、提標、監管、調水”。瀏陽河還具有獨特的“九道灣”地理特性，其示范河湖的建設巧妙地融合這一特性，以“河灣”為單元，著力構建“九道河灣孕星城，一河碧水潤民生”的美好藍圖。

(3) 北潦河穿靖安縣而過，靖安縣位于贛西北，全縣森林覆蓋率高達84.1%，空氣質量優良，動植物資源豐富，是“天然基因庫”和“天然氧吧”。北潦河本底狀況良好，其示范河湖建設的重點為探索將河湖保護融入旅游發展中，提升靖安生態、文化旅游品牌，加強生態、旅游、社會、經濟的有機融合。

示范河湖的建設不是以一個模板套用所有的河湖，而是因地制宜，結合河湖自身特色，以問題為導向，針對河湖薄弱環節，對癥下藥。

2.2 以制度為保障

制度是河湖治理保護工作中的有力保障。工作中面臨的很多問題，如工作分工不明確不合理、責任壓實不到位、統籌協調不充分等，都需要積極通過創新體制機制來解決。

(1) 東湖。創新制定“東湖湖泊巡查制度”“東湖排口管理制度”“東湖水域空間管控制度”“東湖水污染排放標準”3項制度和1個標準，助力河湖治理管護工作有序開展。

(2) 瀏陽河。通過地方立法推進河流管理法治化、制度化。長沙市分別出臺《瀏陽河管理條例》《長沙市株樹橋水庫飲用水水源保護條例》《長沙市大圍山區域生態和人文資源保護條例》，出臺全省第一個縣管河流流域管理規定《圭塘河流域管理辦法》，出臺《瀏陽河流域排水設施監督管理實施辦法》。長沙市生態環境、住建、水利、財政等4部門聯合印發《瀏陽河城區段排口溢流污水監管辦法》。執法必嚴的前提是有法可依，長沙市以立法來保護瀏陽河。

(3) 北潦河。創新“有名有實有特色”的河湖管護體制機制。建立“山水林田湖”生態綜合管護機制，推行全民認領河長機制，落實“街區化”管護長效機制。

創新的制度使河湖管理保護工作體系更科學高效、責任體系更完善、保障機制更健全，有助于河長辦充分發揮協調、指導、分辦、督辦、考核作用，有助于河湖管理保護相關部門責任明晰、分工協作、形成工作合力，是示范河湖建設能夠取得預期效果的關鍵保障。

2.3 以技術為重點

中國水問題錯綜復雜，科學技術應用是解決中國復雜水問題的關鍵，其針對性、精確性、實用性、高效性，有助于提升河湖治理保護成效。

(1) 東湖。采用“原位生態改底技術”“分步沉水植物群落構建技術”等多種技術，有的放矢凈化水體，注重促進水體“自我修復”，提升水體“免疫力”，實現華僑城濕地、百花湖、碧潭觀魚湖、郭鄭湖鵝咀示范區共計80.8 hm2水域重現“水下森林”。

(2) 瀏陽河。針對農業面源治理難題，廣泛開展綠肥全程機械化輕簡栽培與高效利用示范，提高肥料利用率，推廣病蟲害綠色防控技術措施，提高生物農藥使用比例。

(3) 北潦河。采用了城市河道綜合治理專利技術，對中源鄉部分河道進行分段式治理，在污水處理站建設中采用纖維束膜生物反應一體化污水處理技術，降低了成本，提高了污水處理效率。

隨著科學技術的進步，能運用于河湖治理保護的手段越來越多。在示范河湖建設中試點的各項創新技術已取得顯著成效，可以推廣到更大范圍的河湖治理保護工作中，在實踐中不斷積累經驗、改進技術、降低成本，讓科技引領河湖治理保護。

3 主要問題

3.1 執法監管體系薄弱

(1) 執法監管機制不健全。東湖、瀏陽河、北潦河涉及多個區縣，存在上下游利益、責任劃分不明確問題。聯防聯控機制不完善，東湖在全國示范河湖建設驗收中缺少聯席會議相關記錄扣分，多區縣間信息共享慢，聯合執法不規范，難以形成管理保護合力。考核問責機制不健全，層層壓實責任不夠，瀏陽河在全國示范河湖建設驗收中存在缺少河長考核問責和激勵開展情況相關記錄的問題。

(2) 執法監管能力不足。執法監管工作分布在多個部門，職責存在交叉重疊或者邊界不清，在工作中容易出現溝通協調不暢等問題，需要健全完善科學高效工作體系，發揮協調聯動機制。執法監管隊伍編制不足，存在一崗多責的問題，難以滿足日益精細化的工作要求。執法隊伍的能力建設等相對滯后，執法保障、培訓經費投入不足，影響了河湖管護總體效果的發揮。北潦河在全國示范河湖建設驗收中存在巡河記錄不夠完整翔實、涉河項目事中事后監管需進一步加強的問題。

3.2 信息化程度尚不足

目前河湖治理保護信息化基礎設施建設薄弱，各種系統建設相對滯后。東湖目標水位、水質監測數據主要來源于武漢市水務信息管理平臺以及每月水質人工采樣分析，湖長制工作主要依托于“武漢河湖長APP”，并未建立獨立針對東湖特點與需求的綜合性智慧管理平臺。瀏陽河在線監測、監控設施不足，覆蓋率較低，環境綜合信息管理能力薄弱，未建立統一的水環境污染監管和預警體系，難以及時有效應對嚴峻的環境挑戰。北潦河關于靖安縣水環境監測與河湖管理平臺建設方案等規范河湖管理的相關前期工作欠缺，河湖監測體系信息化網絡化等方面尚顯不足。

3.3 水污染防治工作還需要進一步加強

外源污染物通過各種途徑進入水體后，超過水體的自凈能力，導致水質不斷惡化。東湖、瀏陽河、北潦河在點源污染和面源污染消減及控制能力方面尚有欠缺，需要進一步提升治理能力。東湖2020年因武漢強降雨造成的地表徑流入湖，導致該年個別月份水質不能穩定保持在Ⅲ類。瀏陽河因農藥和化肥用量的影響，農業面源控制效果有待鞏固提升，還存在下游部分地區降雨過后有垃圾漂浮、岸邊有零星垃圾傾倒現象。北潦河入河排污口均能達標排放，但規范化整治工作還有提升空間。

3.4 缺少長效管理機制

經濟社會的不斷發展，對河湖管理保護提出了新的要求。近年來，極端天氣事件頻發，對河湖的影響不可小覷，面對突發的狀況和變化的環境，需要1套長效管理機制，以保持示范河湖在示范期取得的成效。東湖經歷了“生活污染收集處理系統建設階段”“沿湖旱季截污及內源污染治理階段”、“水系連通及面源污染治理階段”“流域綜合治理階段”4個治理階段，水質才逐步好轉，現階段東湖主湖水質整體情況較好，但是容易受面源、內源污染影響。瀏陽河也經歷了從水質重度污染到穩定達標的過程。北潦河雖本底良好，但保持和提升水質的長效管理機制可進一步優化。

4 示范河湖建設推廣建議

4.1 加強執法監管體系建設

(1) 健全執法監管機制，完善考核問責制度、聯防聯控機制。完善涉水地方性法規、政府規章和行政規范性文件，責任層層壓實。健全跨部門、跨區域、跨流域水環境保護議事協調機制，實施聯合監測、聯合執法、應急聯動、信息共享，完善跨界河湖管理保護聯席會議制度，認真落實聯席會議布置的工作任務，按要求及時向聯席會議辦公室報送工作情況，做好執法與監督工作，嚴厲打擊各類水事違法活動。

(2) 加強執法監管能力建設，提高執法水平。各級財政加大對全面推行河長制工作的經費投入，確保執法機構的健全和人員的穩定。加強執法人員的業務培訓，提升行政執法能力，提升管理力量，配置執法記錄儀、執法巡查車和現場勘驗工具，以提高隊伍的快速響應能力和執法工作效能。引進先進科技手段和裝備提高執法監管能力。

(3) 發揮群眾力量，強化社會監管。以豐富的活動多樣的形式最大限度地吸引志愿者、社會團體、企業等參與河湖管護工作，進一步拓展社會治水力量，推動形成河湖保護共建共治共享新局面。

4.2 推進信息化智慧化建設

(1) 引進科學技術，推廣互聯網科技、遙測遙感技術、無人機、無人船等先進設備在河湖管理保護領域的應用，力求監管精細化、智能化。

(2) 加快河長制信息化管理平臺建設。把河流數據、河長檔案、巡河信息、管理制度等情況納入信息管理平臺。全面推動河長制“信息化”管理，跨部門整合水質監測、河道視頻監控、人員巡查路徑、考核評價、民眾舉報或微信公眾號等信息，保障公眾參與，用現代化信息管理來支撐過程執行、結果反饋，確保信息及時、有效，提高工作效率，實現“高效、精準、科學”的河湖監管模式。

(3) 推進智慧河湖建設。運用“智慧河長”等信息化手段，健全“河長制”工作日常管理制度，實現動態化、智能化監管，推進水質在線監測站點及物聯網監控平臺建設，完善環境監測站建設，提升地表水各項水質指標監測能力，加強水生生物監測、底泥監測、化學物質監測技術水平。

4.3 提升水污染防治能力

(1) 加快推進污水處理設施及配套管網建設，雨污分離，補齊管網建設的短板，提升污水收集率，升級現狀污水處理能力不足、處理不達標的污水處理設施，提升污水處理率。

(2) 繼續推進農業面源污染治理，推進化肥農藥減量使用，開展有機肥替代化肥示范建設，優化肥料使用結構，鼓勵引導農民增施有機肥。

(3) 多舉措推進入河排污口規范化整治工作，建立工作整改臺賬，對賬銷號。

(4) 提升河湖管理范圍內垃圾收集及處理率，定期開展水面清漂和河湖岸線巡查保潔等工作。

4.4 建立長效管理機制

(1) 保障河湖管理保護資金來源穩定。建立政府引導、社會參與的多元化“河長制”建設項目投入機制，形成長效、穩定的經費保障機制，保障河湖管理保護資金需求。

(2) 落實基礎工作常態化。各有關部門切實履行涉及河道管理保護的行政職能，建立河道日常監管巡查制度，實行河道動態監管，同時強化日常巡查制度，落實巡查責任制，及時發現和制止違法行為，繼續開展遙感監測和核查工作，強化空間管控，實行動態管理，并堅持違法行為通報制度。

(3) 提高應急能力，完善應急預案。要有突發環境事件應急處置一盤棋的思想，推進突發水污染聯防聯控，加強突發水污染事故應急處置信息化水平。

(4) 加強宣傳引導，提高人民群眾的河湖保護意識，營造全社會愛河、護河、惜河的良好氛圍。

5 結 語

第一批18個示范河湖全部通過水利部驗收，形成了1批治水效果明顯、管護機制完善、可復制可推廣的典型案例。從第一批示范河湖建設中積累了不少寶貴的經驗，也在實踐中檢驗了創新的做法，同時，也存在一些共性的問題。下一步，需要根據新形勢新要求，深入研究示范河湖的建設，總結更多的經驗教訓，解決存在的共性問題，并檢驗解決問題對策的成效，為各地打造惠澤人民的幸福河湖提供參考借鑒。