水利稽察發現問題歸納分析與對策研究

夏志海，王 翔，王 攀

(1.長江水利委員會 河湖保護與建設運行安全中心，湖北 武漢 430010； 2.長江水利委員會 紀檢組，湖北 武漢 430010)

0 引 言

面對水利工程高強度的投資、繁重的建設任務、高風險的施工條件，如何采用有效的監督檢查手段保證水利建設工程“四個安全”，一直是水利行業主管部門工作重點。

作為水利行業監管體系重要組成部分的水利工程建設項目稽察(以下簡稱“水利稽察”)，是各級水行政主管部門依據工程建設領域有關法律法規、標準規范，對職權范圍內水利建設項目組織實施情況進行監督檢查的活動。自開展相關工作以來，為水利行業健康發展發揮了不可替代的作用。但水利稽察工作一直聚焦于查找問題上，未能結合發現的問題深入統計分析，歸納典型、共性問題，并分析導致這些問題發生的深層次原因，為相關業務工作制定政策提供決策依據，避免類似問題在不同工程項目、年份、地區重復發生。

近20 a來，許多從事水利稽察事業的工作人員和相關學者針對水利稽察工作開展了大量的研究，取得了豐碩成果，主要集中于3個方面。① 關于稽察工作體制機制方面。李紅[1]分析近年來稽察工作體制、處罰機制、稽察成果體系等方面存在的短板弱項，就創新稽察監督體制機制提出針對性措施和建議。雷俊榮等[2]分析了流域機構水利稽察工作存在的短板，對加強流域機構水利稽察工作和完善稽察三級體系做了研究和探討。② 關于稽察工作方式方法方面。郭曉軍[3]剖析了稽察各專業工作要點和檢查重點，對稽察業務和各工作環節開展標準化研究。③ 關于稽察工作成果統計分析方面。彭曉蘭等[4]總結分析了海河水利委員會近年來稽察成果，梳理了各專業常見問題，并就完善水利工程建設管理提出對策措施。此外，周樹朋、陳結文、張亞、劉傳芳等分別就山東、江西、貴州、陜西等省份稽察現狀、稽察發現的主要問題、問題的主要原因、下一步的工作建議進行了闡述[5-8]。

上述研究對完善以問題為導向的稽察工作機制具有重要意義，但大多數研究專注于改進稽察工作方式方法和體制機制，針對稽察發現問題的研究也僅局限于一個流域或省轄區范圍內，在全國開展清單式稽察以前，稽察問題的描述和定性并不嚴謹，不便于歸納提煉。2019年是水利部全面采用清單式稽察的第一年，稽察問題的描述、定性、判定依據更為準確和科學，有必要利用這些數據采取數理統計的方法，從全國的角度更加客觀、全面、科學地發現水利建設過程中的典型共性問題，分析深層次原因，研究提出解決問題、改進業務工作的對策建議，為進一步規范水利建設行為，促進建設項目實施，健全水利建設監督機制，提供參考依據和決策支撐。

1 水利稽察開展情況

1999年10月，水利部為加強大規模防洪工程建設的監督，借鑒原國家計委重大項目稽察模式，開始安排部署水利稽察工作。據初步統計，2008～2019年，水利部部本級共計稽察項目4 800多個[9]，平均每年稽察項目400個，涵蓋重大引調水、重點水源、新建大型灌區、中型水庫、病險水庫水閘除險加固、主要支流治理、大型灌區續建配套與節水改造、農村飲水安全等類型。其中2011～2019年，水利稽察共發現各類問題16 729個，平均每年發現問題1 859個，具體情況見圖1。

圖1 2011～2019年水利稽察發現問題數量Fig.1 Number of problems found by water conservancy inspection from 2011 to 2019

從圖1可知，2011～2017年稽察發現問題總數是趨于穩定的，但2018年以后問題的數量和質量發生較大變化。究其原因在于2018年機構改革以后，水利監督工作提高到新的高度，水利稽察按照部黨組要求優化工作方式、方法和工作手段，逐步開展清單式稽察，現場稽察組工作方向、工作重點更加明確，深層次挖掘出了水利工程建設中不易發覺的問題，問題數量明顯增加，問題定性和引用條文更加準確、合理，以2019年最為顯著。

2019年水利部共開展7批次部本級稽察，派出112個稽察組對全國28個省級行政區252個項目[10]進行了稽察，共發現問題5 694個。按照專業類別分類前期設計950個、建設管理1 157個、計劃下達與執行726個、資金使用與管理808個、工程質量管理1 347個、安全生產管理704個。

2 水利稽察典型問題分析與歸納

以水利部2019年度部本級水利稽察成果資料為研究對象，參照《水利建設項目稽察常見問題(試行)》(監督質函〔2020〕16號)的分類方法，對每個稽察問題從項目名稱、所在省份、項目類型、問題定性、責任主體分類、問題類別分類、嚴重程度分類等方面逐個統計，構建《2019年水利稽察發現問題情況統計表》。通過系統梳理和分析，找出前期設計、建設管理、計劃下達與執行、資金使用與管理、工程質量管理、安全生產管理共6個專業最典型、共性的問題。

2.1 前期設計專業問題

根據《2019年水利稽察發現問題情況統計表》，水利部稽察的8大類252個水利工程建設項目共發現前期設計問題950個，其中較為典型、頻發的問題見表1。由表1可知“設計深度不足或存在缺陷錯誤”占到問題總數的66.74%，從涉及省份和項目類型來說也是最為普遍的。

表1 前期設計專業問題統計

2.2 建設管理專業問題

由《2019年水利稽察發現問題情況統計表》可知，2019年稽察的8大類252個水利工程建設項目共發現建設管理專業問題1 157個，其中較為典型、頻發的問題見表2。由表2可知，編制監理實施細則不完善、總監理工程師履職不到位、未及時準確填寫監理日志日記、未及時巡視檢查旁站監理問題最為突出，說明工程建設管理過程中“監理單位基本工作職責履行不到位”的情況非常普遍，占到問題總數的30.86%，從涉及省份和項目類型來說也是最為普遍的。

表2 建設管理專業問題統計

2.3 計劃下達與執行專業問題

根據《2019年水利稽察發現問題情況統計表》，水利部稽察的8大類252個水利工程建設項目共發現計劃下達與執行專業問題726個，其中典型、頻發的問題見表3。從表3可知，“核查數據與直報系統上報數據存在差異”問題占到問題總數的18.18%，從涉及省份和項目類型來說也是最為普遍的。

表3 計劃下達與執行專業問題統計

2.4 資金使用與管理專業問題

根據《2019年水利稽察發現問題情況統計表》，水利部稽察的8大類252個水利工程建設項目共發現資金使用與管理專業問題808個，其中較為典型、頻發的問題見表4。由表4可知，“地方資金未到位”問題占到問題總數的12.50%，從涉及省份和項目類型來說也是最為普遍的。

表4 資金使用與管理專業問題統計

2.5 質量管理專業問題

根據《2019年水利稽察發現問題情況統計表》，水利部稽察的8大類252個水利工程建設項目共發現質量管理專業問題1 347個，其中較為典型、頻發的問題見表5。由表5可知，普通混凝土工程不合規、未按照設計圖紙和施工技術標準施工、單元工程質量評定與驗收評定不合規情況較為頻發，上述問題都屬于“現場施工實體質量控制不到位”的范疇，該類型問題占到問題總數的35.04%，從涉及省份和項目類型來說也是最為普遍的。

表5 質量管理專業問題統計

2.6 安全管理專業問題

根據《2019年水利稽察發現問題情況統計表》，水利部稽察的8大類252個水利工程建設項目共發現安全生產專業問題704個，其中較為典型、頻發的問題見表6。由表6可知，“現場臨時用電不合規”問題占到問題總數的11.36%，從涉及省份和項目類型來說也是最為普遍的。

表6 安全管理專業問題統計

由表1～6的分析結果表明，設計深度不足或存在缺陷錯誤、監理單位基本工作職責履行不到位、核查數據與直報系統上報數據存在差異、地方資金未到位、現場施工實體質量控制不到位和現場臨時用電不合規等6個問題，無論是每個專業問題總數占比，還是涉及到的省份和項目類型，都是最為典型和普遍的問題，將針對這6個典型共性問題開展深層次原因分析。

3 典型問題深層次原因分析

以水利稽察六大專業分析總結的6個典型、共性問題為立腳點，分析問題產生的直接原因、間接原因和深層次原因，找出問題難以解決的癥結，為提出切實可行的對策措施打下基礎。

3.1 設計深度不足或存在缺陷錯誤

(1) 設計單位設計力量配備不足。近年來由于水利投資逐年增大，各級設計單位任務繁重，分配到具體項目上的技術力量嚴重不足。為了滿足繁重業務需求，全國勘測設計單位大量招聘新人，工程設計負責人和各專業負責人年輕化趨勢明顯，行業平均從業年限逐年縮短。同時原有的師徒傳承、幫扶機制逐漸弱化，現場具體從事設計的工作人員經驗不足，勘測設計成果質量不高，容易出現大量缺陷錯誤，深度也難以滿足工程建設需要，進一步導致施工圖階段產生大量設計變更。

(2) 勘測設計單位質量內控機制落實不到位。為保證工程勘察設計質量，勘測設計單位基本建立有1套適用的質量內控機制，現場項目組編制完成的設計文件一般應經過設計單位審查、校核、審定人員的層層把關，一些關鍵問題還應該組織有經驗的專家、學者開展專題研究。但從稽察發現的各類問題來看，該套內部質量控制機制基本失效，審查、校核工作流于形式，勘察設計質量基本由各設計現場項目組自行把控，導致勘察設計文件存在明顯錯誤而無法及時發現并改正。

(3) 設計質量監管力度不足。隨著水利投資逐年加大，除了初步設計審查等事前監管手段以外，如何做好設計質量監督檢查、設計失誤追責問責等事中、事后監管是今后的工作重點。然而除水利部水規總院定期在全國抽取部分重大水利工程開展專項設計質量監督檢查外，其他流域機構和各級地方水行政主管部門尚未常態化開展類似專項檢查工作，大部分非重點水利工程設計質量得不到有效監管。

3.2 監理單位基本工作職責履行不到位

(1) 水利行業監理人員水平不滿足市場需求。主要表現在從業人員數量和從業人員素質2個方面。目前水利行業現有執業登記的監理工程師約5萬人，市場需要人數保守估計約8萬人，全國監理從業人員數量嚴重不足的現象依然嚴峻。此外部分監理單位從節省成本的角度考慮對聘用的人員把關不嚴，聘用的監理人員缺乏經驗，同時由于水利施工條件艱苦，人員流動性非常大，水利行業監理人員整體素質偏低。

(2) 部分監理單位內控機制失效。由于合格的監理人員不滿足市場需求，部分監理公司很難保持自身資質所需的人員數量、職稱結構和專業配置，放棄單位自身服務能力和內控機制建設。

(3) 工程監理服務費用偏低。在工程設計概(估)算編制過程中，建設監理費用不像勘測設計費用一樣在概算中單列，而是包含在建設管理費用中，在目前的招投標過程中傾向壓制降低監理費用，選擇低價中標單位，難以保證監理單位獲得足夠的利潤，保證監理行業良性發展。同時監理企業競爭激烈，部分企業為承攬工程，不惜低于成本價進行惡性競爭，行業主管部門尚未建立起有效的約束機制避免低價競爭現象[11]。

3.3 核查數據與直報系統上報數據存在差異

(1) 基層水利統計人員履職能力不足。目前基層水利工程建設管理力量薄弱，對統計工作重視程度不足，基建統計人員基本為兼職，人員工作變動比較頻繁，交接制度不完善，影響水利統計工作質量。同時基層相關人員缺乏系統培訓，計算機應用水平參差不齊，參與工程建設經驗較少，對統計指標缺乏直觀了解，整體履職能力不足。

(2) 地方水行政主管部門統計數據審核機制失效。受限于人力，地方水行政主管部門統計數據管理工作兼職為主，水利統計監管主要領導責任、直接領導責任、第一責任、主體責任和直接責任等5類責任人沒有落實到人，統計數據審核把關流于形式，問題數據層層上報。

(3) 尚未建立起投資統計失真的追責問責機制。水利系統尚未建立起統計數據失真追責問責管理辦法，未明確統計數據失真的定義、追責范圍、追責問責流程、處罰手段等，現實中也基本沒有就統計數據失真問題對相關責任人展開責任追究，發現問題后更多是督促地方及時對統計數據進行修正。

3.4 地方資金未到位

(1) 部分地方政府超地方財力申報項目。《關于加強公益性水利工程建設管理若干意見的通知》(國發〔2000〕20號)明確規定，地方不安排資金的項目，中央不予配套，因此為了保障地方經濟發展，補充水利基礎設施短板，部分地方人民政府在未充分考慮地方財政能力的情況下，大規模申報水利建設項目。為促使項目盡快落地，有的還提高地方資金配套比例申報工程，導致地方配套資金遲遲難以落實。部分地區“等、靠、要”思想嚴重，想依靠中央資金就完成項目建設，不考慮地方配套的必要性，導致工程投入不足，質量問題頻發。

(2) 地方資金來源缺少法規依據。部分水利計劃管理部門在下達投資計劃時未對地方投資計劃進行分解，并明確地方配套資金具體來源。導致部分項目將上一級配套資金壓力轉嫁到下一級。此外2019年5月《水利基本建設投資計劃管理暫行辦法》(水規計〔2003〕344號)廢止[12]以后，目前尚無類似法規明確提出下達投資計劃時應明確地方資金來源。

(3) 未嚴格執行地方配套獎懲機制。為解決地方資金不到位的頑疾，財政部、水利部聯合頒布了《關于切實加強水利資金使用監督管理的意見》(財農〔2012〕22號)，要求各地要嚴格履行申報項目時提出的地方投入承諾，確保資金落實到位，拒不落實的，采取扣減以后年度資金規模等方式進行追責，確保工程資金到位。但各級水行政主管部門具體執行過程中往往忽視履行相關地方配套獎懲職責，導致地方政府重視項目的落地，而忽視地方資金的配套，嚴重影響工程實施和驗收。

3.5 現場施工實體質量控制不到位

(1) 質量保證、控制和監督體系未落實。目前部分水利行業施工單位質量意識和合同履約意識淡薄，工程現場未嚴格落實質量保證措施，同時大多數企業采用企業管理與勞務分包相結合形式組織施工，現場管理人員與作業人員只有合作關系無隸屬關系，現場質量管控難度較大，加上出借資質招攬業務、違法分包轉包情況，迫使企業更加注重追求利潤而忽視質量。此外，受到水利行業監理人員數量、素質和基層項目法人監管力量不足的影響，項目法人和監理對現場施工質量的控制和監督也難以到位。

(2) 水利工程造價定額偏低。目前水利行業造價定額還是以《水利建筑工程預算定額》《水利建筑工程概算定額》《水利工程施工機械臺時費定額》(水利部水總〔2002〕116號)(以下簡稱“02定額”)為依據，02定額發布以來，為規范市場運行起到了重要作用，但經過近20 a運行，已經跟不上市場變化，相較于房建、市政和交通行業存在一定程度滯后。如張利娟等[13]就同一引水工程實例分析得出，工程總造價市政預算較水利預算多出近25%。

(3) 現有監督檢查手段重資料輕實體。目前水利行業各類巡查、稽察、飛檢和暗訪活動，主要通過查、看、問、詢等方式開展，受限于裝備和現有手段，檢查過程中對于工程質量只能通過眼看手摸的形式發現，導致工程參建單位重視痕跡管理，忽視工程實體質量。

3.6 現場臨時用電不合規

(1) 水利工程現場電力專業人才不足。從歷年巡查和稽察情況看，施工單位臨時用電方案多為非電氣專業人員編寫，編制過程中依靠其他項目資料粘貼復制，未結合工程實際情況，不具備可操作性。現場配備的專業電工持證上崗情況不佳，多數依靠經驗和習慣搭設用電線路。

(2) 臨時用電安全重視不足。根據水利部2009～2015年水利行業領域死亡事故統計[14]，觸電事故與坍塌、機械傷害、高處墜落等并列為水利建設工程現場五大傷害。雖然觸電事故發生頻率和致死率較高，但每次范圍較小且不易發生群死群傷，同時現場用電設備拆裝、維修、周轉、移動頻繁，因此參建單位對現場臨時用電安全重視程度不足。

(3) 安全費用提取使用不規范。安全生產費用的足額提取和規范使用是開展一切安全生產活動的前提，目前水利部水規總院編制的《水利工程設計概(估)算編制規定》和原國家安監總局出臺的《企業安全生產費用提取和使用管理辦法》中，有關安全生產費用的計算基礎、費率和計列方式等存在較大差異，導致初步設計階段和施工招投標、實施階段安全生產費用銜接和提取存在模糊地帶。同時施工單位在使用過程中也經常將臨時設施費、保險費用、生產材料費用、人工費用混入其中，導致投入不足。

4 提升水利工程建設水平的對策建議

(1) 完善頂層設計方面。首先應推動建立起高效和常態化的部際、省部間溝通協調機制和信息共享平臺，及時將各類監督檢查發現的資金到位、資金使用、征地移民、建設管理、不良信用等需要多方協調的問題，向其他行業主管部門、各級地方人民政府通報和交流，促進水利建設項目管嚴管好。其次進一步完善有關技術標準和制度，尤其是在勘測設計失誤問責、中小型水利工程項目法人組建、監理規定和監理規范、水利統計數據失真追責問責、地方資金來源和獎懲機制、工程質量評定標準、水利工程造價定額、安全生產費用提取等方面，需要在今后的工作中盡快補充完善，彌補制度、標準上的短板。

(2) 做好行業監管方面。首先要逐步創新監管手段，提高信息化水平。加大新型監管設備投入，運用遙感、無人機、水下探測儀、超聲波檢測儀等科技手段，更加準確發現水利工程實體質量和安全問題，同時利用信息化平臺及時對發現的問題進行分析和整理，提高監管科學性、時效性、權威性[15]。其次在監督檢查中要注重監督管理與幫助指導并重原則，在監督、檢查的同時應積極主動為地方相關職能部門和工程建設單位提出有益建議和培訓，提高其管理能力和水平。

(3) 優化工程建設管理體系方面。首先要進一步探索和創新項目法人管理模式，針對基層水利建管力量薄弱的現象，建議推行項目法人集中管理模式，尤其是中小型工程比較集中的地區。出具相關規范明確項目法人分層管理原則，盡量避免大中型水利工程由市級以下地方政府組建項目法人，同時制定和完善指導性意見，推動基層積極推行總承包、代建制等新型管理模式。其次要注重強化參建單位內控機制建設，在各類監督檢查中要注重內控機制落實情況的檢查，對落實不到位的明確責任追究意見，并納入市場監管信用信息平臺，作為不良行為和水利行業信用評價的重要依據，將行業監管行為潛移默化為工程建設單位內部行為。

(4) 規范市場運行方面。首要研究出臺相關指導意見，將水利行業巡查、稽察、督查、暗訪發現的成果與企業的資質、誠信檔案管理掛鉤。同時積極引入社會監督，建立水利工程建設責任主體、責任人公示制度和工程項目建設信息公開機制，主動接受社會監督。其次，針對地方配套資金不足的問題，積極拓寬水利建設資金融資渠道，在確保政府起到主導作用的前提下，通過為項目提供特許經營、市場保障等優惠條件和方式來組織融資，引導各地發揮市場機制作用。

(5) 培育水利建設人才隊伍方面。首先要加大對基層人員業務水平的培訓，采用組織培訓、網絡授課、函授教學、學分管理、實地交流等手段，就水利建設相關法律法規、規范、標準等開展培訓，形成常態化的專業培訓模式，提高從業人員專業技術水平，提升水利工程建設管理能力。此外，對全國水利建設監理工程師持證和執業情況開展專題調研，摸清行業從業人員底數，查找制度短板，加快培育監理工程師隊伍。

(6) 完善水利稽察工作方式方法方面。對新形勢下水利稽察工作開展模式、稽察專家庫建立與完善、稽察信息化要求、稽察追責問責機制、稽察費用的落實與使用原則、各地稽察制度更新與完善等方面提出指導性意見，轉變全國水利稽察工作思路，形成清單式稽察、深入分析問題原因、嚴肅追責問責的新局面。

5 結 語

水利工程建設項目稽察作為行業監管的重要手段，通過深入水利工程建設現場、翻閱資料、詢問現場作業人員等形式，對水利工程建設過程中存在的問題進行查找，涵蓋了工程建設管理的全過程。經過多年工作，積累和發現了大量的問題，對這些問題進行全面梳理總結和系統歸納，發現典型共性問題，全面分析問題的直接、間接和深層次原因，從頂層設計、行業監管、市場運行、監管體系、人才培養等方面提出解決問題、改進工作的對策建議，為進一步規范水利建設行為，完善稽察工作方式方法，更好促進大規模水利建設順利實施，提供參考依據和決策支撐。