淺論城市供水系統高質量發展的內涵

張志果

(中國城市規劃設計研究院，北京 100037)

為進一步提升城市供水安全保障水平，2022年8月30日，住房和城鄉建設部辦公廳、國家發展改革委辦公廳、國家疾病預防控制局綜合司聯合印發《關于加強城市供水安全保障工作的通知》(建辦城〔2022〕41號)(以下簡稱《通知》)。城市供水的目標在于為人民群眾提供充沛的水量、合格的水質、合理的水壓，圍繞這一目標，應持續推動城市供水設施更新改造，構建高質量設施體系，提高供水設施的承載能力；應持續提高供水系統韌性，構建高效率應急體系，增強供水系統應對各類風險的能力；應持續加強監測能力建設，構建高水平的城市供水水質監測體系，實現供水全流程水質管控；應持續改善供水服務，構建高標準服務體系，解決好人民群眾身邊事關供水的“大事小情”；應持續加強供水監管，構建高效能供水監管體系，使供水監管更精準、更高效、更有力度。

1 深刻認識加強城市供水安全的重要性和緊迫性

(1)滿足人民群眾對美好生活的新期待。習總書記指出，城市是人民的，城市建設要貫徹以人民為中心的發展思想，讓人民群眾生活更幸福。隨著城市人居環境改善和人民生活水平提升，人民群眾對供水安全和供水質量的要求也在不斷提高，主要表現在對觀感、口感、潛在風險控制、應急供水保障等方面。民之所盼，政之所向，要堅持以人民為中心的發展思想，把人民群眾對供水的新期待、新要求作為出發點和落腳點，不斷增強人民群眾的幸福感、獲得感、安全感。

(2)應對外部環境變化帶來的新挑戰。近年來，受氣候變化、自然災害、突發污染等因素影響，城市供水安全形勢更為復雜，主要表現在歷史先例少、突發性強、波及面廣、影響程度深等特點。2020年7月，湖北恩施清江水源地受強降雨誘發的大面積滑坡、泥石流影響，城區供水基本中斷。2022年7月—9月，長江中下游持續高溫干旱，部分城市出現水源緊張局面。2022年9月，由于持續干旱少雨，吉林通化市水源水體中嗅味物質急劇增加，引發自來水異味。

(3)提升城市供水系統品質的新需求。改革開放尤其是黨的十八大以來，我國城市供水發展取得歷史性成就，支撐了波瀾壯闊的城鎮化進程。截至2021年年底，全國城市供水綜合生產能力為3.2億m3/d，供水管網長度為106.0萬km，年供水總量為673.3億m3，供水普及率達99.38%，建立8個國家供水應急救援基地，如圖1所示。但也應看到，部分城市仍存在水廠工藝與水源水質不適應、二次供水管理機制尚未理順、應急供水能力不足等問題，供水發展不平衡、不充分的問題仍然存在，迫切需要推動相對落后地區供水系統提質升級，實現城市供水高質量發展。

注：數據來源為中國城市建設統計年鑒。圖1 我國城市供水設施建設統計 (1978年—2021年)Fig.1 Statistics on Construction of Urban Water Supply Facilities at Home (from 1978 to 2021)

2 構建高質量的城市供水設施體系

(1)因地制宜，改造提升。水廠凈水工藝并非越復雜越好，而是應該在保障出廠水水質穩定達標的基礎上，考慮水源條件、水廠建設與運行成本等因素綜合確定。一般而言，當地表水水源水質滿足《地表水環境質量標準》(GB 3838—2002)Ⅰ、Ⅱ類標準，且無色度、藻類、嗅味、放射性等問題時，可以優先采用常規工藝，否則應考慮增加預處理、深度處理工藝或切換水源。2023年4月1日，《生活飲用水衛生標準》(GB 5749—2022)將全面實施。《通知》從我國城市供水的實際出發，按照“先評估、后改造”的思路，提出各地要先對照GB 5749—2022的要求，復核水廠凈水工藝和出水水質達標能力，確實需要改造的，按照有關標準和要求盡快實施升級改造。上述要求針對性強，能夠有效指導各地規范有序、積極穩妥推動供水設施改造，防止一刀切，避免一哄而上。

(2)強化水源風險應對。根據《地表水環境質量標準》(GB 3838—2002)，生活飲用水水源一級保護區內的水質應達到Ⅱ類水質標準。但是，由于GB 3838—2002已長達20余年未修訂，其與GB 5749—2022不協調的問題已經愈發突出。GB 5749—2022中有26項指標(不含消毒劑及消毒副產物)在GB 3838—2002中沒有體現[1]，尤其是對人民群眾直接感受有直接影響的臭和味、2-甲基異莰醇、土臭素等嗅味相關指標，如表1所示。因此，可能會出現水源水質“按標準評估合格”，但凈水工藝難以處理的局面[1]，對城市供水安全造成嚴重隱患。下一步，一方面，有關部門應盡快修訂GB 3838—2002，使其與GB 5749—2022相銜接，避免脫節；另一方面，各地要圍繞供水水質達標開展水源風險的評估，強化水源保護或及時調整水源。

表1 GB 5749—2022中包括但GB 3838—2002中沒有包括的指標 (不含消毒劑及消毒副產物)Tab.1 Indices Included in GB 5749—2022 but Not Included in GB 3838—2002 (Excluded Disinfectants and Disinfection By-Products)

(3)推進老舊管道更新改造。部分城市供水管網“老齡化”問題較為突出，管網老化、破損嚴重，既影響供水水質，又增加漏損。2022年1月，住房和城鄉建設部辦公廳、國家發展改革委辦公廳印發《關于加強公共供水管網漏損控制的通知》(建辦城〔2022〕2號)，提出了公共供水管網漏損控制的目標和主要任務；2022年5月10日，國務院辦公廳印發《城市燃氣管道等老化更新改造實施方案(2022—2025年)》(國辦發〔2022〕22號)，提出2025年底前，基本完成城市燃氣管道等老化更新改造任務。近期，住房和城鄉建設部、國家發展改革委又進一步發文明確了城市燃氣管道等老化更新改造工作要求。《通知》進一步明確了供水管網更新改造對象、供水管網管材和質量、供水管網運行管理等要求，有利于保障水廠到龍頭水質，控制管網配水過程中的水量漏失，滿足用戶的水量、水壓、水質要求。

(4)破解“最后一公里”難題。居民加壓調蓄設施是城市供水的“最后一公里”，通常由開發商負責建設，管理主體相對多元，有供水企業的，有交由物業的，有業主委托其他單位的。部分老舊設施水質容易出問題，也是居民投訴的重點環節。部分開發商在建設時，采用管材不佳，造成居民加壓調蓄設施“先天不足”。業主委托交付非專業單位后，缺乏專業的維護，居民用水水質水壓得不到保障，造成居民加壓調蓄設施“后天失調”。在總結各地實踐探索的基礎上，《通知》從摸清居民加壓調蓄設施底數、新建居民加壓調蓄設施的在線監測、更新改造老舊居民加壓調蓄設施等方面提出了具體要求。同時，在總結2021年鄭州“7·20暴雨”對居民加壓調蓄設施影響的基礎上，《通知》提出，要落實防淹、防斷電等措施，探索在建筑小區、樓宇的進水管道上安裝可連接供水車等外部加壓設備的應急供水接口。針對缺乏專業維護、部分地方出現的居民加壓調蓄設施移交給供水企業后由居民用電價格改為工商業用電價格等問題，《通知》提出鼓勵將居民加壓調蓄設施依法依規移交給供水企業實行專業運行維護，讓專業的人干專業的事，明確了由供水企業負責運行管理的居民加壓調蓄設施，繼續執行居民生活用電價格。上述要求理順了居民加壓調蓄設施的管理機制，推動運用市場化手段解決居民加壓調蓄設施難題，保障了廣大居民加壓調蓄用水戶的切身利益。

3 構建高效率的城市供水應急體系

(1)完善供水應急預案。近年來，城市供水安全保障出現一些新形勢、新問題、新挑戰，如極端降雨或極端干旱導致的水源水量水質的急劇變化、長距離調水過程中水質的異常變化、水源上游突發性污染等。各地應結合本地實際，及時修訂供水應急預案，準確識別供水風險、科學判定風險等級、明確響應機制等，進一步提高預案的針對性和可實施性。

(2)提高供水應急能力。目前，我國已建立國家供水應急救援體系，在東北、華北、華東、華中、華南、西北、西南和新疆地區設置8個國家供水應急救援基地，可實現區域內絕大部分地區在救援裝備出發后12 h內到達，并多次在供水應急救援工作中發揮重要作用。“十四五”期間，一方面，應充分發揮現有8個國家級供水應急救援基地的作用，加強應急裝置保管維護，開展應急演練，實現快速響應、快速救援；另一方面，各地要因地制宜推進本地供水應急能力建設，建設應急或備用水源，加強應急物資與裝備儲備，組建供水應急專業隊伍。

(3)增強供水系統韌性。供水設施的穩定運行與每個人、每個家庭、每個企事業單位密切相關，必須高度重視，安全防范工作務求從嚴、從細、從緊。《通知》指出，各地要按照城市供水行業安全防范相關標準要求，加強對供水設施的安全管理，對取水口、水廠、泵站等重點目標及其重點部位綜合采取人防、技防、物防等安全防范措施，建立健全供水安全防范管理制度。疫情期間，各地抗疫保供的任務尤其繁重，對此，《通知》提出，要統籌做好疫情防控和安全生產，著力提高供水設施應對突發事件和自然災害的能力。

4 構建高水平的城市供水水質監測體系

(1)加強城市供水水質監督監測能力。城市供水水質監測是準確掌握城市供水水質情況的重要基礎，是實現城市供水精細化管理的重要支撐。20世紀90年代，原建設部組建了國家城市供水水質監測網，目前包括1個中心站和44個國家站，各省根據實際需求組建了地方城市供水水質監測網。各監測站根據各級城市供水主管部門的委托，深入開展城市供水水質抽樣檢測、應急監測等工作，及時發現各地供水的薄弱環節。“十四五”期間，應進一步完善國家、地方兩級城市供水水質監測體系，規范各監測站的運作機制，加強供水全流程水質監測能力建設，使其在支撐供水主管部門履行相關職能、促進行業有效監管等方面發揮更重要作用。

(2)強化飲用水衛生監督檢測。近年來，國家疾病預防控制主管部門每年部署開展飲用水衛生國家隨機監督抽查，并將二次供水衛生納入抽查內容。根據《2021年我國衛生健康事業發展統計公報》，2021年全國生活飲用水衛生(供水)被監督單位數量為10.4萬個，對生活飲用水衛生(供水)監督檢查13.0萬戶次。通過強化對生產涉及飲用水衛生安全產品的單位和個人、飲用水衛生安全產品的衛生監督，及時消除衛生隱患，保障飲用水衛生安全。

(3)科學配置企業內部水質檢測能力。供水企業在配置水質檢測能力時，需平衡設備購置、人員成本與使用效率、效益之間的關系，以及自行檢測與委托檢測的關系，既要滿足內部質量控制要求，又要避免重復投資、閑置浪費。為規范供水化驗室的能力設置與管理，住房和城鄉建設部發布了《城鎮供水與污水處理化驗室技術規范》(CJJ/T 182—2014)，將供水化驗室根據供水廠規模分為3級要求，對每級化驗室應當具備的原水、出廠水及管網水、工序水的檢測能力做出了詳細規定。《通知》進一步明確了城市供水企業和加壓調蓄設施管理單位在建立健全水質檢測制度、科學配置檢測能力、完善供水水質在線監測體系等方面的要求，有利于對供水水質異常變化的早識別、早發現、早預警、早處置。

5 構建高標準的城市供水服務體系

(1)規范信息公開與服務流程。開展供水信息公開，有利于加強全社會對供水企業的監督、維護人民群眾切身利益、優化營商環境。2021年12月31日，住房和城鄉建設部印發了修訂后的《供水、供氣、供熱等公共企事業單位信息公開實施辦法》(建城規〔2021〕4號)，對供水企業信息公開的內容、形式等提出了明確的要求。2022年7月16日，國家發展改革委、住房城鄉建設部、國家能源局印發《關于開展水電氣暖領域涉企違規收費自查自糾工作的通知》(發改價格〔2022〕1116號)，部署開展水、電、氣、暖領域涉企違規收費自查自糾工作。為保障公眾的知情權，激發市場活力，減輕各類市場主體及人民群眾不合理負擔，《通知》要求，城市供水單位制定實施細則，以清單方式細化并明確列出信息公開內容及時限要求，并根據實際情況動態調整。《通知》還提出，各地要在保障供水安全的前提下因地制宜制定簡潔、標準化的供水服務流程，明確服務標準和時限，優化營商環境。

(2)推進供水智能化運行管理。近年來，住房和城鄉建設部等部門全力推動基于數字化、網絡化、智能化的新型城市基礎設施建設，在提升傳統基礎設施的同時，帶動新技術的應用與新產業形態的發展，推動經濟發展方式的轉變和發展動力的轉換。供水設施的智能化改造和運行管理對提高供水安全保障水平具有重要意義：在政府層面，通過推動供水監管平臺的建設和信息共享，有利于準確識別供水監管薄弱環節，提高行政效率；在企業層面，通過供水設施的智能化改造，能夠實現供水系統運行狀態信息、運營業務信息的采集、傳輸、清洗、存儲、分析等，并基于模型開展模擬、預測，有利于降低供水風險和運行成本；在公眾層面，能夠顯著提高公眾服務的滿意度和公眾獲取有關信息的便利度。《通知》對供水智能化運行管理提出了明確的要求，同時，為提高供水系統運行管理水平，提出要加大對水廠運行、水質檢測、管網運維、企業運營管理等人員的培訓力度，提升從業人員專業能力。

6 構建高效能的城市供水安全監管體系

(1)落實主體責任。城市人民政府對供水安全負主體責任，應全力做好城市供水安全保障的各項工作，對城市水源保障、供水設施建設和改造、供水管理與運行機制等進行中長期統籌并制定實施計劃，加大投入，久久為功。

(2)深化部門協同。城市供水、發展改革、疾病預防控制等部門應按職責分工做好本系統、本領域涉及城市供水的各項工作，水利、生態環境等部門應做好水源建設、保護等相關工作，凝聚部門力量，健全長效工作機制。

(3)合理制定水價。2021年，國家發展改革委、住房和城鄉建設部出臺了《城鎮供水價格管理辦法》《城鎮供水定價成本監審辦法》，完善了全要素、全過程、全壽命周期的城鎮供水價格的定價機制[2]。各地應強化供水成本監審，合理制定并動態調整供水價格，持續完善居民階梯水價和非居民用水超定額累進加價制度，防止價格機制空轉，發揮水價在激勵節水、推動供水企業提質增效，促進行業可持續發展方面的作用。

7 總結與展望

“十四五”期間，我國城市供水面臨諸多新形勢、新挑戰，更是推動城市供水提質升級的窗口期、關鍵期。《通知》精準把握城市供水發展規律及存在的深層次矛盾，錨定發展目標，通過著力構建城市供水的更高質量設施體系、更高效率應急體系、更高水平水質監測體系、更高標準服務體系和更高效能監管體系五大體系，將顯著提升城市供水有效供給和安全供給水平，推動城市供水邁上新臺階、奮進新征程。