Ⅱ型大城市軌道交通發展模式及規劃策略研究

周 娜，牛韶斐，王超深

（1. 昆明軌道交通集團有限公司，云南昆明 650051；2. 四川大學建筑與環境學院，四川成都 610065）

1 引言

Ⅱ型大城市是指城區常住人口數量為100萬～300 萬人的城市，在我國主要為人口大省的地級市，也包括中西部地區的部分省會城市和經濟發達地區的少量縣級市。根據《中國城市建設統計年鑒-2021》數據，截至2020年底，我國共有70余座Ⅱ型大城市，總人口已超過1億人；根據預測，至2030年，我國Ⅱ型大城市的數量將達到120座，總人口將達到約1.5億人，占城鎮人口總量的15%左右，在城鎮序列中占有重要的地位。總體來看，Ⅱ型大城市是我國地區社會經濟發展的重要引擎，也是城鎮人口的主要承載地，其交通組織效率在很大程度上影響著城市競爭力與居民出行幸福感。城市軌道交通（以下簡稱“城軌”）憑借其運量大、速度快、低碳環保等優點成為城市居民出行的重要交通方式，也是Ⅱ型大城市解決交通問題、促進地區發展的核心依托之一。

國務院辦公廳于2003年發布的《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（國辦發[2003]81號）已明確規定：城區常住人口超過150萬人的城市即具備建設輕軌的人口條件。但從實際情況看，近20年來，我國有諸多現狀人口超過150萬人、規劃人口不足300萬人的Ⅱ型大城市，雖然已經滿足相關政策要求，但卻鮮有輕軌、有軌電車等城軌線路建成運營。國內對城軌建設的關注主要集中在人口300萬人以上的城市，對于Ⅱ型大城市軌道交通發展模式的研究嚴重不足。而城軌技術標準高，如果對其路由空間不進行超前預控，遠期可能出現工程造價大幅增加的情況。此外，城軌與土地空間之間存在復雜的互饋關系，即城軌建設會對城市空間結構產生巨大影響，一旦建成，其影響將持續數十年甚至上百年的時間，而土地空間的開發形態與強度也會對城軌的客流及可持續發展造成影響。在我國城鎮化飛速推進的大背景下，對于Ⅱ型大城市軌道交通發展模式的研究不足，將導致城軌建設與土地開發不協調、城軌線網與城市中心體系不匹配等問題。基于我國Ⅱ型大城市的居民需求特征和低碳發展目標，研究Ⅱ型大城市軌道交通發展模式，并根據研究結論提前對城市空間進行有針對性的管控，對于降低工程造價、改善城市交通狀況、提高土地開發與交通發展的協同度，具有重要的現實意義。

2 研究方法

比較研究是城市規劃、交通規劃中廣泛采用的方法。其基本邏輯是，選擇與研究對象較為類似的先進案例，深入分析其演進特征與內在規律，通過對比研究對象和先進案例在發展背景、條件和目標等方面的差異，為研究對象提出科學、合理的發展目標和路徑。本文即采用比較研究的方法，選擇與國內Ⅱ型大城市各方面條件類似的典型國外發達城市（以下簡稱“國外類似城市”），通過深入分析二者之間的共性與差異，闡釋中國Ⅱ型大城市建設城軌的必要性、合理性，并提出相應的具體建議。

判斷Ⅱ型大城市是否有必要建設城軌的基本前提是明確其遠期交通模式，因此，借鑒國外類似城市發展經驗，對其交通結構特征進行系統梳理分析，極有必要。

國外類似城市的交通模式主要分為3類，即北美模式、歐洲模式和亞太模式，如圖1所示。北美城市，如西雅圖、亞特蘭大、波士頓等，由于缺乏發達的城軌網絡，公共交通分擔率明顯低于歐洲相應規模城市，基本維持在10%及以下，慢行交通分擔率也偏低（約10%），形成了小汽車絕對主導型交通模式。歐洲城市，如漢堡、阿姆斯特丹、哥本哈根、慕尼黑、維也納，在發達的城軌網絡和切實的公共交通優先發展政策支撐下，公共交通分擔率基本維持在15%～30%，慢行交通分擔率約為30%～40%，小汽車分擔率約為35%，形成了相對均衡型的交通模式。亞太模式以日本城市（如神戶、札幌、福岡、仙臺）為典型代表，雖然其有軌電車的網絡化程度明顯低于歐洲城市，但國家鐵路（Japan Railways、JR）、私鐵等軌道交通發達，公共交通分擔率約為30%，慢行交通分擔率大多超過40%，小汽車分擔率為20%～30%，形成了綠色導向型的交通模式。

圖1 國外類似城市交通結構統計

城市交通模式的形成或目標建構主要依據其人口規模、人口密度、經濟發展狀況等特征。中國Ⅱ型大城市的人口規模通常為150萬～200萬人，建成區內的人口密度大多在1萬人/km2左右，其中老城區人口密度約為2萬人/km2。縱觀國外類似城市，僅有日韓相應城市與我國Ⅱ型大城市的上述各方面條件相似，而且其居民均具有青睞慢行交通（尤其是步行）出行的習慣，可作為借鑒對象。其中，日本城市應是我國Ⅱ型大城市重點借鑒的對象；韓國城市與我國Ⅱ型大城市同為后發趕超型城市，二者的城市空間結構特征更相似，其相關經驗與教訓也值得深入借鑒和反思。因此，本文主要針對日韓類似城市進行比較研究。

3 日韓類似城市案例分析及經驗總結

3.1 案例分析

日韓類似城市的城軌建設、運營相關指標如表1所示。

表1 日韓類似城市的城軌建設、運營相關指標統計

下面將從城軌人均線路里程、線路技術標準、客流強度特征3方面對日韓類似城市進行分析。

（1）城軌人均線路里程。日韓100萬～300萬人口的城市，其城軌系統并不像東京、首爾等超大城市那般發達。其中，150萬人口城市的城軌線路里程通常為20～30 km，人均線路里程約為0.2 km；200萬人口城市的城軌線路里程約為50 km，人均線路里程約為0.25 km；接近300萬人口城市的城軌線路里程約為90 km，人均線路里程約為0.3 km。由此可知，城市人口規模越大，集聚效應越明顯，則對于城軌的需求越大，城軌人均線路里程越長。

（2）城軌技術標準。Ⅱ型大城市由于城市規模明顯小于特大城市（城市空間直徑通常約為20 km），因此，其城軌線路平均長度為15～20 km，平均站間距為0.8～1.0 km，明顯小于特大城市城軌線路（1.4 km）。在列車標準上，日韓類似城市的城軌大多采用與我國B型車或C型車接近的車輛，且由于線路較短，潛在客流有限，均采用較小的編組方式，單列車的理論運能為500～1 200人。

（3）客流強度特征。由表1可知，客流強度并未呈現城市規模越大、負荷強度越高的預想規律特征，而是與運營服務水平、地域化的交通需求管理政策等諸多因素相關。在城市規模和人口密度相似的條件下，日本城市的城軌客流強度為0.9～1.5萬人次/km，明顯高于韓國城市（0.3～0.5萬人次/km），這與日本城市有相對宜人的出行環境以及居民形成了以城軌為主的出行習慣有較大關系，而韓國城市則對小汽車出行有更強的依賴性。

3.2 經驗總結

（1）立足遠期，規劃城軌建設。在規劃城軌建設時，應對城市財政實力、發展階段等因素進行綜合考量；在進行沿線土地開發、道路交通建設時，應考慮遠期城軌線路的敷設條件，以提高城軌站點的客流吸引能力為目標，擬定地塊規劃設計條件，審查建筑設計方案，進行工程驗收，防止后期出現土地開發與城軌建設難以協調推進的情況。

（2）城軌線路布局與城市中心體系匹配。日韓類似城市城軌客流量偏高的原因在于城軌與大型交通吸發源高度匹配，線路通常為穿城型布局，在城市核心區形成大型換乘樞紐。例如，日本札幌僅有3條城軌線路，但其相交于一點，形成三線換乘的大通站，該站日均客流量高達8.2萬人次；此外，札幌站為國鐵線路與城軌的換乘站，設置在城市核心區邊緣，可實現二者的便捷換乘，日均客流量達到約9萬人次。僅大通站和札幌站的客流量即占札幌城軌客流總量的25%。日本仙臺、韓國大邱等城市也在城市核心區建成了城軌換乘樞紐，以提高城軌的客流吸引力。

（3）賦予城軌專有路權，增強其運行速度優勢。日韓類似城市的城軌線路幾乎都采用專有路權的方式，以提高運營安全性與運行速度，加之絕大多數線路的最高設計速度為70～80 km/h，實際運營速度較高，具備與小汽車競爭的優勢。

（4）打造人性化的接駁體系。日韓類似城市的城軌站點均建成了人性化、便捷的接駁體系，例如，站點出入口實現與周邊物業的直連直通，盡量壓縮與地面常規公共交通的接駁距離，在線路起始站設置停車+換乘（P+R）設施等。

（5）把握城軌建設時機。從提前培育客流的角度看，盡早進行城軌建設具有必要性。日本類似城市的城軌客流量普遍偏高與城軌建設時機關系密切，其在20世紀70～80年代小汽車尚未全面進入家庭之前即進行了城軌建設，其城軌采用小編組列車及專有路權，運輸服務水平高，可與小汽車形成有力的競爭，因此，居民較早地養成了依靠城軌出行的習慣。而韓國類似城市的首條城軌線路開通運營時間均偏晚，此時小汽車已普遍進入家庭，居民已養成依靠小汽車出行的習慣，在未采取有效交通需求管理政策的條件下，其城軌分擔率低于日本城市在所難免。

4 Ⅱ型大城市發展城軌的必要性及發展模式

結合上文的比較分析可以發現，人口規模超過100萬人的日韓類似城市均建成了城軌系統。我國Ⅱ型大城市的城市骨架已基本成型，建成區的人口密度相較日韓類似城市更高，雖然當前最重要的城市公共交通走廊客流量低于日韓，但從土地開發強度指標和居民出行分布特征看，遠期對城軌出行需求較強，在實施一定交通需求管理政策的條件下，將會有更大規模的城軌客流，因此發展城軌具有必要性與必然性。此外，在我國全面推進雙碳戰略的大背景下，為使交通行業盡早實現碳達峰，也有必要發展城軌系統，以發揮其低碳、環保、節能的優勢。

我國Ⅱ型大城市由于城市骨架已基本成型，利用城軌建設引導城市發展的功能弱化，其建設目的主要在于提供多元化的出行方式，以改變小汽車分擔率偏高的交通結構。因此，Ⅱ型大城市的公共交通發展模式不一定以城軌為絕對主體，常規公共交通或快速公共交通也可以承擔較大比例的客流。以日本類似城市為例，人口規模相似、區位條件不同的城市的公共交通結構呈現出多元化特征：在京畿都市圈范圍內的神戶，由于JR和私鐵發達，承擔了大量的對內對外交通運輸職能，因此城軌的客流分擔率偏低；札幌的城軌客運量在整個公共交通系統中占比達到55.3%；福岡各種公共交通的客運量較為接近。具體情況如圖2所示。

圖2 日本類似城市交通結構統計

總體來看，我國Ⅱ型大城市具有發展城軌的必要性，但是城軌在公共交通中的客流分擔率存在較大差距，應根據實際情況進行具體規劃。尤其是不在都市圈范圍內的Ⅱ型大城市，由于缺少市域鐵路、城際鐵路等其他軌道交通形式的支撐，城軌承擔的客運量在城市公共交通客運總量中的占比應更高，在城市公共交通系統中應發揮主體作用。

根據對大量城軌線網進行的客流預測和研究可知，對于人口規模200～300萬人的Ⅱ型大城市，其核心客流走廊宜采用C型車，其他線路采用LC型車或單軌；對于人口規模100～200萬人的Ⅱ型大城市，其核心客流走廊應以C型車、單軌為主并采用專有路權，其他線路可采用現代有軌電車制式。

5 當前城軌發展存在的問題

（1）城軌規劃路由與城市中心體系不匹配。國外城市（尤其是日本）的城軌線路路由布局均以提高客流強度和實現既定服務功能為首要目標，總體上遵循造價、工期讓步于功能的基本原則。以日本仙臺和札幌為例，其城軌線路均是穿城而過并在市中心形成換乘樞紐，在市中心邊緣與對外客運站形成次級換乘樞紐，雖然建設成本大幅增加，但實現了服務的便捷化。反觀我國城市，在規劃建設城軌時，或者為降低工程造價和便于實施，或者期望通過建設城軌帶動片區發展，通常將線路布局于城市新區，導致其客流量不足。此外，部分城市編制的城軌線網規劃對老城區客流需求考慮不夠充分，導致線路路由和站點布局不合理，整個線網布局呈近似均衡狀態，與城市中心體系不匹配。

（2）土地空間規劃對城軌建設考慮不足。絕大多數Ⅱ型大城市編制了城軌線網規劃，但是在土地空間規劃中對城軌路由考慮不足。超（特）大城市在城軌線網規劃基本穩定后，會編制沿線土地利用控制性詳細規劃，將城軌線路的管控要求落實在法定的土地空間規劃中，但Ⅱ型大城市由于近期大多沒有建設城軌的緊迫要求，加之受編制經費不足及地方主管部門認知不到位等因素的影響，缺少這一層級的規劃和管控。

（3）交通需求管理政策滯后，管理能力不足。日韓類似城市的城軌平均運距通常為4～6 km。而國內大量交通調查顯示，我國Ⅱ型大城市中60%的小汽車出行距離在5 km以下，隨著小汽車保有率的不斷提高，這一比例還會繼續提升。因此，我國Ⅱ型大城市即使遠期具備建設城軌的條件，也面臨來自小汽車的巨大客流競爭壓力。如何實施有針對性的交通需求管理政策，將小汽車出行客流引導至城軌，將是我國Ⅱ型大城市面臨的巨大挑戰之一。然而，當前我國Ⅱ型大城市對交通需求管理政策關注不足，管理能力有待提升。

6 規劃策略

（1）深化城軌客流分擔率相關研究。據統計，我國Ⅱ型大城市當前的小汽車保有量約為200輛/千人；預計至2035年左右，其人口規模和小汽車保有水平將相對穩定，為城軌客流預測提供相對穩定的邊界條件。城軌大運量、節能環保優勢的發揮需以較高的客流強度為前提。我國城市普遍擁有較高的土地開發強度，可為城軌提供較好的客流條件。為保障城軌的健康、可持續發展，應根據城市的職住空間布局特征、交通發展戰略等科學確定城軌的客流分擔率及客流強度指標。然而，目前針對Ⅱ型大城市的相關研究在我國幾乎是空白，亟待空間規劃、交通規劃等相關專業人士共同努力，加強相關基礎研究。

（2）通過合理規劃，提高客流強度。日本札幌的小汽車保有量約為470輛/千人，高于我國類似城市，但通過實施合適的交通需求管理政策、提供精細化的交通運營服務，其城軌客流強度仍能達到1.3萬人/km。因此，我國Ⅱ型大城市在規劃建設城軌的過程中應高度關注線路布局、站位設置、與常規公共交通及慢行交通的接駁等問題，吸取特大城市城軌建設中出現的長期利益服從短期利益、整體效益服從局部效益的歷史教訓，將提高城軌客流強度作為規劃的首要原則，并將其貫穿于土地開發、線路規劃設計、線路運營管理等全過程。

（3）對城市空間結構進行超前預控與優化。城軌車站周邊土地的開發強度、業態等直接決定城軌的潛在客流規模，而車站選址及其與周邊物業的一體化銜接水平等也在很大程度上影響著城軌對客流的吸引力。如果不對上述空間結構要素進行科學研究和超前預控，則可能對城軌線路遠期的服務水平和吸引力產生極大的不良影響。此外，相比城市新區，老城區具有更高的人口密度及更好的商業、文化消費氛圍，對于城軌的需求更強，因此應根據實際情況將城軌盡量引入老城區，并加強老城區的規劃管控，為城軌建設提供更充分的路由條件與站點設置條件。

7 結語

本文采用比較研究方法，對國外類似城市的城軌發展情況進行了系統梳理，總結了其客流量和客流強度整體較高的主要原因，認為我國Ⅱ型大城市普遍擁有更高的土地開發強度，有更強的城軌發展必要性，宜根據城市人口規模選擇差異化的城軌發展模式，將提高客流強度作為核心目標貫穿于城軌線網規劃、設計、建設、運營的各階段，充分發揮城軌運量大、低碳環保的優勢，實現城軌建設與土地開發的協同發展。