日菲加強安全合作：動因、路徑及限制因素

唐學獻

近年來，日本和菲律賓的安全合作取得了一些突破性的進展，兩國關系發展為戰略合作伙伴關系。日菲關系的發展走向，勢將深刻影響亞太戰略格局和區域秩序演變。深入研究日菲關系升溫的內外原因和制約因素，對于研判地區局勢發展、妥善處理與相關國家關系，具有重要的現實意義。

日菲加強安全合作的內外動因

在地區格局和秩序發生深刻變化的背景下，日本和菲律賓皆面臨戰略方向上的重要抉擇，兩國加強安全合作，既有內部動力也受外部驅動，具有深厚的政治經濟基礎。

日本方面首先，與東盟開展防務合作是日本國家安全戰略的重要方針，菲律賓是日本發展東盟關系的重要支點。在日本的外交局中，東盟一直被視為重要的戰略基點。在其2013年《國家安全保障戰略》中聲稱東盟與日本具有普遍價值和共同戰略利益，將韓國、澳大利亞、東盟和印度列為開展安全合作對象，其中東盟的排序僅在美、韓、澳之后，可見日本對東盟的重視程度。日本重視菲律賓的重要原因之一是菲律賓和日本同為美國的盟友，有學者對日本政府的東南亞外交進行層次性分析，認為日本政府最重視“對美國東南亞盟國的外交”，在東盟各國中，只有菲律賓和泰國與日本同為美國的盟友，故被視為加強日本與東盟外交合作的重要切入點。除此之外，菲律賓還因其特殊的地理位置和與日本相似的地緣屬性被日本視為安全戰略支點。日本防務大臣岸信夫在與菲律賓國防部長洛倫扎納進行會談時就曾談道：“菲律賓和日本同為島國，又同為美國的盟友，對日本而言是一個非常重要的國家。”

其次，日本對海洋安全高度重視，菲律賓的地緣特性使其具有獨特的戰略價值。日本地處亞洲東部、太平洋西北部，四面環海，陸地領土總面積僅有38萬平方公里，土地資源貧瘠，適宜農耕的土地僅占總體的20%，礦石資源幾乎全部依賴進口。特殊的地緣屬性導致其將海洋視為抵御外敵入侵的天然屏障和獲取外部資源的重要渠道，維護海洋安全成為其實現國家安全和對外擴張的命脈工程。根據日本經濟產業省2019年統計，日本的化石燃料幾乎全部依賴海外進口，約9成的原油來自中東地區，而天然氣和煤炭主要由澳大利亞供應，無論是中東還是澳大利亞，其能源運輸都需經過東南亞地區。而在東南亞地區，菲律賓占據重要的地理位置，是該地區影響力較大的國家。菲律賓地處亞洲東南部，北面與中國隔海相望，南面可以俯瞰整個東南亞地區，東面是廣闊的太平洋，西面則是世界海上交通要道馬六甲海峽，既是扼控日本“海上生命線”西南航線末段的重要關卡，也是日本推動印太戰略的重要戰略支點。

再次，日本希望通過軍事貿易活動振興國內軍工產業，為謀求“軍事正常化”進行戰略鋪墊。日本在戰后被迫進行非軍事化改造，先后出臺了《武器出口三原則》和《政府關于武器出口的統一見解》，基本實現了武器裝備的全面禁運。導致日本生產的武器裝備失去了國際市場，致使國內的軍工產業逐步萎縮。日本多屆政府均嘗試對此政策進行修改，2014年第二次執政的安倍內閣推出了防衛裝備轉移三原則，大幅放寬了防務裝備的出口限制，軍事裝備和技術水平整體落后的東盟成為日本的主要出口對象之一。2016年2月，日菲兩國簽訂了《防務裝備與技術轉移協定》，菲律賓是東南亞第一個與日本簽署此協議的國家，可以說，日本與菲律賓的軍事貿易活動具有一定的示范帶動作用，其幫助日本撬動了整個東南亞的均勢貿易通道，而日本可憑借尖端的工業技術和市場口碑搶占世界軍火貿易市場，振興國內軍工產品，為謀求大國“正常化”身份打下鋪墊。

東南亞是海上運輸的咽喉，對海洋國家日本而言至關重要

菲律賓方面首先，與日本加強防務合作是維持大國間戰略平衡的政治需要。與日本加強安全合作是菲律賓維持中美之間戰略平衡、最大程度謀取國家利益、實現獨立自主外交的重要手段。首先，與日本發展防務關系可以減少菲律賓對美國裝備和技術的過度依賴，實現國家安全關系多元化；其次，菲律賓可以將美日同盟作為菲律賓和美國關系的媒介和橋梁，防止美菲的軍事合作完全脫鉤；最后，可以通過加強日菲關系制衡中國，一方面避免對外關系過度傾向對華軌道，另一方面可以將日菲關系作為和中國談判的籌碼，從中國手中賺取更多的經濟技術援助。

其次，菲律賓希望通過和日本開展安全合作帶動菲國家軍隊現代化。菲律賓是一個由7000余個小島嶼組成的島國，其島嶼面積占國土面積95%以上，山區較多，獨特的地理環境導致其頻繁遭受恐怖襲擊、海盜和販毒等問題的滋擾，防衛任務十分艱巨。然而在2021年美國權威軍事網站GlobalFirepower公布的世界主要國家軍事力量排名中，菲律賓排在47位，在軍事力量整體落后的東南亞地區也只排名第7位，僅勝過老撾、柬埔寨、文萊和東帝汶。菲律賓政府曾于2012年至2022年先后投入了76億美元用于軍隊現代化建設，然而國內落后的科技水平和工業能力無法滿足其軍隊現代化需求，從國外購買軍備、引進先進技術成為實現其目標的主要途徑。日本的軍工產業十分發達，自2011年確定戰略伙伴關系后，菲律賓將日本視為武器裝備的主要進口來源和開展安全合作的重要戰略伙伴，并希望通過與日本自衛隊進行聯合訓練和人員培訓提升菲律賓軍隊戰斗能力。

日本希望通過軍事貿易活動來振興本國軍工產業，以謀求“軍事正常化”

外部因素一方面，中國的崛起引發了日菲兩國的共同戰略擔憂。日本與菲律賓開展安全合作的一個重要外部原因是東亞地區權力平衡發生變化。日本是一個島國，大部分貿易要通過南中國海，特殊的地緣屬性和對海洋的高度依賴加大了日本對中國崛起的擔憂。在日本2022年版《防衛白皮書》的首頁即提到：“中國在東海和南海繼續試圖以力量單方面改變現狀，并且圍繞臺灣擺出一副不惜動用武力也要實現統一的架勢，地區的緊張局勢日益加劇”。菲律賓和日本一樣是沿海國家，且和中國素來有島嶼糾紛。2022年4月日，菲在首次召開的外交安全“2+2”會談，日本外相林芳正開場即稱：“中國企圖通過力量單方面改變東海、南海現狀”，而菲律賓外交部長洛欽回應：“日菲關系是維護地區穩定的重要基石”，強化安全合作關系對抗中國的意圖十分明顯。

另一方面，美國戰略收縮促使日菲加強防務合作。美國的助推成為日本和菲律賓加強防務合作的另一個重要外部因素。冷戰結束后，伴隨著蘇聯的解體，美亞洲安全政策進行了調整，美日同盟和美菲同盟均呈現出弱化趨勢。日本戰后經濟快速發展對美國經濟造成了沖擊，美國對日本進行了經濟制裁，兩國關系一度惡化，美日同盟受到影響。菲律賓由于不滿長期受到美國的壓迫，通過憲法禁止國內建立永久性外軍基地，導致了美軍撤出克拉克和蘇必克港，美國也隨即終止了對菲律賓的經濟援助，并對菲律賓使用“過剩國防產品”進行限制，同盟關系進入“休眠”狀態。與同盟主導國關系的疏遠激發了日菲兩國的安全擔憂，雙方均希望與美國同盟框架內其他國家發展安全關系，填補美國戰略收縮造成的力量空白，對同盟關系的相似擔憂和共同的戰略利益激發了雙發的合作意愿，兩國于2006年建立近鄰間全面合作伙伴關系，2011年建立戰略伙伴關系。奧巴馬上臺以后，考慮到東南亞地區經濟快速發展和中國崛起等因素，提出重返亞太和亞太再平衡，戰略力量再次東移。之后的特朗普和拜登兩任政府均對亞太地區高度關注，但隨著美國相對優勢變小，在極力拉攏日本菲律賓等傳統盟友的同時更多地關注多邊安全合作，并呼吁盟友承擔更多的義務和責任，同盟體系由“輻射形”向“網絡型”轉變。在美國的推動下，日菲防務關系進一步發展，日本2014年《國家安全戰略公報》明確表示：“日本需要以美日同盟為基石，深化和拓展與其他國家的防務關系”，2015年《美日防務合作指南》中提到要強化和菲律賓的海上安全合作，稱“兩國合作開展海上能力建設有助于維護和加強地區安全穩定”，可見美國對日菲防務關系的影響。除此之外，日菲《聯合聲明》明言：“基于美國的強大存在對地區穩定的貢獻，與美國加強條約聯盟以及與地區伙伴加強合作具有重要性”。

日菲加強安全合作的實施路徑

近年來，隨著開展防務合作的意愿不斷加強，雙方通過多種途徑推動安全關系不斷深化，雙方安全合作領域逐步擴大化、機制逐步健全化、平臺逐步多樣化。

通過發布《聯合聲明》《備忘錄》規劃安全合作。早在2006年12月，在日菲關系正常化50周年之際，兩國領導人在馬尼拉進行會晤，確立了“親密鄰國間全方位合作伙伴關系”。2011年9月，菲律賓總統阿基諾三世對日本天皇進行國事訪問之際與日本首相野田佳彥會談，雙方發布《全面推進基于特別友情的、鄰國間的“戰略伙伴關系”》聯合聲明，將雙方關系提升為“戰略伙伴關系”。2012年7月，菲律賓國防部長加斯明與日本防衛相森本敏簽訂了有關加強兩國防衛合作的備忘錄。2015年，雙方高層互動頻繁，先后簽訂《關于日本防衛省與菲律賓共和國國防部之間防衛合作與交流的備忘錄》和《促進本地區內外和平、安全和增長的共同理念與目標——日菲關于加強戰略伙伴關系的共同宣言》，詳細規劃了兩國將在加強雙邊安全對話、防衛裝備及技術的合作、海洋能力建設支援上的合作。2022年4月，日菲兩國首次召開外交安全“2+2”會談，在發布的《聯合聲明》中，雙方提到通過國防能力建設、互訪港口、轉讓更多國防裝備和技術以及繼續就先前移交的國防裝備進行合作，安全合作關系進一步加強。

對菲律賓訪問的日本航空自衛隊幕僚長井筒俊司對外表示，日本和菲律賓將會進行太空領域的“防衛合作”

軍方與防務部門進行戰略對話與定期交流。自2010年以來，日菲兩國軍方和防務部門的交流互動十分頻繁，安全合作機制日趨完善，安全合作平臺逐漸多樣。2011年，雙方發表了名為《全面推進基于特別友情的、鄰國間的“戰略伙伴關系”》聯合聲明，在此聲明中，雙方決定建立日本海上自衛隊參謀長及菲律賓共和國海軍司令官互訪機制，并定期舉行日本-菲律賓海上參謀長會議。2015年，兩國簽訂《防務合作與交流備忘錄》，兩份備忘錄中均提到了定期舉行軍方和防務部門的交流對話，其中包括定期舉行兩國國防部長、副部長之間會議，建立日本自衛隊參謀長、菲律賓武裝部隊參謀長和菲律賓陸、海、空三軍指揮官之間的互訪機制，以及舉行日本自衛隊與菲律賓武裝部隊的定期交流。除此之外，還包括相關防務部門局級干部和軍隊相關參謀人員的的磋商對話，以及部隊間、學生之間和研究機構之間的交流。在同年簽署的《加強戰略伙伴關系的行動計劃》中，提到了雙方將進行外務部門、防務部門、外務防衛兩部門聯合以及日本國家安全局與菲律賓國家安全委員會間的定期對話，其形式包括部長會談、副部長戰略對話以及軍方高層的協商。

日本對菲律賓提供武器裝備和防務技術支持。由于日菲兩國在東海南海的共同利益，日本一直多方面、持續地支援菲律賓海上能力建設。2016年2月，日菲兩國簽訂了《防務裝備與技術轉移協定》為兩國武器裝備和合作防務技術提供了法律依據。此后，日本先后向菲律賓提供了10艘長44米的巡視船、13艘15米級高速橡皮艇和5架TC-90海上自衛隊練習機。岸田政府上臺以來，日本逐步加大對菲武器裝備和防務技術出口，兩國安全合作關系逐漸加深，2022年5月，日本向菲律賓海岸警衛隊交付了兩艘國頭級大型巡視船，長約96.6米，最大速度24海里，擁有4000海里以上的續航能力，裝備有掌握海洋狀況和海事執法活動所需的裝置和設備，包括通信設備、直升機、遙控型無人潛水器、高速作業艇等。2022年6月，日本提出向菲律賓提供可覆蓋菲律賓北部呂宋島全域的通信系統，以及三菱重工業公司轉移裝甲車零部件制造技術。同月，日本航空自衛隊幕僚長井筒俊司在出席雙邊聯合演訓活動時宣布，日本將推進向菲律賓的防務技術轉移，兩國將在衛星開發、太空技術研發、太空政策等方面展開合作，此舉意味著日本對菲律賓的防務技術援助已拓展到太空領域，兩國的安全合作關系進一步加深。

2019年，日本海上自衛隊在進行印太方面派遣訓練期間訪問菲律賓，和菲律賓海軍進行了聯合演習

雙方開展共同訓練及聯合軍演。自2015年以來，兩國共舉行了17次聯合海上軍演。2019年5月，美日印菲四國著眼提升各自海上作戰力量、加強聯合作戰能力，在南海舉行了為期6天的聯合巡航演練，日本方面派出海上自衛隊的出云號及村雨號兩艘護衛艦，而菲律賓方面由弗里門安德烈斯·博尼法西奧號護衛艦參加，四方共同進行了戰術飛行和聯合護航等戰術訓練。2019年6月，日本海上自衛隊在進行印太方面派遣訓練期間訪問菲律賓，和菲律賓海軍在巴拉望島周邊海空域進行了聯合演習，此次軍演日本出動了出云號護衛艦，菲律賓則派遣LD-602南達沃號戰略運輸艦參加演習，出云號和南達沃號均為日菲雙方最大的軍艦，此次演習引起了國際的廣泛關注。2019年9月，為提升日本海上自衛隊和菲律賓海軍的戰術技能，強化雙方的交流與信任，日本海上自衛隊第33次派遣海盜行動水上部隊朝霧號護衛艦和菲律賓海軍科爾貝特埃米利奧·哈辛特號護衛艦在菲律賓蘇維克港及其周邊海空域就通信訓練和戰術運動進行了聯合訓練，期間菲律賓海軍登上日本朝霧號護衛艦進行參觀。2020年7月，日本海上自衛隊照月號護衛艦和菲律賓海軍C-90號護衛艦在南海進行通信訓練，這也是新冠疫情爆發后兩國進行的首次聯合軍演。

日菲安全合作的限制因素

盡管受到多種內部與外部力量的驅動、推動和支持，但由于受到日本國內憲法限制、南海問題戰略分歧、以及中菲經濟往來日益密切等因素影響，日本和菲律賓的安全合作仍面臨巨大限制與約束。

日本海上自衛隊出云號直升機航母甲板上停放的SH-60B直升機

日本國內政治將制約日菲防務關系進一步發展。雖然日菲防務關系持續升溫，但日本和平憲法仍是約束日本與菲律賓進一步發展為軍事攻守同盟的紅線，日菲成立真正的同盟關系仍面對諸多法律限制。2015年，安倍政府通過新安保法案打破了行使集體自衛權、海外實施作戰的部分禁忌，但是遭到了在野黨和國內民眾的強烈反對，導致安倍政府的支持率下降為41%，不支持率上升為43%，這是安倍執政以來第一次民眾不支持率超過支持率。若政府企圖進一步深化日菲防務關系，或者在防務關系中承擔了更多的責任，必將遭受在野黨猛烈抨擊，也將承受民眾支持率下跌的風險，這顯然是新上臺的岸田政府不愿看到的。

兩國存在戰略利益分歧，安全關系存在不穩定性。日菲兩國經濟實力差距較大，國家發展面臨形勢和任務不同，在南海的利益存在差異，一定程度上加大了雙方防務關系的局限性和脆弱性。日本的國家戰略目標是以經濟大國為基礎，謀求政治大國、軍事大國，進而主導亞太局勢。當前日本極力渲染中國威脅，目的是與南海聲索國聯手遏制中國，并牽制中國戰略力量，減輕日本東海和釣魚島海域的壓力。而菲律賓雖然與中國存在島嶼爭端，作為南海的域內國，南海局勢動蕩不符合菲律賓的根本利益，菲律賓經濟曾在20世紀60年代快速增長，在東南亞國家中脫穎而出，該時期南海風平浪靜是一個重要因素，日本為謀一己之私，持續挑動南海局勢升級，違背了菲律賓的初衷。

與中國開展經濟貿易的剛性需求限制菲律賓向日本過度靠攏。經濟貿易是影響國際關系的重要因素，菲律賓和日本不同，作為發展中國家，其主要任務是發展經濟，改善國民生活水平。近年來，中國與菲律賓的經濟往來日益密切，逐漸發展為菲律賓不可替代的重要貿易伙伴。據東盟秘書處統計，2020年菲律賓對中國的進出口額分別達到了209.59億美元和96.22億美元，中國成為菲律賓第一大進口來源地和第三大出口市場。隨著“一帶一路”倡議的深入推進，中菲兩國的經濟合作程度也將持續提高，必將影響其與日本進行安全合作的立場。即使未來菲律賓仍然存在戰略制衡中國的現實需要，也會盡可能地避免與日本在中國敏感的議題上強化合作而刺激中國，進而影響中國與菲律賓之間經濟合作的大局。