我國水源地準保護區法規體系現狀及建議*

蘇州大學王健法學院 鄒效辰

一、問題的緣起

2021年，中央第五生態環境保護督察組督察四川時發現，眉山市、仁壽縣違反條例規定，在黑龍灘飲用水水源準保護區內開發房地產項目，導致準保護區內居住點大量增加。[1]

經調查發現，眉山市人大常委會法制工作委員會在無法律解釋權的情況下，把針對準保護區內不允許增加居民點的禁止性規定，扭曲為規定的本意是禁止準保護區內場的規劃區外新增居民居住點。據此，四川省林業和草原局違規辦理林地使用手續，導致黑龍灘水庫局部區域的大量植被遭到毀壞，其涵養水體、保護水質的準保護區功能基本消失。2021年以來，中央督察組督查反饋案件，發現了不少類似的飲用水源準保護區的問題。

飲用水水源準保護區（quasi protected area of drinking water source），是保持一級、二級水源地水質和生態安全的重要組成部分。飲用水水源保護已經成為我國乃至全球性的挑戰①。一直以來，我國的水源地保護重心都在一級和二級保護區上，殊不知由于缺乏足夠的重視，準保護區也是發生問題的重災區。

水源地準保護區作為一二級水源地保護區的重要補充，其法規體系遠不如一級二級保護區完善，從而造成了種種惡果。在對飲用水水源地準保護區的關注不斷加大的背景下，水源地準保護區的法規體系如何完善，值得深入探討。

二、我國水源地準保護區相關法規體系

我國已經頒布了若干與水資源和飲用水保護區相關的法律，包括《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱《水土保持法》）等，從國家層面對水源地保護區和準保護區做了基本的規定，在法律的層面為我國水資源保護與準保護區的建設提供了依據。2011年修改的《水土保持法》第31條規定強調了水源涵養區的保護。2015年修訂的《環境保護法》第29條規定了要重視水源涵養區。2016年修改的《水法》中規定了由國家建立飲用水水源保護區制度的內容。2017年修改的《水污染防治法》在前述法律的基礎上進一步增加了準保護的設立條件、保護目標等內容。[2]

與法律配套，我國還有若干行政法規、部門規章。如《城市供水條例》《關于加強飲用水安全保障工作的通知》《國務院關于加強城市供水節水和水污染防治工作的通知》等行政法規。原國家環境保護局、衛生部、建設部等部門聯合發布的《飲用水水源保護區污染防治管理規定》（以下簡稱《管理規定》），規定了飲用水地表和地下水源保護區的劃分、保護區污染防治的監督管理以及獎勵懲罰等內容。于2011年發布的《太湖流域管理條例》更是跨流域地規定了水源地保護的目標與方法。

2007年的《飲用水水源保護區劃分技術規范》（以下簡稱《技術規范》）對不同類型的水源地保護區的劃分做出了相較細致的規劃。2010發布的《全國城市飲用水水源地環境保護規劃》在前述基礎上，通過技術性標準進一步規定了水源地保護區適用的原則與保護的目標，為準保護區的保護提供了有力的保障。

此外，各個地方的政府也根據實際情況制定了當地的管理條例，例如：《上海市環境保護條例》《重慶市環境保護條例》和《陜西省城市飲用水水源保護區環境保護條例》等都強調了對飲用水水源地的保護，部分地區如安徽省就依照不同標準劃分出了準保護區。上述的法律、法規、規章、標準和地方性法規共同組建了我國飲用水水源地準保護區的法規體系。

三、我國飲用水水源地準保護區法規體系存在的問題

（一）飲用水準保護區保護管理體制不健全

我國一直存在“多龍治水”的現象，在飲用水水源管理中也存在該問題。飲用水水源準保護區的全過程，應當統一由一個機構來實施，我國雖然在《水法》《水污染防治法》等法律法規中確立了“流域與行政管理并重”的思想，亦逐漸摸索了許多跨流域治理的經驗，但在水源地和準保護區的管理過程中，各單位仍然不能統籌兼顧。我國實行的現行管理體制是涉及水利、衛生、環保等多個部門的管理體制，導致了水源地準保護區的協調性、整體性的缺失。

（二）水源地準保護區性質不明確

飲用水水源地準保護區的性質是保護準保護區的基本前提，但我國的法律法規中并沒有規定一個統一確定的標準。對于準保護的劃分，比如河流、湖泊、水庫型飲用水水源保護區的劃分也都是參照二級保護區的劃分方法來確定準保護的范圍。

根據我國全國人大環資委和原國家環保局共同編著的《水污染防治法解讀》：“飲用水水源準保護區不屬于飲用水水源保護區”；《水污染防治法釋義及實用指南》釋義“在飲用水水源保護區外圍劃定的準保護區；既要保證飲用水水源保護區的水質，還要進行建設，提高當地人民群眾的生活水平”。另外，在《關于明確準保護區到底是不是保護區的回復》中，指出了根據水污染防治法第六十三條的規定，飲用水水源準保護區不屬于飲用水水源保護區的范疇。

然而，依據《水污染防治法》第六十七條、第六十八條、第九十一條的條文可分析出，對準保護區的保護力度和方式上與一級二級保護區相似，如果就從語義上將準保護排除在保護區之外，可能會陷入“白馬非馬”的語義謬誤的境地。若將水源地準保護區排除在保護區之外，那么對于準保護區的保護力度勢必不如一二級保護區，對于這一部分的規定也會由于缺少相對強力的管控而變得容易被任意解釋，這也是近些年出現多起事故的原因之一。實踐中對于地方的任意解釋往往需要依賴中央針對性的監管才能有所成效，足以體現對于準保護區的定性和重視不足。若準保護區沒有較高的地位很難在地方得到足夠的重視。《關于明確準保護區到底是不是保護區的回復》屬于互動交流板塊的信箱來信選登，不屬于我國的正式法律淵源，其實際效力存疑。《水污染防治法》也并沒有明文規定準保護區的性質。因此，筆者對于準保護區的不屬于保護區的觀點持懷疑態度。

（三）水源地準保護區立法滯后

目前我國飲用水水源地準保護區法律法規體系，大多出自《水污染防治法》《管理規定》等法律法規，雖然在不同的法律法規中都有出現相關規定，但是由于年代和技術條件、立法主體的不同，各種規定之間缺少統一性，大多數內容都缺少系統性、整體性和一致性[3]。甚至，因為起草與頒布文件的機構不同，有些內容存在歧義或者自相矛盾，需要單獨作出解釋才能自圓其說。僅有的幾條法條不足以涵蓋準保護區。這與準保護區的重要性不匹配。如前文案例，過時的法規也造成了地方任意解釋，隨意執法的亂象。同時，我國現有的關于飲用水源保護區的規定，水質的監測都是統一標準，水體的使用不分功能與類別，準保護區和一級二級水源地保護區使用的是同一種標準[4]。現行《水法》《水污染防治法》，沒有適合的法律或者解釋來規制針對準保護區的不法行為，不僅導致了立法本意含糊不清，而且因缺乏足夠的重視而人為制造了執法困難。

（四）飲用水源準保護區保護措施方面內容不足

我國《管理規定》中第四條規定“準保護區”應當明確水質標準并限期達標；第十條規定“準保護區的水質標準應保證二級保護區的水質能滿足規定的標準。”事實上，不管是哪一條都沒有達到應有的效果。《技術規范》也只規定了準保護區參照二級保護區的辦法劃定。準保護區水質標準應保證二級保護區的水質能滿足規定的標準的規定也太寬泛，沒有清晰列明。此外，不同于其他制度會同時給出激勵或指導性的規定，準保護區有且僅有對污染行為的禁止規定。水源地準保護區應當同水源地一級二級保護區一樣，涉及多角度，多層次的內容。但是，相關規定僅偏重于水質的保護，對例如生態與水量的角度并沒有從標準與對策上做出恰當的規定。

四、完善我國飲用水水源地準保護區制度的建議

（一）完善《水污染防治法》與《水法》等法律的相關規定

飲用水資源是人類社會生存與發展的重要物質基礎，許多國家都在各自的立法中堅持飲用水水源保護絕對優先的指導思想，例如美國政府就在“水污染控制政策聲明”中強調指出：“未來的城市、工商業的發展與興亡，即國家的存滅，均取決于如何用盡所有手段來保護一切水資源。”水源地準保護區雖然在《水污染防治法》有幾條內容，但是在《水法》中沒有準保護區的任何內容，因此，在綜合考量權衡了飲用水對我國人民的重要作用、現行立法實踐等基礎下，加入準保護區的單獨章節或者飲用水水源的單獨章節來對飲用水水源地準保護區的管理體制、水源保護區、規劃保護、法律責任等方面進行較為完整的闡述，做到有法可依，一并解決水源地準保護區法律的連貫性和完整性的問題。

《水污染防治法》第六十七條禁止了在水源準保護區內“對水體污染嚴重的建設項目”的新建和擴建，針對改建建設項目提出了“不得增加排污量”的要求[5]。

從上述的規定中可以看到對于準保護區底線要求是“不得增加排污量”，這也是出自對一二級飲用水保護區的深層次保護的考量。根據最高人民法院的典型判決，對于限制養殖等保護水源地的措施是不被允許的，行政強制執行措施“只能由法律設定”，其他規范性文件“無權設定”②。這也是從另一個角度對于準水源地的保護做出了相應的限制，因此只有設定完善了法律，在地方實行過程中才有更大的發揮得空間。

同時，對于各地方，往往由于建設項目在前，保護區劃分在后，強行清拆、關閉違法建設項目的難度很大；搬遷和賠償又涉及用地指標和巨額資金，地方財政短時間內難以承受，造成不能按時完成整治任務又將面臨追責的雙重壓力。為解決保護區環境管理困局，各地皆要求依據標準中的類比經驗法的最小值，將準保護區不作為水源保護區或者縮小準保護區的范圍，以減小整治資金不足和責任追究的壓力。這種不考慮水源保護的實際情況，一味為了規避監管責任調小保護區范圍的做法，不利于水源安全。因此，只有完善了上位法，完善了相關法律的規定才能解決各地畏首畏尾的現狀，才能更有利于保障水源地準保護區的安全。

（二）細化《管理規定》

在解決了法律層面的問題后，在行政法規的層面上也要做出更新。《管理規定》作為我國針對飲用水水源保護的一部重要的規定，距離上次修改已經過十年有余，建議更新《管理規定》來發揮其水源保護主導行政法規的作用。

首先，要確立飲用水水源地準保護區制度，準保護區的水質標準、水量標準、生態標準等相應的鼓勵或者懲罰性措施：其次，應當確立準保護區管理部門的職責，明確環保部門、建設部門、市政部門等部門的職權范圍與多部門協調的相應措施；明確跨流域的準保護區的各系統之間的關系：最后，應當增加準保護區的保護措施，特別是獎勵與懲罰制度。明確對保護和改善了水源的行為給予鼓勵，可以適當作出物質或者精神方面的獎勵。對于違反水源地準保護區的行為作出明確且恰當的法律責任規定。

（三）明確水源地準保護區的保護目標

獲得安全的飲用水的權利是人的基本權利，這也決定了水源地的保護應當得到應有的重視，在水源地一級二級保護區的背景下的準保護區應有一套自己的保護目標而不僅僅是參考二級保護區的標準來保護。

回到準保護區的問題。上文說明，飲用水源準保護區按目前官方觀點不屬于保護區。根據《技術規范》的規定，準保護區的作用就是輔助二級保護區的水質達到規定的標準。這定義寬泛的準水源地水質要求也體現出對于準水源地的劃定，堅持了預防原則[6]，這是在《水污染防治法》所確定的首要原則。這也是和保障飲用水安全原則相呼應。飲用水安全是水安全的核心，“優先保護飲用水水源”是水污染防治法的基本原則。《水污染防治法》修正強化了飲用水安全保障，多個條款涉及飲用水安全和供水應急工作，特殊水體保護制度也以飲用水水源保護為重點，體現了飲用水安全的基本原則地位。后續對于準保護區的所有規定也應當都以這兩個原則為錨點，繼續貫徹水源地保護的原則。

因此，本文認為，承認水源地準保護區的保護區地位，在提升了水源地準保護區重要性的同時減輕監管壓力，可以杜絕很多地方任意解釋準保護區的情況。《技術規范》對于準保護區的定義是“保證飲用水水源二級保護區的水質而劃定，需實施水污染物總量控制和生態保護的區域。”若是從法條法規中對于準保護的定義來看，準保護區本質上是為了輔助一級二級保護區而專門劃定的區域。《管理規定》第十條也明確指出準保護區的水質標準應保證二級保護區的水質能滿足規定的標準。因此，準保護區的具體作用是在一級和二級水源保護地之外繼續劃出一塊緩沖地帶，用來“間接保證”一級和二級水源地的水質安全，這點可以在《技術規范》中得到體現。

因此，只有承認飲用水水源地準保護區屬于保護區，并明確其設立目的是減少水污染，直接或間接防止污染物進入一級和二級水源地，唯此才能更合邏輯地貫徹飲用水保護之目標，明確準保護區的保護方法。

注釋

①世界衛生組織WHO發布的《環境衛生與健康指南》表示,2022年，全球有26%，也就是近20億人得不到符合標準的飲用水。

②參見中華人民共和國最高人民法院，行政裁定書（2017）最高法行申6400號。