無障礙環境建設法律保障的有效性分析及發展路徑探究*

閩江學院法學院 黃合，王司雨，李麗艷

一、我國無障礙立法與私法的有效性分析

（一）法律層面—《中華人民共和國殘疾人保障法》

《中華人民共和國殘疾人保障法》是1990年全國人民代表大會常務委員會為了我國保障殘疾人群體的權利所制定的法律，但是其實與世界范圍內的立法趨勢存在出入。在內容上，僅僅是關于第46條的規定，屬于倡導性的規范，只是針對少數的物質環境無障礙做出規范。2008年，全國人大常委會對《中華人民共和國殘疾人保障法》進行了新一輪的重大修改，在法律責任方面，該法第66條明確規定，如遇到無法使用的情況，公民可將此情況反映給“相關當局”，而不能自行尋找其他補救方法。與此同時，該法第一次建立了關于信息交流無障礙的預先規定。相對于1990年的法律規范，不僅更為科學且更為詳細。

（二）行政法規層面—《無障礙環境建設條例》

2012年，國務院頒布了《無障礙環境建設條例》（以下簡稱《條例》），有效落實了《中華人民共和國殘疾人保障法》。與《中華人民共和國殘疾人保障法》相比，新《條例》有更多涉及社區服務的規定，并單獨制定了一章，主要是針對特定的無障礙設施和社會對殘疾人的補助。《殘疾人權利公約》中”可獲得的服務”一語指的是對所有團體不加區別地提供公共服務，對于“可獲得的服務”一詞，在《殘疾人權利公約》中指的是不加區別的對所有團體所提供的公共服務，而《條例》的這四條條款與《公約》相比只局限于提供社區一級的服務，因而與《公約》的要求相比仍有很大差距。在法規和規章中，法規的制定模式主要是由政府機構和供應商來實施。關于無障礙使用者，僅有兩條條款：第16條，要求視障者在使用導盲犬時，須遵守相關法規；第2條第14條第2款指出，僅限肢體殘疾者使用[1]。

（三）部門規章層面—單純的行政法規范

除了行政法規之外，國務院有關部門制定了行政法規以及相關法律規定，其中也包含了《關于加強老年人家庭及居住區公共設施無障礙改造工作的通知》《關于加強村鎮無障礙環境建設的指導意見》等。各部門規章的共同點在于，它們都是純行政法規，只是從行政的角度來定義具體領域中的無障礙建設問題，往往只是對相關機構的職權和責任進行規定，很少涉及到私人主體的相關權利，有關當局的相關權利監督方面也沒有法律效力。

（四）地方政府規章層面—《條例》的復制品

在《中華人民共和國殘疾人保障法》進行新一輪的修訂后，各地在區參照《條例》也積極開展了相關立法活動。中國殘聯根據當地立法機關在制定無障礙環境方面所遇到的困難，制定了有關無障礙地區環境建設的主要法規范例，供各地制定有關法規時參考[2]。到目前為止，全省各級機關基本上都把《中華人民共和國殘疾人保障法》的實施細則和有關法規列入了政府工作報告中，有的地方機關還出臺了專門的法規規章[3]。從整體上看，我國的無障礙環境法規僅僅是對《無障礙環境建設條例》中的一些條款進行了照搬和粘貼，缺少了一些創新性。

二、我國無障礙環境建設法律困境

（一）可操作性差強人意

根據《無障礙環境建設條例》的規定，政府要鼓勵和激勵公民、法人或其他機構為無障礙設施建設提供支持和服務。《條例》中在規定政府、法人或其他機構自身要積極為無障礙設施建設提供服務和支持的同時，也要求政府履行激勵公民參與的職責，但是對于公民參加志愿活動和協助的方式卻沒有明確的規定，所以必須采取更實際、更有效的懲罰措施，增強法律的可操作性，強化監督，通過行政手段、社會輿論監督、信用體系等多種途徑，加強對無障礙設施的規范建設和維護管理，確保無障礙設施的規范化建設和維護，通過行政手段、輿論監督和信用體系，加強無障礙設施的規范化建設和維護與管理，確保無障礙設施切實發揮作用[5]。

（二）體系建設殘缺不全

2012年頒布的《條例》為無障礙環境建設指明了系統的、科學的建設方向、內容和過程，大大填補了此方面的立法空白，但有關的規則還需要加以細化[6]。目前，中國的公共建筑建設或維修主要依據《建設工程質量管理條例》《城市道路管理條例》及相關工程規范，自《無障礙環境建設條例》頒布以來，這些法律規范沒有得到及時的修訂和調整，無障礙環境也沒有得到及時的改善，建筑方面的一些條例沒有包括對無障礙設施和建筑的要求。由于這種孤立的單層立法模式和對相關法律制度缺乏支持性修改，因此沒有理由采用這種強制性的規范性要求[7]。

（三）法律責任模棱兩可

我國的法律體系中在法律責任的確定方面存在著章節不明確、責任淡化等方面的問題，殘疾人保障的相關法律同樣如此。《條例》明確指定了無障礙工程建設和維護的先關人員在內的四項法律責任主體，在一定程度上，法律責任有所提高，但沒有提到無障礙建筑的評估和檢查機制;對無障礙改造和維護完備設施給予了法律上的重視，但執法力度不大，大部分規定一般只依法規定了處罰責任。現實生活中在無阻礙地行使權利和保護利益方面仍存在諸多問題，一些無障礙的設施面臨未被利用或是無障礙設施的建設不規范，因而無法為相關群體提供真正的便利[8]。責任人的不一致會導致建設、施工和管理上的混亂，也會導致事故、多方互相推托責任、實體不真正承擔責任和解決問題的困境。

三、關于無障礙立法引發的思考

（一）細致規范的服務對象是基本前提

中國殘疾人的識別標準仍然很大程度上取決于社會功能障礙，自1995年以來，已經確定了視力、聽力、言語、智力、精神和肢體等六種類型的殘疾人標準。法律的修訂可以使廣泛的殘疾概念得到擴展，我國可以通過立法將有功能性障礙的殘疾人也包括在內。如果按照廣義的解釋來擴大殘疾人的定義范圍，將會對更多特殊群體產生切實的幫助。或許，殘疾的存在或程度不僅取決于觀察到的身體或精神狀況，還取決于個人的社會角色和活動受到限制的程度。因此，我國可以通過修訂的服務項目和無障礙建設的范圍使其大大擴展。

例如，為解決老齡化社會趨勢下產生的社會、醫療和護理問題，基于養老金和年齡、自理程度等一系列的等級評估來提供特定的長期護理保險，就是一個更廣泛的對無障礙人群的定義。人們若將對無障礙人口的定義和服務范圍包括老年人、殘疾人和有疾病的人，以我國目前較為優質的基礎設施建設水平推動無障礙設施的建設，擴大覆蓋范圍、提高參與程度，才能引起全社會的高度關注，使其成為推動社會、經濟發展的主要力量。

（二）賦予效能的法律規范是執行依據

相關法律法規的出臺，使得我國無障礙環境建設初步實現了“有法可依”。但不可否認的是，由于相關法規位階低、規定原則性較強等原因，無障礙建設的推進仍然存在諸多問題。雖然我國制定了一些對于無障礙設施的技術標準，但技術標準的法律影響不大，與法律文件沒有關系，法律也較少規定，因此執行力度較弱。中國法律文書的原則條款不包括技術標準，非專業的管理人員不知道如何實施也是情有可原。當務之急， 應解決技術標準問題，使其具有法律效力，使管理人員有法律作為依照，能夠遵守法律。

立法是否完備、是否具有較強的可執行力，都是判斷無障礙環境建設的法律保障是否具有前景的首要條件之一。無障礙立法是一個社會性立法，是為了全社會共同利益的立法，利用法律來破解如今面臨的無障礙環境建設困境是必需。除了國家層面的《中華人民共和國殘疾人保障法》《無障礙環境建設條例》以外，地方也需要因地制宜，根據當地無障礙人群人數、不同殘障情況的人員比例、最缺乏的設備設施等方面，根據地方特點對技術標準進行進一步的細化和細分，使具有法律約束力的無障礙標準體系的技術要求變得更為詳細和具體，以加快無障礙設施法規的制定和修改，落到實處，切實為此類人群提供便利，為殘疾人平等享用服務的權利提供法律的保護。

最后，正如專門法律的通過面向專家開設聽證會一般，無障礙建設相關立法的出臺也應經過無障礙人群的審議和考驗，從殘障人士的視角出發，以嚴謹求真的態度進行考察、試點，向民眾征求意見，與無障礙建設的受益者討論協商，再進行修改出臺，避免使法律流于表面，浮于形式。

（三）精細雙向的保障機制是持續動力

加強無障礙環境建設的司法保障是我國無障礙環境建設的必要途徑。殘疾人士維權本就存在重重阻礙，對象一般為公權力機關及企業，再加上其本身健康狀況的局限性和訴訟維權程序的煩瑣、耗時，通常使多次維權道路有始無終。這就要求法院、律師、法律援助機構各方根據無障礙人群的切實利益開展公平、公正的工作。在審判、辯護過程中，無障礙人群通常要求律師控告政府缺少或不能提供無障礙設施、無障礙設施被占用、建設不符合規范、長期使用導致磨損嚴重而沒有定期檢修等問題，法庭應查明政府或有關方面的責任，以更換、改善或賠償等具體能夠惠及無障礙人群的措施予以補償。從這一點可以看出，我國建立健全的無障礙設施體系，一定需要包含從上到下的法規和規范，并一定要建立由下至上的法制管制機制，以加強民眾的嚴格執法意識。

嚴格設置不同方面的無障礙設施的執法管理部門同樣至關重要。例如，各省市政府設專門部門負責對其管轄范圍內的建筑物和道路以及其他無障礙設施進行定期檢查、維修、管理，并開放渠道接受反饋。同時，其還應設置專門小組負責檢查和驗收建筑物、道路的無障礙設施是否合規，作為無障礙設施投入使用的前置程序。無障礙建筑的驗收可以分三個階段進行：第一，在施工批準前對項目進行檢查和批準；第二，在施工期間進行檢查；第三，在施工結束后進行驗收。所有項目都在設計階段、設計期間和設計結束時進行檢查。在驗收檢查中，只對必須遵守的法規和條例的規定進行檢查，在項目驗收后發放驗收表。然而，若驗收工作是外包給第三方的，那么在第三方檢查和驗收后，都應向政府主管部門提交驗收報告備案，并在出現問題時對其負責。

在中國，基本是從上到下地推進無障礙建設。全國殘疾人聯合會和地方殘疾人協會都是具有政府職能的國家組織。各級政府都要具備有能力的領導人和專門的機構，以制定合適的機制或特定的行動計劃。例如，領導小組和聯合委員會，以推動無障礙的環境建設的協調。這一機制看似繁復而嚴格，卻不包含個體的實際運用，是以政府為主導的“面”的監督，實際上，難以滿足個別使用者的人性化、精細需求，很容易出現一種“為達到標準而達標”的綜合管理模式。

四、無障礙環境建設發展路徑：建體系、樹導向、明主體

（一）健全法律體系，增強可操作性

《條例》作為目前現行的行政法規，為無障礙環境建設立法打下了良好的基礎。目前，中國的一些省、市、縣已經制定了關于無障礙環境建設的區域性法規。 然而，行政法規并不能取代法律，沒有足夠的法律依據來限制無障礙環境的整體管理，只有基礎偏弱的立法是很難約束和帶動無障礙環境建設的規范化發展的。業主和建筑公司一般不會自覺地考慮建設帶有無障礙設施的建筑。因此，為了全面推進無障礙環境建設，國家有必要根據相關法律完善相關立法體系，通過專門法律實施全面的、強制性的監管[9]。

（二）堅持法律導向，制定警示條款

我國主要通過《條例》《中華人民共和國殘疾人保障法》《中華人民共和國老年人權益保障法》等來確保無障礙環境設施的保護，但現行法律法規中較為缺乏對于破壞無障礙設施、違反無障礙環境建設條例的警示性、懲戒性條款，約束力較弱。因此，要提高城市公共道路的無障礙設施，首先要在現有體系內不斷完善法律法規體系，讓無障礙設施更為科學化和人性化，更好地滿足用戶需求。其次，要增加警示性和懲戒性條款，加大對無障礙建設的限制，不僅要將違反無障礙環境建設規定的公民納入執法范圍，還要將無障礙無障礙設施的政府相關部門和企業納入執法范圍。

（三）明確法律主體，增強責任意識

目前我國在無障礙立法中，對執法主體的規定采用的是“政府及有關部門”這一較為模糊的表述，在一定程度上增加了法律文件得以有效落實的難度，會導致推諉現象發生。同時，相關法律文件對政府及相關部門的責任范圍和執法權限也缺乏明晰的規定。因此，有必要在相關法律條文規定中細化宏觀抽象和可操作性的政府責任規定，細化和明確參與無障礙設施建設的各類主體的責任，抽象的、模糊的、有效的、可操作的規定得到了解釋、澄清，并使之更加有效，鞏固了對無障礙設施建設的法律支持，彌補了不足之處[10]。

五、結語

無障礙設施建設是城市建設和發展水平的體現，也是社會文明程度的重要標尺。隨著社會經濟的發展和人民生活水平及需求層次的提高，我國越來越重視無障礙設施建設。伴隨著中國特色社會主義進入新時代，人民群眾尤其是殘疾人、老年人等社會特殊群體希望享有更多的自主、平等、尊嚴的生活權利及便捷出行環境，因此整個社會對無障礙設施的建設提出了更高的要求。當前的中國社會并不是殘酷無情的鋼鐵森林，也不使用“物競天擇，適者生存”這一套自然界優勝劣汰的叢林法則，現在處在一個文明社會，應該是“鰥寡孤獨廢疾者皆有所養”，不應該更不能夠阻礙社會之中這特殊群體自由生活的權利，期盼在不遠的將來，無障礙環境建設的法律保障將不斷完善，為特殊群體帶來更多的便利，實現真正的“人人平等”。