建立四級(jí)救助網(wǎng)絡(luò) 助力精準(zhǔn)救助
——黃石市流浪乞討人員救助體系調(diào)研

黃石市救助管理站 魯友才

一、黃石市流浪乞討人員救助現(xiàn)狀分析

（一）黃石市流浪乞討人員救助現(xiàn)狀

黃石市是一個(gè)有著近80萬城市人口的中型城市，下轄四個(gè)行政區(qū)。黃石市設(shè)有一個(gè)市級(jí)救助站，擔(dān)負(fù)全市流浪乞討人員的救助管理工作。目前，黃石救助站年救助量2600余人次，救助對(duì)象主要來源于五個(gè)方面：一是公安、城管部門護(hù)送來站人員，占救助人數(shù)的38%；二是外省市救助站護(hù)送來站人員，占救助人數(shù)的11%；三是黃石救助管理站上街巡查、主動(dòng)救助人員，占救助人數(shù)的5%；四是群眾來電、引導(dǎo)求助人員，占救助人數(shù)的1%；五是自行來站求助人員，占救助人數(shù)的45%。

（二）救助體系中存在的問題

黃石市救助管理實(shí)行的是集中救助模式，這種救助模式存在以下方面的問題：

（1）發(fā)現(xiàn)難：目前，黃石救助管理站發(fā)現(xiàn)，救助街面上流浪乞討人員主要是由流浪人員主動(dòng)求助、熱心市民協(xié)助求助、救助站巡街發(fā)現(xiàn)等途徑。但是，大多數(shù)流浪乞討人員因?yàn)榫戎镜呐R時(shí)救助不能持續(xù)地解決其貧困問題而不愿主動(dòng)求助，也有的是因疾病、生理原因、年老、年幼等不會(huì)求助或不知道怎么求助而只能流浪、乞討，這些人如果不能遇到熱心市民協(xié)助求助或被救助站主動(dòng)巡查發(fā)現(xiàn)，接回救助，就會(huì)長(zhǎng)期處于流浪乞討狀態(tài)，得不到救助。由于救助工作沒有動(dòng)員到社區(qū)，大多數(shù)市民看到流浪乞討人員也都只是給點(diǎn)零花錢，表達(dá)點(diǎn)自己的愛心，很少有人主動(dòng)協(xié)助流浪乞討人員致電救助站求助。2016年黃石市救助站接到市民協(xié)助流浪乞討人員求助的電話只有20余起，不到當(dāng)年救助總量的1%。另一方面，雖然救助站每天安排有工作人員上街巡視救助，但由于人力有限，整治的重點(diǎn)是車站、碼頭、隧道、橋梁、涵洞、露宿區(qū)域以及市區(qū)核心商業(yè)街等人流密集的區(qū)域，不可能走遍全市每一條大街小巷。因此，有很多流浪乞討人員沒有被發(fā)現(xiàn)，無法得到救助。

（2）安置難。流浪乞討人員的安置需要社會(huì)各界的支持，特別是基層政府和社區(qū)的配合、協(xié)助。目前的救助體系是在市、州和縣（市）設(shè)立救助站，負(fù)責(zé)該城市的救助工作，在行政區(qū)、街道辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)沒有設(shè)立救助機(jī)構(gòu)和安排救助工作人員。由于市救助站對(duì)基層單位和居民情況缺乏了解，在對(duì)流浪人員安置時(shí)顯得困難重重。比如，部分盲、啞、癡呆、精神病患者因語言交流、精神疾病等原因，不能提供準(zhǔn)確的家庭情況，需要街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)協(xié)助查找；一些由于殘疾、家庭矛盾、虐待等原因流浪的人員，家屬不愿接收其回家，需要社區(qū)干部做家屬的說服工作。還有，救助站開展流浪兒童“類家庭”和“家庭寄養(yǎng)”，為經(jīng)過培訓(xùn)的流浪人員介紹工作等救助，也需要基層政府和社區(qū)大力支持和幫助。救助站與基層政府、社區(qū)之間既無行政隸屬，也無業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，得不到基層政府、社區(qū)的全力支持，因此救助站在流浪人員安置工作中顯得力不從心。

（3）效率低。黃石市城區(qū)面積近250平方公里，遠(yuǎn)城區(qū)到達(dá)市救助站的距離超過40公里，交通需要2小時(shí)以上。目前，黃石市救助工作實(shí)行的是由市救助站集中救助的管理模式。也就是說，全市流浪乞討人員只有到了市救助站才能接受救助。這樣，就有許多流浪乞討人員因?yàn)榈骄戎镜穆吠具b遠(yuǎn)或乘車不方便，放棄求助。也有的求助者或市民用電話向救助站求助后，等到救助站安排車輛和人員到達(dá)指定位置時(shí)，流浪乞討人員已經(jīng)流動(dòng)到其他地方，而找不到他們，失去救助的機(jī)會(huì)。因此，救助效率比較低下。

（4）救助資源浪費(fèi)。一般市級(jí)救助站只有工作人員20—30人，救助區(qū)建筑面積2000平方米左右，承擔(dān)全市流浪乞討人員基本生活保障、醫(yī)療康復(fù)、親屬查詢、接送返鄉(xiāng)以及代養(yǎng)安置等管理和服務(wù)工作。由于人手少、床位不足、缺乏專業(yè)技術(shù)人員等原因，導(dǎo)致救助站在對(duì)流浪乞討人員實(shí)施救助時(shí)，出現(xiàn)主次不分、針對(duì)性不強(qiáng)的問題，特別是很少對(duì)流浪乞討人員實(shí)行教育培訓(xùn)、介紹就業(yè)等“造血式”救助，導(dǎo)致重復(fù)救助，浪費(fèi)了有限的救助資源。

二、流浪乞討人員救助網(wǎng)絡(luò)探討

中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院教授蔡立輝認(rèn)為，一個(gè)城市的資金有限，不可能無限制地接納所有的流浪者。所以，必須要研究一種可持續(xù)的體系，對(duì)流離失業(yè)者實(shí)行分級(jí)監(jiān)管：對(duì)有工作的，要指導(dǎo)他們的正常工作；對(duì)于喪失工作的人，應(yīng)當(dāng)采取主動(dòng)的措施；為無家可歸的人找到一個(gè)避難的地方。

廣州市廣信律師事務(wù)所律師孫俊杰則認(rèn)為，流浪乞討人員是一個(gè)非常復(fù)雜的群體，這些群體的需要是多種多樣的，需要深入調(diào)查，理解他們的不同需要，并據(jù)此制訂相應(yīng)的救助措施，以達(dá)到對(duì)他們的有效幫助與鼓勵(lì)，因此，建立“四級(jí)救助網(wǎng)絡(luò)”十分必要。

（一）建立“四級(jí)救助網(wǎng)絡(luò)”

經(jīng)調(diào)查、研究，在救助系統(tǒng)建立“四級(jí)救助網(wǎng)絡(luò)”的救助模式將有助于解決救助工作中存在的問題和困難：

（1）市級(jí)救助管理站為龍頭：組織協(xié)調(diào)、協(xié)調(diào)、接送、救助、救助等工作。負(fù)責(zé)接往外地流動(dòng)的流浪乞丐，押解特殊的流浪乞丐（包括未成年人、老年人、殘疾人、危重病人、精神病人或有特殊狀況的流浪乞丐）回國(guó)。負(fù)責(zé)流浪乞討人員的治療康復(fù)、教育培訓(xùn)、介紹就業(yè)、代養(yǎng)安置以及未成年人的教育、康復(fù)、寄養(yǎng)托養(yǎng)等工作。承擔(dān)對(duì)本市救助工作的領(lǐng)導(dǎo)。在具備條件的地方，可以在轄區(qū)內(nèi)設(shè)立社區(qū)幼兒服務(wù)機(jī)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上建立和健全社區(qū)幼兒服務(wù)系統(tǒng)。充分發(fā)揮社會(huì)力量對(duì)社區(qū)幼兒進(jìn)行救助保護(hù)、替代照料，并將其引入社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，參與各種形式的健康、有益的活動(dòng)；充分發(fā)揮轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)治理優(yōu)勢(shì)，激發(fā)居民的工作熱情，開展流浪兒童的早期預(yù)防和干預(yù)工作。

（2）縣（區(qū)）級(jí)救助機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)：縣市設(shè)立縣級(jí)救助管理站，組織、協(xié)調(diào)、接送和救助工作，接收和安置本地流動(dòng)的流浪人員。在行政區(qū)劃內(nèi)設(shè)置救濟(jì)處，為當(dāng)?shù)氐牧髅裉峁┗镜纳钤ㄒ率匙⌒小⒁卤弧⑼ㄓ崱⒔煌ǖ取?duì)特殊流浪乞討人員，報(bào)告市救助管理站救助。為市救助站提供轄區(qū)企業(yè)崗位招聘信息。負(fù)責(zé)指導(dǎo)街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）臨時(shí)救助點(diǎn)的工作。

（3）街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）臨時(shí)救助點(diǎn)為補(bǔ)充：主要承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)流浪乞討人員的臨時(shí)救助工作。對(duì)居住在該區(qū)域內(nèi)的流浪乞丐進(jìn)行聯(lián)絡(luò)，并將其家屬接回家中；對(duì)于不屬于本市戶籍的流浪乞丐，實(shí)行區(qū)別對(duì)待，分類救助。對(duì)年齡和身體狀況良好的老年人，建議他們到縣級(jí)救濟(jì)所或城市救濟(jì)點(diǎn)進(jìn)行救助，負(fù)責(zé)為流浪人員提供市內(nèi)交通費(fèi)、礦泉水、方便面等臨時(shí)救助；對(duì)特殊流浪乞討人員，報(bào)告市救助管理站救助。為市救助站提供轄區(qū)企業(yè)崗位招聘信息。負(fù)責(zé)指導(dǎo)社區(qū)（村）救助咨詢引導(dǎo)點(diǎn)的工作。

（4）社區(qū)（村）救助咨詢引導(dǎo)點(diǎn)為依托：主要承擔(dān)發(fā)現(xiàn)、勸阻、引導(dǎo)流浪乞討人員工作。組織社會(huì)力量參與、發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)流浪乞討人員，引導(dǎo)其到街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）臨時(shí)救助點(diǎn)或縣級(jí)救助機(jī)構(gòu)接受救助，發(fā)現(xiàn)特殊流浪乞討人員，及時(shí)報(bào)告市救助管理站。了解轄區(qū)居民、單位情況，為救助站安排救助人員就業(yè)、家庭寄養(yǎng)提供信息。密切關(guān)注轄區(qū)貧困戶居民，預(yù)防本轄區(qū)居民外出流浪乞討。國(guó)家正在大力發(fā)展社會(huì)工作。在今后的工作中，各社區(qū)都將根據(jù)文件精神，積極引進(jìn)專業(yè)社工來推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)。救助管理站可充分利用這一資源，由他們與街頭流浪乞討人員建立專業(yè)服務(wù)關(guān)系，開展更加專業(yè)化的救助。

（二）“四級(jí)救助網(wǎng)絡(luò)”的優(yōu)點(diǎn)

（1）救助窗口前移，可充分發(fā)揮“救急難”的作用。在行政區(qū)和街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）設(shè)立救助機(jī)構(gòu)，使救助服務(wù)窗口離陷入困境的人更近，更方便流浪乞討人員求助，也讓那些不想、不能去市救助站求助的急難對(duì)象能得到及時(shí)救助。以黃石為例，在黃石四個(gè)行政區(qū)設(shè)立救助服務(wù)窗口、在所有街道設(shè)立臨時(shí)救助點(diǎn)，使原需要2-3個(gè)小時(shí)到達(dá)救助站的地方，現(xiàn)在1小時(shí)內(nèi)就可以到救助服務(wù)窗口求助，半小時(shí)內(nèi)就可到救助點(diǎn)求助。而且，將小額救助資金和權(quán)力下放到街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可保證救助對(duì)象更準(zhǔn)確、更真實(shí)，更快速、更方便，真正起到發(fā)揮臨時(shí)救助“救急難”的作用。

（2）分類、分層救助，可合理分配資源。四級(jí)救助網(wǎng)絡(luò)按救助額、求助需求及救助項(xiàng)目等分類別、分層次救助。一方面救助機(jī)構(gòu)可以快速對(duì)流浪乞討人員實(shí)施救助，按需滿足求助人的求助，合理使用救助資源。另一方面，市救助站可以根據(jù)求助人的情況，集中人力、物力、財(cái)力對(duì)求助人員開展教育培訓(xùn)、介紹就業(yè)等“造血式”救助，幫助流浪乞討人員擺脫困境、自食其力，從根本上解決這些人的流浪乞討問題。

（3）可充分發(fā)揮社區(qū)在救助工作中的作用。社區(qū)是開展流浪乞討救助工作的重要場(chǎng)所，在社區(qū)設(shè)立咨詢引導(dǎo)點(diǎn)可有效地拓寬城市流浪乞討人員救助工作的覆蓋面，延伸救助管理工作的觸角，提高救助管理的工作效率。一是每一個(gè)咨詢引導(dǎo)點(diǎn)就是一個(gè)救助政策宣傳陣地，可以將救助政策直接送到居民手中。社區(qū)還可以發(fā)動(dòng)社區(qū)民警、居民志愿者和物業(yè)保安等社會(huì)力量為救助工作服務(wù)。二是社區(qū)干部與群眾聯(lián)系密切，對(duì)轄區(qū)居民情況十分了解。因此可以通過社區(qū)收集居民信息，了解社區(qū)內(nèi)陷入生活困境、可能外出流浪的居民，并通過社區(qū)、救助機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效干預(yù)，從源頭上預(yù)防社區(qū)居民外出流浪乞討。三是摸底社區(qū)中處境不利的兒童，掌握其動(dòng)態(tài)，建立資料臺(tái)賬，對(duì)潛在的可能外出流浪兒童給予必要的幫扶和社會(huì)救助。

（4）可以利用社會(huì)資源，拓展救助渠道。普通的流浪乞丐受教育程度低，個(gè)人素質(zhì)差，身體條件差，在接受教育后，也只能勝任快遞、保潔、清掃、收購(gòu)廢品等簡(jiǎn)單體力勞動(dòng)的工作。這類單位經(jīng)常與基層政府、社區(qū)聯(lián)系，為社區(qū)困難群眾提供就業(yè)機(jī)會(huì)。市救助站可以充分發(fā)揮區(qū)民政局、街道、社區(qū)的作用，聯(lián)系就業(yè)崗位，介紹經(jīng)過培訓(xùn)的流浪乞討人員就業(yè)。同時(shí)，救助系統(tǒng)還可以在社區(qū)開展“類家庭”“家庭寄養(yǎng)”等形式的救助和保護(hù)，與“臨時(shí)媽媽”接觸，使他們得到寄養(yǎng)、看護(hù)和教育，使他們感受到家的溫馨。

（三）“四級(jí)救助網(wǎng)絡(luò)”實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)與原則

（1）充分認(rèn)識(shí)做好街頭流浪乞討人員救助管理和流浪未成年人解救（社區(qū)流浪乞討人員救助工作總結(jié)）保護(hù)工作的重要意義當(dāng)前，但是由于人口流動(dòng)、家庭困難、意外事件、個(gè)人選擇等因素，使其受到傷害和凌辱。流浪未成年人是特殊社會(huì)弱勢(shì)群體，應(yīng)該得到整個(gè)社區(qū)的關(guān)注與援助。各級(jí)民政、公安、城管、衛(wèi)生、財(cái)政部門要以群眾的基本利益為出發(fā)點(diǎn)，以強(qiáng)烈的責(zé)任感和緊迫感，積極參與、各司其職、多管齊下，打擊震懾違法犯罪、教育警醒群眾、弘揚(yáng)正氣。要始終以人為本，注重貫徹，進(jìn)一步做好流浪未成年人解救保護(hù)工作。

（2）民政部門要加強(qiáng)街頭救助，協(xié)助公安、城管、衛(wèi)生等部門做好街道秩序的治理和救援工作。一是組織、指導(dǎo)和監(jiān)督救助管理部門做好街道救助工作。引導(dǎo)流浪漢到收容所，如不愿意進(jìn)入車站者，應(yīng)按其實(shí)際狀況，為其提供必要的飲食、衣被等服務(wù)；堅(jiān)持“先治療”的方針，與醫(yī)院共同努力，對(duì)流浪乞丐中的危重、精神病人、危險(xiǎn)傳染病人進(jìn)行治療。

二是堅(jiān)持“先解救，后救助”的原則，協(xié)助警方調(diào)查、取證和解救被拐賣、綁架、脅迫、誘騙、利用乞討的殘疾人和未成年人。公安機(jī)關(guān)解救和護(hù)送來的未成年兒童，由救助局（兒童救護(hù)中心）負(fù)責(zé)接收，社會(huì)福利院負(fù)責(zé)為其提供服務(wù)。在被從鐵路公安部門解救出來的兒童，將被送往乘車地的救助局（兒童救助局）接收，并在社會(huì)保障方面做好兒童的代養(yǎng)工作。為救助對(duì)象，運(yùn)用指紋技術(shù)構(gòu)建數(shù)碼檔案，協(xié)助警方開展救助管理機(jī)構(gòu)和社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的未成年抽血工作。

（3）協(xié)助有關(guān)部門開展街頭治理工作。民政部門對(duì)大街上行為人進(jìn)行施救，如遇有騷擾、擾亂治安、污損、占用公共設(shè)施妨礙他人正常生活、危害城市市容環(huán)境的，要向公安機(jī)關(guān)、城市管理部門提出執(zhí)法建議。

（4）強(qiáng)化站內(nèi)服務(wù)和管理。在保證殘疾人權(quán)利的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)殘疾人的服務(wù)和的關(guān)懷。要區(qū)分未成年人和其他救助者，并針對(duì)其特征進(jìn)行合理的日常生活、娛樂和教育培訓(xùn)。對(duì)殘疾、智障、受傷或精神障礙者，進(jìn)行康復(fù)治療。加強(qiáng)對(duì)收件人的甄別和核查，杜絕被冒充的青少年和罪犯的窩藏。做好車站內(nèi)部的保安工作，確保站內(nèi)人員安全。

（5）做好返鄉(xiāng)、安置和流出地預(yù)防工作。要打通失地兒童回歸通道，對(duì)不能及時(shí)返回的兒童，可以在與家長(zhǎng)、監(jiān)護(hù)人的溝通下，通過協(xié)調(diào)，將他們帶回來。在社會(huì)保障體系中，將有資格的人納入社會(huì)保障體系，積極探討社會(huì)代養(yǎng)、家庭寄養(yǎng)等社會(huì)保障方式。要在遷出地將有條件的困難回遷人員列入社會(huì)保險(xiǎn)管理范疇，并充分利用村（居）委會(huì)和其他基層機(jī)構(gòu)，對(duì)監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)義務(wù)，防范虐待、遺棄老年人、殘疾人、未成年人防范強(qiáng)迫其外出。