成渝雙圈城鄉融合高質量發展路徑

喻春森

中共四川省委省直機關黨校副教授

黨的二十大報告提出，著力推動高質量發展，全面推進鄉村振興，堅持城鄉融合發展，促進區域協調發展，推動成渝地區雙城經濟圈建設。當前，我國已經全面建成小康社會，正處于全面建設社會主義現代化國家的關鍵階段。成都、重慶作為兩大中心城市，對于提升西部地區乃至我國整個經濟社會全面協調可持續發展水平具有特殊的意義。在此背景下，成渝地區如何實現高質量發展，培育經濟社會發展的新興增長極，構建區域協調和城鄉融合發展新格局等問題也日益凸顯。這既是貫徹落實習近平總書記作出成渝地區雙城經濟圈建設的重大決策部署，又是新時代賦予川渝兩?。ㄊ校┑闹卮笳稳蝿蘸蛻鹇允姑?。2021 年10 月20 日，中共中央、國務院印發的《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》中提出要以推動城鄉融合發展為重點，通過完善要素市場化配置，破除體制機制弊端，打造城鄉融合發展試驗區等方式，構建“工農互促、城鄉互補”的新型工農、城鄉“協調發展、共同繁榮”的關系。

為了實現這一宏偉目標，加快推進新型城鎮化發展，2022 年黨中央、國務院及國家發展改革委等相關部門下發相關政策文件，要求加快形成城鄉融合發展新格局。2022 年5 月6 日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》中明確提出要加快完善以縣城為核心的城鎮體系，推動城鄉融合發展和新型城鎮化建設。2022年6月21日，國家發展改革委印發的《“十四五”新型城鎮化實施方案》中提出，要堅持“以工補農、以城帶鄉”，以縣域地區為連接城市和農村的最小單元，推動城鄉公共資源合理配置和基本要素有序流通，逐步構建城鄉融合發展體制機制，完善相關政策體系。因此，通過實地調研與文獻研究，本文深入探討、分析和總結成渝地區城鄉融合發展現狀與存在的問題，并提出成渝地區雙城經濟圈共同推動城鄉融合高質量發展路徑。

成渝地區城鄉融合發展現狀

通過短短兩年多的建設，成渝地區雙城經濟圈在城鄉融合發展方面已經呈現實質性進展。一是川渝城鄉收入比進一步降低。2021 年四川城鄉居民收入比為2.36，比2020 年減少0.04，比2019 年減少0.1。2021年重慶城鄉居民收入比為2.4，比2020 年縮小0.05，比2018 年縮小0.1。二是隨著國家區域重大戰略的實施和成渝都市圈、城市群發展規劃的推進，大中小城市建設步伐加快。成渝地區雙城經濟圈內南充、達州、萬州、黔江等區域中心城市建設效果顯著，均成為“城市主城區人口100 萬，主城區面積100平方公里”的大城市。墊江、梁平、豐都、忠縣、云陽等節點城市要素集聚功能明顯增強，2010—2021 年常住人口城鎮化率年均保持1.5 個百分點的增速。榮昌、大足、銅梁、潼南4 個橋頭堡城市加快推進遂潼川渝毗鄰地區一體化發展先行區、資大文旅融合示范區等跨區域合作平臺建設，發揮聯動成渝雙城、連接圈內各地區城鄉的橋梁作用逐漸增強。三是成渝地區縣城補短板強弱項加速發力。以國家新型城鎮化示范縣（市）為引領，縣域地區的公共設施和服務能力不斷提升，增強縣域地區的綜合承載能力，為農業轉移人口進城落戶提供便利條件。2010—2021 年墊江、忠縣、金堂、樂至、江安等國家新型城鎮化示范縣（市）城鎮化率年均增加1.58%、1.53%、2.63%、1.18%、1.44%，加快推動成渝地區新型城鎮化的進程。

然而，成渝地區城鄉融合發展還面臨著一系列的問題與挑戰。一是城鎮化質量有待持續提升，工業化發展速度較慢，區域之間不平衡現象較為嚴重，城鄉差距還比較大，發展協調性不強，縣域內產業結構差異明顯，產業支撐不強，農業基礎薄弱，資源環境約束越來越嚴重，生態安全壓力增大。二是城鄉居民收入增長速度較慢，有效消費需求繼續增強，消費升級乏力，“三農”問題仍然存在，農民增收困難，戶籍制度改革及相應匹配的政策還未完全實行，常住人口還未完全共享城鎮基本公共服務，農村社會事業落后于經濟和社會發展水平。三是城市群協同發展體制機制亟需健全，超大城市（例如成都、重慶主城區）擴張速度過快，部分大中小城市和小城鎮面臨經濟和人口規模減小的難題，除了成都、重慶主城區以外，市區人口超百萬的Ⅱ型大城市只有瀘州、宜賓、南充、綿陽、達州和自貢6 個。四是距構建大中小城市和小城鎮合理分工、協調發展的新型城鎮化格局仍有一定差距，城鎮發展缺乏韌性，抵抗風險能力亟待提升，城鎮治理能力還需加強等。

成渝雙圈共同推動 城鄉融合高質量發展路徑

——改革新型城鎮化推進機制。第一，構建新型城鎮化新機制。成渝地區各城市間的地理區位和距離差異性很大，每個城市承擔的功能也應不盡相同，要注重城鎮功能的協同布局和規劃建設。根據不同類型城鎮特點和需求，結合自身實際，科學確定空間布局方案。堅持以人為本，因地制宜地進行空間優化整合，提高人居環境品質，營造宜居宜業氛圍。在此基礎上，統籌考慮土地資源要素配置效率、交通便捷程度、產業配套水平、生態環境狀況等因素，形成科學合理的產業布局體系。發揮好政府引導作用，加強對城市規劃實施情況及相關政策執行情況的監督檢查，確保城鄉規劃目標任務落到實處。

第二，“制度化、規范化、程序化”并舉，完善構建新型城鄉形態。統籌推進各類園區規劃與城市規劃相銜接，結合本地實際開展產業集群式開發模式創新，形成具有鮮明地域特征、富有地方文化內涵、符合當地市場需求的產業布局結構。積極培育壯大特色小鎮，鼓勵有條件的鄉鎮依托自身優勢大力發展縣域特色產業，加快打造現代化都市農業示范區、現代商貿物流基地、休閑度假目的地和生態宜居宜業新城。構建成渝地區雙城經濟圈各地區全覆蓋的城鄉交通網絡布局，全面打通城市到村（社區）道路通道，加強城市公交樞紐設施配套建設。完善軌道交通線網規劃，增強城際鐵路的輻射能力。

第三，推動城鎮基礎設施與農村共建共享。統籌城鄉道路交通設施協調發展，支持欠發達地區加強基礎設施建設，穩步推進國（?。┑栏臄U建，有序擴大國（?。┑栏采w面。加快完善縣（鄉）道路通達性工程，提升縣城至中心鎮道路等級水平。積極推廣農村公路“村村通”，實施危橋改造等惠民項目。修建村內主干道，擴大公路客運站的綜合服務功能。完善農村公路養護管理政策，加強村級路網規劃布局和技術標準落實，加快實施“千鄉萬村”工程。鼓勵有條件的地區特別是與大城市毗鄰的縣域地區探索開展城鎮和鄉村公交車聯網運營。

——深化農村改革機制助推鄉村振興。第一，進一步改革農村土地制度。土地是農村發展的基本生產要素，成渝地區要順應當前農業農村發展的趨勢，加大對農村承包地、宅基地等土地類型進行制度改革，力爭最大程度釋放農村土地要素參與鄉村振興的活力。統籌城鄉各類用地，建立健全新型城鎮化戰略實施體制機制，構建“多規合一”的空間管控模式。深化農村土地管理制度改革，特別是對集體林地等特殊地權進行相應制度改革，完善耕地占用稅征收辦法。健全并嚴格執行農地用途管制政策，提高農用地占補平衡標準。健全土地承包經營權和宅基地使用權抵押擔保制度，加強經營管理，確保農村居民財產權受到保護。

第二，創新農村金融服務機制。推動農業擔保等加快發展，優化銀行業金融機構內部資源配置，改善客戶結構，提高農村金融可得性。積極穩妥推進金融產品與服務方式轉型升級，進一步提升涉農企業和農戶獲得感。按照市場化原則，加強多元信貸方式支撐，鼓勵增加首次貸款和信用貸款選項。充分發揮政策性銀行作用，完善開發性、商業性、合作性農業發展銀行的功能，更好地發揮其對農業、農村和農民的助力作用。鼓勵各類資本通過多種途徑進入農村金融市場。積極發展小額貸款公司，引導民間資本積極加入村鎮銀行和區域性股權市場，培育一批具有較強發展潛力和具有優勢競爭力的金融控股集團或金融服務企業。

第三，推動逐步構建完善的鄉村治理體系。依據鄉村振興中“治理有效”的要求，健全鄉村治理結構，建立健全自治組織制度。推進村黨組織組織化程度提升工程，健全農村基層黨組織網絡，提高基層黨建工作水平。深入推進法治鄉村創建活動，不斷提升村民學法用法意識和依法辦事水平。建立健全公眾參與城鄉一體的規劃編制、評估和監督等制度體系。進一步轉變行政職能，打破“大部門”體制，加強對區縣的指導。深化鄉鎮機構改革，不斷提升和強化社會管理和公共服務的職能。創新農村社區管理體制，完善農村社區服務功能，促進農民共享發展成果。

——健全城鄉融合發展機制。第一，構建城鄉一體化發展的管理體制。加快推進城鄉管理體制一體化建設，推動成渝地區統籌城鄉融合發展，打破二元結構，完善公共服務體系。加快推進城鎮化進程，形成以中心城區為核心帶動周邊縣域地區可持續發展的城市化格局。加強社會治理創新，構建有利于新型城鎮化長足健康發展的機制。當前，成渝地區仍有大量的農業人口在城市發展，保持這一批農村居民能夠在城市和農村之間自由流動是實現城鄉融合發展的關鍵。因此，要加快推進戶籍制度改革，落實相關綜合配套措施，促進農村戶口居民實現市民化。健全覆蓋城鄉的就業和社會保障體系、完善就業信息網絡以及培育和發展人力資源市場。

第二，深化產權制度改革機制。成渝地區應加快農村有關產權的確權制度改革進程，進一步厘清農民享有的有關產權，探索依附于進城落戶農村居民的“三權”自愿有償退出機制，有序推進農村土地制度改革，建立和完善以戶為單位集體所有建設用地進入城市的制度，使更多的農民放心進城落戶，達到“穩得住、能致富”的目標，享受城鄉融合的成果。深入改革農村宅基地制度，堅持“房地一體”原則，推進宅基地使用權確權登記頒證和流轉，明確宅基地使用權、所有權和資格權。引導農村集體經濟組織發展多種形式的“三舊”改造項目，鼓勵農民通過出租、抵押或入股等方式利用閑置宅基地和住宅。

第三，完善城鄉三次產業協調機制。促進成渝地區雙城經濟圈三次產業協同發展，夯實統籌城鄉發展的經濟基礎。強化發揮縣域經濟連接城鄉發展的引領作用，培育壯大鄉村新產業、新業態，構建多種形態的鄉村經濟新格局。加快建設現代化農業體系，完善生產體系和經營體系，有序推動適度擴大農業規模和經營范圍，大力發展地理標志農產品。培育壯大新型農業經營主體（包括專業大戶、家庭農場等）和各類農業合作組織，盤活農村一產及二產的低效資產，通過股權流轉盤活存量資產。加快打造跨地區集中連片優勢農產品產業基地，科學有序引導農村居民由農業向工業和服務業轉移。