多元協同推進鄉村治理現代化的生成邏輯及內在機理

李志軍 何志昂

(羅定職業技術學院經濟管理系，廣東 羅定 527200)

引言

鄉村治理現代化是我國治理現代化的重要組成部分，也是我國治理現代化的重點和難點，鄉村治理現代化的水平直接關系國家治理現代化目標的實現。當前學界高度關注鄉村治理現代化，李三輝探討了鄉村治理現代化的內涵[1]，朱士華分析了治理主體的責任[2]，賀雪峰研究了基層治理現代化中的鄉村管理體制[3]，佐停等從自治、法治、德治融合角度探究了鄉村治理現代化[4]，李小紅等提出了農村“三治融合”路徑[5]，馬志翔[6]、錢紅[7]、王杰等[8]在分析現狀的基礎上，提出了推進鄉村治理現代的具體路徑等。實現鄉村治理現代化既需要實踐層面持續推進鄉村治理，也需要理論層面不斷深入開展相關研究。本文在已有研究的基礎上，從理論邏輯、歷史邏輯、現實邏輯3個維度推演多元協同推進鄉村治理現代化的生成邏輯，從需求協同、組織協同、戰略協同3個維度分析多元協同推進鄉村治理現代化的內在機理，以期更好地闡釋鄉村治理現代化，為有效推進鄉村治理提供思路。

1 多元協同推進鄉村治理現代化的理論邏輯

多元協同推進鄉村治理現代化的產生有著豐富的理論資源，恩格斯認為，“同任何新的學術一樣，它必須從已有的思想材料出發，雖然它的根子深深扎在物質的經濟的事實中。”[9]協同思想闡明了多元協調與合作的基本原理，治理思想全面剖析了多元合作、協同共治的運作過程，二者成為多元協同推進鄉村治理現代化的理論來源。

1.1 協同思想是多元協同推進鄉村治理現代化的理論基礎

協同理論認為，復雜系統在發展過程中會根據所處環境自發形成更優結構的系統，從而取得更好的發展。協同的本質是系統內各要素的協調與合作，強調各要素間的相互配合。“協同意味著一種自發的集體行動和自組織過程，一種主體間默契配合、井然有序的狀態；一種通過集體行動和關聯實現資源最大化利用和整體功能放大的效應。”[10]作為一種規律，協同現象普遍存在于宇宙各領域，在社會學領域形成了社會協同思想。“社會協同是社會系統協調整合社會資源的過程或能力；社會協同的關鍵在于社會多元主體之間的分工、協作，社會系統經過協同整體資源和力量得到放大，彌補了市場失靈和政府失靈的不足，實現了自我完善和發展。”[11]社會協同是社會系統自我發展的結果，當單一主體不能滿足自身需求，自我系統發展不平衡時，整合多元主體資源，匯聚各方力量增強整體實力，才能更好地實現既定目標。協同中各主體遵循特定的規則，確保系統有序不混亂。社會協同重新分配和調整了社會利益，能夠充分調動參與主體的積極性，成為人類社會發展的重要動力。鄉村治理現代化是一項復雜的系統工程，系統內部各子系統間、各要素間、系統與外界不斷互動，推動系統由無序走向有序，形成相對穩定的系統結構，確保鄉村治理不斷向前推進。鄉村治理現代化需要全社會參與，其實質是多元主體協同、多元力量互動，以最優方式配置鄉村治理實踐所需的人財物等資源。協同(社會協同)思想為多元合作推進鄉村治理現代化提供了理論基礎。

1.2 治理思想是多元協同推進鄉村治理現代化的理論資源

國家形成后人類社會發展大體經歷了統治、管理、治理3個階段，相應的產生了統治思想、管理思想和治理思想。統治思想以控制為核心，強調國家對社會近乎無條件的掌控以確保國家意志貫徹于社會的每個角落。管理思想以管控為核心，強調國家對社會的管束，國家對社會不再是單純的控制，在保證國家意志落實的前提下，社會有了一定的自主空間，國家一般通過法治對社會施加影響力，在法定范圍內社會可以進行自我管理。治理思想以共治為核心，強調多元主體共謀發展、共建社會、共享成果，國家與社會既非控制關系，亦非管控關系，而是協商關系，二者強制性關系較少，更多地是建立在國家法治和民間契約基礎上的協商關系。俞可平指出，治理是政府組織和(或)民間組織在一個既定范圍內運用公共權威管理社會政治事務，維護社會公共秩序，滿足公眾需要；治理的理想目標是善治，即公共利益最大化的管理活動和管理過程；善治意味著官民對社會事務的合作共治，是國家與社會關系的最佳狀態[12]。社會公共領域治理中多元無中心，不存在哪一元的權力大掌握話語權的問題，也不存在忽略地位較低一元利益和需求的現象，治理權力呈多向性，是一種多中心治理。“把有局限的但獨立的規則制定和規則執行權分配給無數的管轄單位，所有的公共當局具有有限但獨立的官方地位，沒有任何個人或群體作為最終的和全能的權威凌駕于法律之上。”[13]多元治理是意見一致的治理，利益公平的治理。當下已進入治理思想時代，社會的發展空間得到空前提升，社會公共領域基本全面開放，包括社會組織、個人等在內的各類主體都可以參與其中，分享社會權力和成果。

治理思想對鄉村治理現代化的啟發體現在6個方面：主體多元，治理思想打破了政府單一主體控制或主導鄉村治理的局面，社會各類組織、個人都可以參與鄉村治理，拓展了治理主體，豐富了鄉村治理的資源；合作共治，多元主體地位平等，鄉村治理中各主體可以通過協商的方式開展工作，一般不存在威脅、強迫、不尊重他方等現象，多元主體間屬于合作關系，共同為特定的目標而努力；規范多元，國家制定的法律法規不再是鄉村治理的唯一遵循，非強制性的契約性民間規定、約定也成為了鄉村治理的規范；權力分享，鄉村治理權力由政府單向行使轉變為多元主體共同行使，權力運行向度既有自上而下，但更多地是各主體間的平行運行；成果共享，按照法定或約定的方式，鄉村治理的成果由所有參與主體共同分享，各類主體參與鄉村治理的付出都得到了應有的回報，需求得到滿足；責任共擔，鄉村治理的責任由多元主體共同承擔，社會主體分擔了過去由政府承擔的部分責任，有利于緩解政府壓力，推動多元主體更好地行使權力。

2 多元協同推進鄉村治理現代化的歷史邏輯

多元協同推進鄉村治理現代化的產生有著深厚的歷史積淀，斯諾指出，“歷史是重要的……現在和未來的選擇都是由過去形塑的，并且只有在制度演化的歷史話語中，才能理解過去。”[14]多元協同推進鄉村治理現代化是新中國成立后，尤其是改革開放以來黨領導人民長期探索農村社會治理的結果，是在加強和創新農村社會治理中逐步形成的。

2.1 社會主義建設時期初步萌芽

建國后至改革開放前30a左右的時間，為了實現國家戰略，我國農村進行了一系列重大改革，主要包括土地制度改革、農業合作化、人民公社運動、統派購政策、戶籍制度等，這些改革屬于典型的強制性制度變遷，由國家強力主導推行。借助各種手段國家權力延伸到社會各個領域，下沉至農村，社會空間不斷被擠壓，進入了總體性社會時期，形成了政社合一治理模式。“社會的政治中心、意識形態中心、經濟中心重合為一、國家與社會合為一體以及資源和權力高度集中，使國家具有很強的動員和組織能力。”[15]國家的行政權力和社會權力高度統一。政社合一治理模式社會控制能力極強，人們的思想和行為受到禁錮和限制，堅持政治第一，要時刻統一政治思想，完成公社下達的指標和任務，農民被附著在土地上。政社合一治理模式具有很強的資源吸納能力，為了實現工業化的資本積累，國家通過統派購政策分配城鄉居民生活資料，農業和農村資源被牢牢地掌控在政府手中，農業剩余被轉移到工業。

政社合一在特定的時期為國家加快工業資本原始積累起了重要作用，當然，政社合一對農業、農村和農民造成的傷害同樣非常大，今天我國實現農業農村現代化的難度之大的一個重要原因就在于此。政社合一是國家主導的自上而下的新制度對舊制度的替代，農村、農民沒有選擇的權力，只能被動接受。盡管如此，認為政社合一是社會主義建設時期國家對鄉村治理的初步探索，蘊含了樸素的多元協同思想，建國后相當長的一段時間內各級政府全力推進人民公社運動，工農學商兵全員參與人民公社運動，說明參與主體的多元化，體現了多元參與；人民公社由大公社到“三級所有、隊為基礎”小公社在鄉村的確立是政社合一治理系統多元主體對資源重新整合和配置的結果，確保治理系統穩定有序。

2.2 改革開放實踐中深入探索

改革開放后國家行政權力開始退出基層，人民公社已不能適應農村社會的需求，政社合一治理模式陷入了窘境，亟需變革。為了解決農村出現的新問題，規范農村的生產生活，部分村民自發組建村民委員會，全面管理村莊事務，為改革鄉村治理模式提供了啟發和思考。村民委員會很好地解決了改革開放初期村莊混亂無序的現實問題，受到農民和地方政府的認可，并得到國家的肯定。1982年村民委員會被寫入了憲法，農村開始實行村民自治，鄉村治理由政社合一模式進入了鄉政村治模式。“鄉政村治格局的形成，是國家政府在農民為追求自身利益的壓力下，最終順應了農民的要求而做出的制度性進步，是處于農村市場經濟發展和社會全面進步的需要，出于化解當時的社會矛盾和保持農村社會穩定的需要。”[16]隨著1987年村民委員會組織法試行，1998年該法進一步完善，村民自治通過實踐不斷得到發展。

鄉政村治下部分國家權力退出了農村社會，農村空間得到釋放，農村社會權力得到擴張，是一個國退民進的過程。鄉政村治明確了國家權力的邊界，限制了政府權力的隨意擴張，約束了基層政府工作人員的行為，農民有了更多的民主權利。國家、政府、村莊各司其職，農民主動參與鄉村治理。與政社合一相比，鄉政村治下國家與農民的關系不再是單向的控制關系，而轉為雙向的互動關系。鄉政村治實現了國家對鄉村社會的有效管理，對中國基層民主發展具有劃時代的意義，體現了國家治理能力向高層次發展趨勢。

2.3 新世紀深化改革中逐步確立

鄉政村治運行中并非一帆風順，出現了諸多問題，突出體現在3個方面，國家的體制性權力收縮至鄉鎮，但功能性權力仍延伸至農村，村民委員會要承擔大量的行政任務，而習慣了行政命令方式行事的鄉鎮政府則用行政機關的運行規則來管理村民委員會，“基層政府行政權管控社會的思維以及傳統的社會管理方式幾乎沒有發生實質性的變化。”[17]村民委員會漸趨行政化，成為鄉鎮政府的腿腳；村民委員會與農村黨組織的關系不和諧，出現農村黨組織過度領導，村民委員會被閑置一旁，或者村民委員會以自治為由不接受黨組織的領導，獨立帶領村民開展工作，兩套班子相矛盾不可調和；農村經過多年的發展，農民的思想觀念發生了很大變化，價值觀念漸趨多元化，個人主義思想獲得認可，人們更多地關注自己的利益，村莊認同感下降，對集體事務的熱情減退。圍繞鄉政村治的困境，各地都在探索解決辦法，如不少地方嘗試農村黨組織負責人兼任村民委員會負責人一肩挑的方式調和農村兩委的關系；廣東云浮建立鄉鎮、行政村、自然村三級理事會，整合農村資源和力量共同參與鄉村治理；浙江溫嶺通過民主懇談會搭建人大、政府與村民的互動平臺，通過基層協商有效推進民主決策等，不斷為鄉政村治注入活力，推動農村基層治理向前發展。

黨的十六屆五中全會提出，推進社會主義新農村建設的歷史使命，對標新農村建設，鄉村治理要做到“管理民主”。2012年國家在《關于加強和創新社會管理的意見》中提出，黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會治理思想，是國家對社會治理思想的重要發展，為農村基層社會治理提供了方向性的指引。2013年黨的十八屆三中全會提出，推進國家治理體系和治理能力現代化，現代化成為鄉村治理未來發展的方向。2017年黨的十九大報告提出，實施鄉村振興的偉大戰略，對鄉村治理的表述發展為“治理有效”。2018年中央一號文件提出，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，鄉村治理增加了法治保障的內容。黨的十九屆四中全會關于我國社會治理思想增加了科技支撐表述，強調要建設社會治理共同體，社會治理成為全社會的事務，與每個人息息相關，社會治理思想內容不斷豐富。在此背景下鄉村治理形成了以科技為手段、法治為保障，黨委、政府、各類社會組織、公眾共同參與的態勢，多元共治模式最終成形。多元共治模式重點在于多元參與、協同共治、成果共享，強調多元主體通過互動協調整合資源，集中各方面的優勢，發揮合力作用，使鄉村治理取得預期成效，各主體都從中受益，共享治理成果。多元共治是鄉政村治的進一步發展，與鄉政村治相比，多元共治參與主體更廣泛，強調所有的組織參與鄉村治理、人人參與鄉村治理，凝聚了各界的力量；主體互動更頻繁，多元主體通過溝通達成共識，通過互動開展合作；主體分工更明確，多元主體根據鄉村治理需求和自身特點，取長補短合理分工，扮演最合適的角色；共享成果產出多，多元主體合理分工治理效果更佳，成果產出隨之增多；受益群體更廣泛，多元共治參與主體多受益群體自然廣泛。多元共治反映出國家隨著治理環境的變遷開始更多地尋求社會認同和社會適應，而非一味地社會控制和資源吸納，來實現自身的治理能力[18]。黨和國家根據社會發展需要不斷革新治理政策，追求行為的政治合法性，獲得民眾的認可和支持，讓多元主體自覺服從治理秩序和權威，詮釋了我國民主法治的進步性。

3 多元協同推進鄉村治理現代化的現實邏輯

馬克思等指出，一切劃時代體系的真正內容都是由于產生這些體系的那個時代的需要而形成起來的[19]。多元協同推進鄉村治理現代化理念的產生不僅有著豐富的理論資源和深厚的歷史積淀，而且有著強烈的現實需求。

3.1 實現治理現代化的必然要求

推進國家治理體系和治理能力現代化是新時代黨和國家高瞻遠矚做出的重大決策，治理現代化業已成為國家發展的新命題。鄉村治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分，實現國家治理現代化必然要求實現鄉村治理現代化。國家治理現代化是系統工程，鄉村治理現代化是其中的一個子系統，與其他子系統相互聯系，彼此影響。鄉村治理現代化的實現程度不僅影響農村社會的全面發展，而且會影響到其他領域的治理水平和質量，如鄉村環境治理會直接或間接影響到城市生態文明治理、鄉村農業治理可能波及到城市農產品市場治理、鄉村社會治安綜合治理會影響城市社會治安綜合治理。反之，城市的治理水平和質量同樣會影響鄉村治理效果。國家治理現代化的系統性決定了實現鄉村治理現代化需要全社會共同參與，多元主體必須分工合作協同推進鄉村治理，確保鄉村治理現代化與國家治理現代化同步，到2035年基本實現鄉村治理現代化，新中國成立一百周年全面實現鄉村治理現代化。

3.2 踐行以人民為中心的發展思想的本質需要

中國共產黨的宗旨是全心全意為人民服務，堅持人民利益至上。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了以人民為中心的發展思想。以人民為中心的發展思想的深刻內涵和重大意義在于“發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，體現了中國共產黨執政為民的根本宗旨和人民至上的價值取向。”[20]以人民為中心的發展思想要求黨和國家立足人民的需求，不斷滿足人民對美好生活的向往。當前農村發展不全面，農村社會治理基礎差，與城市相比農村現代治理制度機制建設和主體治理能力建設明顯滯后。不僅如此，農村社會治理發展不均衡，經濟發達的農村治理水平和能力好于經濟發展落后的農村。治理有效是鄉村振興的基礎，現代治理能力不足已成為影響鄉村社會發展的重要因素，農民群眾迫切需要提升鄉村治理能力。踐行以人民為中心的發展思想的本質決定了黨和國家必須帶領全體人民、協同多種力量推進鄉村治理現代化，滿足農民群眾對現代治理的需求，讓全體人民共享現代治理成果。

3.3 發展社會主義民主的主動選擇

我國是人民民主專政的社會主義國家，社會主義民主是建立在社會主義經濟和政治基礎上的體現人民意志、保障人民權益的民主。黨的十九大報告指出，社會主義民主是維護人民根本利益的最廣泛、最真實、最管用的民主。人民群眾通過多樣化的形式有效參與國家和社會治理，實現當家做主。黨的十八大以來，黨領導人民進一步豐富民主形式，大力發展協商民主，不斷加強協商民主制度建設和治理實踐。“基層協商民主的產生和興起適應了基層政府和干部對社會治理的需求，滿足了民眾之間協商對話的利益需求。”[21]基層協商民主強調各政黨、階層、團隊、群體等就涉及自身利益的問題或共同關心的問題通過平等、自由的協商討論，達成一致意見，做出各方都能接受的決定，實現整體發展。鄉村治理是全體人民的事情，需要全員參與，多元主體圍繞農村公共事務、公益事業等共同性問題積極建言獻策協商討論以增進共識，協調社會利益整合各方資源以增強合力，協同推進治理進程。鄉村治理現代化激發了多元主體的參與意識，指明了基層民主過程的運作，是社會主義民主進一步發展的體現。多元協同推進鄉村治理現代化是社會主義民主與社會治理相結合的產物，是黨和國家發展農村基層民主的主動選擇。

4 多元協同推進鄉村治理現代化的內在機理

多元協同推進鄉村治理現代化是基于目標導向和主體職能的同步化，多元主體聯動合作，有效整合各類要素、資源產生協同效應，形成新的穩定秩序，實現鄉村治理效益最大化。協同中各主體的需求得到釋放和滿足，達成多元利益共贏。多元協同推進鄉村治理現代化的內在機理體系由需求協同、組織協同、戰略協同構成，三者相互聯系密不可分，共同保障鄉村治理現代化有序推進。

需求協同是指鄉村治理中協調多元主體的利益訴求形成共同利益，通過共同利益的實現滿足各主體的需求。鄉村治理不同主體的利益追求各異，同一主體的利益追求可能單一，也可能繁多，利益追求不同導致需求不同。為了滿足自身需求，各主體都在尋求實現利益的有效路徑。單一主體可以獨立參與鄉村治理，也可以與其他個別主體合作參與或多元主體聯合參與。由于鄉村治理非常復雜，又涉及農村諸多方面，獨立參與對任何主體不現實，自身利益無法保障。與個別主體合作參與，利益實現的概率則會提升，不過缺乏統一的協調，未參與合作主體的利益又會受損，其結果表現為有的主體需求得到滿足，有的主體需求未能滿足。協調各主體的利益和需求，多元主體聯合參與是最佳選擇。需求協同對各參與方的利益追求進行了全面分析，充分考慮了多元主體的不同需求，不會忽略任何一方的利益和需求，所有參與主體共享鄉村治理成果。共同利益是各主體聯合參與鄉村治理現代化的邏輯起點，需求協同是多元主體協同推進鄉村治理現代化的前提和基礎。

組織協同是指多元主體通過明確職責分工，形成優勢互補的聯合體，共同推進鄉村治理現代化。組織協同至少有3層含義，全員協同，鄉村治理現代化的主體黨委、政府、社會組織、農民等都是協同的對象，不能缺少任何一方；單一主體不再獨立參與鄉村治理現代化，而以協調整合后形成的聯合體參與鄉村治理現代化；多元主體按照職責分工參與鄉村治理現代化，任何主體都不能超越權限行事。組織協同要遵循2個基本原則，多元主體地位平等，鄉村治理現代化所有主體地位一律平等，任何情況下都要確保各主體地位的平等性；科學合理分配工作，全面考量各參與主體的優勢、劣勢及鄉村治理現代化的特點，科學合理分配任務，讓各主體從事最適合的工作，扮演最恰當的角色。多元主體根據所負責事務的多少來確定權力和責任，若某主體在一個治理項目中負責的事務較多，其權力相對較大，承擔的責任也較多；若某主體在治理項目中負責的工作較少，該項目中其權力和責任則相對較小。組織協同整合了多元主體的意愿和功能，科學合理的分配了鄉村治理過程中各主體的任務和角色，構建了一個高效有序的聯合體，是多元協同推進鄉村治理現代化的核心和關鍵。

戰略協同是指多元主體謀劃戰略布局，形成戰略計劃和戰略管理制度，全面整合各種資源，統籌推進鄉村治理現代化。戰略協同主要通過鄉村治理戰略計劃和戰略管理制度展現，戰略計劃和戰略管理制度是鄉村治理現代化重要的指引和保障。戰略協同整合了物力、財力、信息等多種資源，各種資源由組織統一謀劃配置，形成一個完整的資源配置系統，充分發揮每一種資源的最佳效能。戰略協同考慮了鄉村治理現代化的進程形成縱向協同，協調正在開展的各治理項目形成橫向協同，并將縱向協同與橫向協同相結合，發揮協同的最大效用，為鄉村治理現代化提供戰略性指引。戰略協同要求各主體按照組織統一的戰略計劃配置治理資源，開展治理工作，各主體要密切配合，如果說需求協同是共同利益推動多元主體的聚合，組織協同協調了多元主體的權力和責任，那么戰略協同則是多元主體對各種資源的戰略性整合，并形成戰略計劃和戰略管理制度，保障多元主體協同推進鄉村治理。戰略協同是多元主體協同推進鄉村治理現代化的重要保障。

5 啟示與思考

多元協同推進鄉村治理現代化是黨和國家與時俱進提升我國農村社會治理能力的戰略選擇，是實現農村治理有效的理想模式和路徑。多元協同推進鄉村治理現代化是在農村社會治理探索中漸進形成的，契合了我國社會治理創新和民主發展的時代要求。“中國社會的改革實際上都是增量改革，中國的民主建設也是增量民主，這種改革和民主建設必須在原有的基礎上有新的突破，形成一種新的增長，是對存量的增加，是一種突破但非突變。”[22]鄉村治理從政社合一的單向控制到鄉政村治的雙向互動再到多元共治的多元協同就是通過每一次較小突破的基礎上逐步實現的。多元協同推進鄉村治理現代化是我國鄉村治理未來的走向，鄉村治理可能在現有的多元共治基礎上繼續創新，會產生新的模式，但是多元協同的主基調不會改變，現代化的方向也不可能改變，我國鄉村治理必將以多元協同的方式走向現代化，這也是我國民主政治發展的大趨勢。

需求協同、組織協同和戰略協同構成了多元協同推進鄉村治理現代化的內在機理體系，三者相互聯系相互影響，共同保障鄉村治理現代化有序推進。為了更好地推進鄉村治理，確保治理現代化如期實現，今后重點應從4方面入手，做好利益聚合和需求協同基礎工作，廣泛征集鄉村治理多元主體的利益訴求，務必尋找到利益共同點，最大限度滿足各主體的利益需求；繼續擴大鄉村治理現代化主體的協同范圍，引導和支持更多的社會主體參與鄉村治理，不斷壯大鄉村治理組織隊伍，同時進一步明晰多元主體的權力和責任，提升組織協同水平；進一步做好鄉村治理資源的整合工作，引入現代科技和信息化手段，利用大數據、云計算和物聯網等技術采取更加科學合理的方法統籌鄉村治理各種資源，不斷提高資源的利用水平；加強鄉村治理戰略規劃和戰略管理，采取一村一治、一事一謀等方式統籌做好鄉村治理的戰略部署，嚴格戰略管理，增強戰略執行力，全面落實戰略計劃，切實提高戰略協同水平。