東部發達地區農村基礎設施管護運維長效機制研究
——以浙江省寧波市鄞州區為例

■ 賀芳芳 柯伯俊 鄭 勇

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《鄉村建設行動實施方案》中，提出要“建管并重、長效運行。堅持先建機制、后建工程，統籌推進農村公共基礎設施建設與管護，健全建管用相結合的長效機制，確保鄉村建設項目長期穩定發揮效用”。國家發展改革委《關于深化農村公共基礎設施管護體制改革的指導意見》指出：“隨著建后管護任務逐漸增加，農村公共基礎設施管護不到位的問題日益顯現，主要表現在管護主體不明、管護機制不活、管護標準不清、管護經費不足等方面。”

對東部發達地區而言，農村基礎設施已不是“有沒有”，甚至不是“好不好”，而是發揮作用“久不久”的問題，其關鍵在于建立管護運維長效機制。2021年，浙江省寧波市鄞州區地區生產總值突破2500億元，財政總收入達到494億元，經濟發展水平處于全省前列，農村基礎設施建設水平較高，但部分基礎設施長效管護運維尚存短板。

一、鄞州區農村基礎設施運維現狀與問題

在區鎮人大組織安排下，課題組針對鄞州區農村基礎設施運維現狀、存在問題及工作建議等開展了實地調研與網絡問卷調查。其中，調研走訪了全區9個鄉鎮、20個行政村；網上問卷面向區、鎮兩級人大代表開展，共收到有效問卷362份，內容基本完整。

（一）基礎設施運維現狀

自2003年浙江全省開展“千村示范，萬村整治”行動以來，鄞州區城鄉一體化的公路、電力、供水、信息、物流網絡基本形成，是浙江省第一批“四好農村路”示范縣，農村優良中等路率達到92%以上；農村自來水普及率達100%，水質達標率達到100%，農村供水縣級統管長效管護機制覆蓋率達到100%；自然村衛生公廁普及率達到100%，公廁管護人員、管護責任和管護制度較為完善；行政村生活垃圾分類覆蓋面達到100%，無害化處理率達到100%；全區行政村8小時以上動態保潔率達到99%；農村生活污水納管行政村覆蓋率達到83.2%，除少數偏遠山區村莊外基本實現納管處理；鄉村美化綠化設施基本普及，2020年入選浙江省美麗鄉村示范縣。調研問卷顯示，人大代表對基礎設施運維的滿意度在60%以上的有道路交通（78.7%）、農村供水（66.9%）、農村公廁（64.1%）和綠化美化（61.9%）。

（二）矛盾與問題分析

在取得成果的同時，還發現了如下五大矛盾。

1.供需矛盾。即不斷增長的運維需求與相對滯后的供給之間的矛盾。一是提質的需求，即農村居民對運維管護品質現代化、城市化的需求與供給方式落后的矛盾。五年前、十年前城區涌現出的設施和功能需求，目前已經在農村中大量顯現，而相應供給尚未跟進。調研中發現，村內網線亂拉亂接、農村生活污水管網冒溢、農村建筑垃圾和大件垃圾堆積、流浪狗增多等問題在農村已大量涌現，導致鎮村的運維管護負擔和壓力越來越大。二是擴容的需求，即農村廣大外來人口新增的需求與本土居民設施供給的矛盾。鄞州區發達的鎮村工業吸引了大量外來人口，其與本地戶籍人口之比從20∶1到1∶10不等，平均占比各半。外來人口既是鄞州區經濟發展的重要力量，同時也對農村基礎設施的運維容量提出了更多需求，產生如停車位緊張、垃圾分類管理難、公廁運維負荷大、污水亂排放等問題。三是增特的需求，即城市居民下鄉旅游與農村旅游配套設施運維供給不足的矛盾，如部分景區村莊停車位不足，路邊停車帶來安全隱患；城市居民下鄉養老養生，而農村服務設施不足等。

2.速度/數量與質量矛盾。即突擊式、過場式、簡單式建設運維與持久化、特色化、科學化要求之間的矛盾。近年來，農村基礎設施建管追求速度和數量上的增長，對質量上有所忽視，建設運維存在突擊式、運動式傾向，或者照搬照抄、千篇一律走過場，缺乏長期功能和運維考慮。部分基礎設施建設前期的論證規劃設計不成熟，項目倉促上馬，導致重復返工。問卷顯示，對農村生活污水處理的不滿意度高達45%，主要原因正是管網質量差，破損嚴重。部分美麗鄉村和景區村的打造，特色不鮮明或缺乏主題，更缺乏盈利模式，導致產品、服務缺失，人氣旺、財氣不旺，缺乏市場生命力。

3.收支矛盾。即不斷增長的經費需求與相對單一的籌措渠道之間的矛盾。一是資金來源渠道較窄。鄉村基礎設施管護運維經費以區鎮兩級財政支持和村集體自籌為主，隨著運維內容越來越多，財政壓力越來越大。而目前農村基礎設施市場化運營比例較低，收費渠道狹窄，經濟可持續性不強。問卷顯示，經費不足高居存在問題榜首，達53.6%。二是財政收入和運維責任倒掛。調研中發現部分城郊鎮村財政收入較高，但由于部分基礎設施運維已納入城市管理局負責，財政負擔相對較低；而偏遠鎮村不僅財政收入較低，大部分基礎設施的運維資金由鎮、村兩級自行承擔，負擔反而大，財力和責任倒掛。

4.人員矛盾。即新老村民主體作用不足與運維人員短缺之間的矛盾。一方面，區鎮村各級干部和志愿者深度參與農村基礎設施運維，工作壓力越來越大。另一方面，廣大村民參與少，“新鄞州人”（即鄞州區外來常住人口，下文同）參與更少。問卷顯示，對垃圾分類工作的不滿意度高達54.7%，位居第一。調研中進一步證實，其主要原因是新老村民參與不足。

5.權責矛盾。即管護運維缺位、越位與脫節并存現象。一是權責缺位。由于農村尚無類似城市管理部門的基礎設施統籌管理機構，部分基礎設施建設改造完成后，管護運維責任不清，往往導致無人運維，待數年后破損嚴重，以建代修。部分設施運維需要執法保障，與城市綜合執法相比，農村執法嚴重缺失，導致相關違法責任追究難以落實。如農村垃圾分類缺乏執法的底線保障，管理難度較大。二是權責越位。部分設施多部門規劃缺乏協調，導致建設內容重復，后續運維重疊交叉扯皮，設施失管失養；部分區域一刀切管理，導致設施功能發揮受限。如部分旅游資源豐富的村莊已實現生活污水納入市政管網處理，但環保部門按照水源保護地“一刀切”式的管理方式導致無法開展旅游設施運營。三是管理脫節。即運維責任存在脫節現象，如區鎮脫節、鎮村脫節、建管脫節等。上述與權責矛盾有關的問題，也在問卷中反饋較多，認為功能不足的問題占39%，認為責任不清的問題占34.8%，認為標準缺乏的問題占34.3%。

二、建立農村基礎設施長效管護運維機制對策建議

（一）強化優質多維度的運維供給體系

1.提質、擴容、增特補足供給短板。一要提升供給品質。針對村內道路和綠化美化設施缺管護、大件垃圾回收消納缺渠道、工業固廢清運處理機制缺落實、農村電氣線路亂搭亂拉、農村流浪動物泛濫等問題，補齊供給短板、提升供給品質。參照城市管理和市政基礎設施運維經驗，查漏補缺。二要擴大供給容量。圍繞“新鄞州人”安居樂業需求，重點擴充農村垃圾、污水、公廁、交通等領域供給容量。加強垃圾分類宣傳教育，提高源頭分類質量；提升農村廚余垃圾處理水平，科學評估應用處理技術與設施，促進資源化利用；排查各鄉鎮農村污水處理管網，針對雨水倒灌、污水外溢、管道破損等問題，加快更新改造；加強農村公廁管護，確保正常運行和使用；優化農村停車場布局，增加停車、充電等設施供給。三要增加特色供給。針對城市居民不斷增長的下鄉休閑、旅游、養生、養老需求，提高鄉村旅游特色基礎設施供給，提升公廁建設質量與管護水平，完善休閑、購物、停車、用水用電等相關配套設施。

2.創新鄉村特色新型基礎設施建設運維。創新推廣鄉村分布式分質供水系統，推廣沿河、湖建設洗車亭、取水口等用水設施，充分利用河網水、湖泊水開展分質供水，并將污水收集并入管網處理，實現節水、增效、增收。依托村內閑置空間資源，增設停車場，配套充電樁；建設鄉村房車營地，配套供水供電、污水收集、垃圾分類、網絡熱點等基礎設施，承接房車、流動餐車、流動購物車等運營。借鑒寧波市海曙區鄉村防溺網經驗，加強沿河、沿湖護欄、防溺網等安防設施建設運維，防止溺水。深入打造鄉村特色主題。依托鄉村資源稟賦、鄉土文化、歷史人文等，科學設計鄉村特色主題，發展特色產業，創造引入盈利模式。圍繞主題打造鄉村特色街區，配套鄉村旅游服務設施，打造特色平臺。用好鄉村特色空間。加強區內主要道路兩側農田環境提升策劃，采取特色種植帶、特色產業走廊、田園風景帶等線性建設方式。大力促進農房風貌提升和環境美化，提升村莊顏值，潔化亮化美化村莊環境。持續推進區內“以用代管”盤活橋下空間，引進市場化主體打造特色鄉村文體空間，進一步優化美化農村風貌、提升村民福祉。打造鄉村水上風景線。依托鄞州區串聯城鄉的豐富水系，打造聯結美麗鄉村、現代農業和美麗河湖的水上風景線、水上旅游船線，凸顯江南水鄉韻味。

（二）擴大自主多元化的運維參與機制

1.深入推廣家庭自主運維。深入發掘農村居民勤勞、公益、守望相助等優良傳統，將部分農村基礎設施的運維責任分擔到戶、落實到人。通過合理引導、培訓、補助，將運維工作融入鄉村生活，將運維績效浸入鄉風文明。借鑒蘇州昆山鄉村空地改造成農家菜園由村民運維、寧波市奉化區村民參與菊花特色村打造等經驗，鼓勵有條件的村，將農村部分綠化（農家菜園、農家花園、美麗庭院等）、垃圾分類、保潔（門前三包、清潔文明戶等）、安保、照明甚至消防等設施，分攤給村民自主運維。通過定期評獎、節慶表彰、競賽比拼等方式，增強村民自豪感與責任心，不斷提升運維質量。建議將運維獲獎成績作為文明戶、五好家庭、最美家庭等評比的重要依據，激勵先進、鞭策后進。

2.廣泛發動社會志愿者參與。發動城鎮居民、新老村民、回歸鄉賢、退伍軍人、教師學生等各類志愿者參與運維，彌補運維人員的不足，發揮設施效能、降低運維成本。通過政策支持、示范引領、道德考評等方式，依托城鎮機關、企事業單位、學校等組建各類支農、下鄉服務志愿隊伍，定期下鄉服務。發揮村民公益互助精神，通過道德銀行、服務銀行、時間銀行等方式，組建、壯大村民志愿者服務隊。大力發展助老志愿者隊伍，發揮基層老年協會等老年群眾組織作用，倡導低齡健康老人幫扶高齡老人等，有效補充居家養老服務力量。借鑒寧波市北侖區、海曙區村企合作建設管護鄉村基礎設施經驗，鼓勵企事業單位，通過村企結對參與鄉村基礎設施運維。

3.積極引導發揮新村民主體作用。通過為新村民定期舉辦“迎新儀式”，讓其全面了解村容村貌、鄉規民約、村莊治理各項事務，增強外來人口歸屬感。鼓勵新老村民結對互助，幫助新村民更好更快融入新生活。以新村民為主體，成立黨支部、管理者隊伍、志愿者隊伍等，鼓勵新村民參與村莊運行管理。由新村民帶動同鄉、甚至原住村民，發揮主體作用，滾動發展，加強農村基礎設施建設與管護。

（三）創新靈活高績效的功能實現機制

1.以集成式運維促進功能最大化。瞄準農村居民多項需求，通過集成的方式實現基礎設施功能多樣化，一方面提高設施功能，另一方面降低農村居民獲取服務的成本，如浙江省寧海縣“公交郵路”，普通鄉村公交車按標準改裝集成客貨兩運車，集成客運與物流兩項功能。要做到功能集成，一要注重多種功能開發，瞄準農村居民、外來人口、鄉村游客等的多樣化、多時段、多空間需求，發掘和開發功能項目；二要協同整合功能有機體，將便于在同一空間、同一設施、同一時段/不同時段的功能項目集成合一；三要同步運營、同步維護、費效合一，實現功能發揮最大化和運維費用最低化。如依托農村文化禮堂開拓多種功能和服務項目；依托鄉村學校、鄉村菜場、鄉村衛生室、鄉村小店等嫁接多種功能；依托農村公交拓展鄉村物流快遞業務等。

2.以分布式運維提高設施適應面。農村的空間布局大分散、小集中，即村莊布局分散，而農宅布局相對集中，也有部分地區農宅布局也較為分散。針對空間分散的鄉村區域，建設戶用、分布式設施就地、就近服務農村居民，提高設施利用率，并降低運維成本。如分布式農村生活垃圾處理設施（陽光房等），分布式農村生活污水處理設施，分布式農村能源設施（山區風電、太陽能等），分布式鄉村旅游設施等。應用先進技術和設備，創新和提升分布式基礎設施功能，如在農村生活垃圾、污水處理設施基礎上，進一步開發生物質能，開拓農村燃氣、熱水等能源供應；在停車場的基礎上，進一步建設充電樁、房車營地，增加流動車、餐車、購物車等市場化運營。

3.以共享式運維擴大設施服務面。部分設施通過所有權與使用權的分離、共享，實現功能多人使用和效用最大化。引導和鼓勵將鄉村基礎設施使用權與他人共享，擴大設施運營服務范圍，提高設施利用率。一方面，引導將城市共享服務向鄉村延伸，如共享單車、共享電瓶車、共享電動汽車、共享充電樁、公共洗衣臺洗車亭等；另一方面鼓勵開發鄉村特色的共享公益設施，如鄉村涼亭、驛站、公用登山杖、公用雨傘等。

4.以流動式運維提升運維績效。部分鄉村基礎設施存在服務人口少、服務需求量少、服務區域分散等情況，往往造成固定網點服務功能和內容的維持成本高、績效低等問題。針對這種情況，通過固定場地、固定時間、落實主體、流動功能，實現鄉村設施一對多的功能發揮。如鄉村可再生資源“流動回收點”“流動集市”“流動醫院”“流動藥房”“流動圖書館”“流動文化館”“流動學校”“流動影院”“流動舞臺”“流動科技館”“流動購物車餐車”等服務。

（四）構建經濟可持續的經費保障體系

1.加強鄉村經營推進市場化收費。創新市場化服務供給和收費機制。瞄準農村原住居民、新村民、城鄉游客等對農村基礎設施功能和服務的各項需求，創新鄉村市場化服務供給和收費機制。依托鄉村旅游資源和項目開發，配套停車、充電、取水自主收費經營；依托分質供水系統，開展收費洗車等項目，給予本村居民一定額度免費用水；增加大件垃圾與固廢收費清運服務；探索建立農村污水垃圾處理農戶繳費機制，合理確定繳費水平和標準，建立財政補貼與農戶繳費合理分攤機制。加強鄉村經營促進集體增收。依托鄉村設施和資源資產，發展鄉村特色產業，科學合理設計收費/贏利模式，整合公益性和經營性服務內容，以經營性項目覆蓋公益性項目的費用成本，實現基礎設施市場化運營和可持續的財務生存能力。村級組織可通過提取公益金、“一事一議”項目、集體廠房店鋪出租、村莊經營等，積極籌措運維資金。如依托文化禮堂、鄉村市場、閑置廠房校舍等引入文體、商業項目，兼顧公益性項目、環衛保潔費用；依托水網資源開發鄉村水上風景線、游船線等收費服務項目。通過特許經營、租賃經營、委托經營等方式，引入第三方經營主體，提升鄉村基礎設施運營的專業化水平和運營績效。探索將農村集體經營性建設用地入市收益，安排一定比例用于農村公共基礎設施運維。

2.拓寬公益性運維經費來源渠道。鼓勵社會資本投資建設基礎設施并承擔運維，給予農業用地租金/建設用地出讓費用等減免或優惠。鼓勵村集體出讓部分基礎設施的經營權、冠名權、廣告權等來籌集運維資金。鼓勵農村電信設施、分布式垃圾污水處理、綠化美化等設施建設運維向個人、公益性資金等開放，支持個人或社會主體以業務代理、代管代維等多種形式與主管部門開展合作，參與設施建設運維。