加強農村土地流轉管理的實踐與思考

■ 趙 萍

積極探索建立農村土地流轉管理新機制、規范農村土地流轉行為，是促進土地規模化經營和推進現代農業發展的重要保障，是促進農村集體經濟高質量發展的重要基礎。近幾年，崇明區始終把健全農村土地承包經營權流轉市場、切實保障農民合法權益、促進多種形式的適度規模經營作為一項重要工作予以全力推進。

一、主要做法

（一）開展調查研究，完善政策措施

針對農村土地流轉中存在的突出矛盾和問題，崇明區組織力量成立工作專班開展了專題調研，在深入調研的基礎上，對土地流轉工作的基本原則、工作重點和配套政策制訂出臺了規范性意見，并在如何加強流轉檔案管理、促進鄉鎮土地流轉服務中心規范運作等方面提出了明確要求和具體工作措施。根據調研成果，先后制訂下發了《崇明區加強農村土地流轉的管理辦法》《崇明區關于推進建設農村土地承包經營權流轉公開交易市場的實施意見》《崇明區加強農業土地招商工作的操作意見》等文件，為促進和優化農村土地流轉工作提供了重要支撐，同時也為研究制訂其他涉農文件提供了決策依據。

（二）強化業務培訓，注重分類指導

農村土地流轉工作涉及面廣、政策性強。為使該項工作能順利推進，崇明區農經部門十分重視相關政策和業務工作的宣傳培訓，在每年組織舉辦流轉中心工作人員培訓班的基礎上，還積極依托區委組織部舉辦的村支部書記培訓班、區農委舉辦的村農副主任培訓班等開設專題講座，先后開展培訓1100多人次，使鎮、村兩級干部盡快熟悉和掌握土地流轉工作的法律法規、相關政策和業務操作流程。同時，針對土地流轉中出現的各類矛盾和問題，定期進行梳理匯總和分析，并及時組織專家開展專題研討，共同研究會商相關指導意見，加強對各鄉鎮土地流轉中心的分類指導，有力地促進了相關工作的開展。

（三）引進農業招商，完善公開交易

為切實解決崇明農村土地規模化經營率低和因信息不對稱優質農業經營主體少的問題，2018年起，崇明區每年推出5萬畝以上優質規模良田開展農業招商，旨在引進一批“面向市場有競爭力、面向農民有帶動力、面向市民有吸引力、面向未來有促進力”的優質新型農業經營主體，力爭實現企業集聚、產業集群。在區政府的支持下，區農業農村委等相關職能部門積極搭建農業招商平臺，建立農業發展聯席會議制度，并在全區推行土地流轉鄉鎮審核及區級論證制度。

在依托市農交所建成覆蓋全區的農村土地承包經營權流轉公開交易市場的基礎上，拓展建設區級農村土地經營權流轉公開交易市場，構建“招商熱線、服務窗口、流轉信息網站、微信公眾號”四位一體的交易管理服務體系。同時，加強崇明區農村土地流轉信息服務中心建設，強化區級土地流轉信息接待窗口職能，推動土地流轉交易實施分類管理，有效提高了管理效率和指導服務水平。

（四）加強督促檢查，引導規模經營健康發展

為使土地流轉的有關政策和工作要求落到實處，進一步規范農村土地承包經營權流轉行為，促進農業適度規模經營健康發展，區級相關職能部門深入各鄉鎮流轉中心了解土地流轉工作的運行情況，逐一查看有關流轉合同和臺賬資料，對檢查中發現的合同條款不全和委托書不規范等問題及時指出和糾正，督促指導各流轉中心認真完善制度、規范運作行為。同時，為積極鼓勵引導農村土地規模流轉和規范流轉，研究提出了相關的土地流轉鼓勵政策，即對符合規范流轉、流轉面積達到一定規模的連片經營土地，給予所在村一定的經費補貼，為區政府出臺相關涉農文件提供了依據，在促進本區土地規模經營等方面發揮了較好的激勵引導作用。

（五）發揮職能作用，維護流轉雙方合法權益

土地流轉工作涉及流轉雙方的切身利益。隨著土地流轉規模的不斷增加，相關矛盾和糾紛也日益增多。為此，一是把好流轉前道關口。組織力量經常性地深入鎮村一線，了解掌握基層流轉工作動態，指導流轉合同和流轉委托書簽訂，規范農村土地承包經營權流轉行為。二是加強對流轉矛盾的調處工作。區、鄉鎮分別組建了土地承包流轉仲裁委員會和土地承包流轉經營糾紛調解委員會。同時，區設立了仲裁辦公室，16個涉農鄉鎮分別建立了由3-5名管理人員組成的土地流轉服務中心，各村由一名村干部負責農村土地承包經營糾紛的調解工作，從而形成了村、鄉鎮、區三級農村土地承包和流轉經營糾紛調解仲裁體系。同時，充分發揮信訪平臺作用，對各類來信、來訪中發現的農村土地承包和流轉矛盾糾紛，主動在第一時間介入調解和宣傳解釋工作，盡可能控制矛盾的進一步激化，盡量使相關矛盾做到庭前化解、協商解決。三是不斷提高調解仲裁水平。積極組織仲裁員和職能相關同志定期開展政策業務知識的學習培訓；不定期邀請區法院和市專業對口部門同志一起剖析案例、講解仲裁調解技巧，提升仲裁員案件仲裁、矛盾調處的能力和水平，努力做到調解仲裁程序合法、文書規范、檔案齊全。

二、取得的初步成效

通過持續幾年的實踐，農村土地流轉管理各項舉措得到了進一步落實，為規范土地流轉、促進土地規模經營和現代農業高質量發展提供了有力保障。

一是流轉信息發布及時透明。通過網絡平臺，土地流入和流出的意向信息得以在第一時間發布，有利于土地流轉供需雙方實現有機對接，充分發揮了現代信息技術在土地流轉管理中的作用，并有效做到了對流轉土地的事前、事中和事后監管。

二是維護了農村社會的和諧穩定。農村土地流轉行為逐步有序規范，維護了流轉雙方的合法權益，減少了因流轉行為不規范而導致的矛盾糾紛，有利于農村社會的穩定，有利于農村經濟的穩固。

三是加快了公開交易市場建設。有序推進農村土地承包經營權流轉，加快了農村土地承包經營權流轉公開交易市場建設，依托上海農業要素交易所的網絡交易平臺和各鄉鎮農村土地流轉管理服務中心，在全區基本建成了規范有序、信息快捷、網絡安全、公平合理的農村土地流轉公開交易市場。

四是有力促進了農村經濟發展。土地規模經營得到了快速發展，截至目前，全區已推動十余個重大農業項目落地建設，包括由由中荷現代農業產業園、明珠湖豬場生態養殖一體化、正大崇明300萬羽蛋雞場等項目。同時，對于成規模流轉出來的土地，先后推進了200多個農業項目的論證和落地工作，簽約面積達5.4萬畝。在疫情防控中，這些企業為市場和市民提供了優質、充足的農產品，為全市“保供”工作、確保廣大市民的正常生活和打贏“大上海保衛戰”作出了重要貢獻。

三、深化土地流轉管理的思考與建議

加強農村土地流轉的宗旨在于壯大農村農業經濟，因此，深化土地流轉管理要著眼于進一步整合優化農村土地資源的配置，不斷引進培育新型農業經營主體，切實保障農民土地承包權益，促進土地規模化經營和高效生態農業產業化發展。

一是要進一步明確農業土地招商定位。2022年1月，上海市人民政府印發了《崇明世界級生態島發展規劃綱要（2021-2035年）》，提出了“促進經濟社會發展全面綠色轉型”的要求。因此，土地規模流轉后“招什么、引什么”至關重要。要按照崇明農業產業發展導向要求，跨前一步主動做好對農業招商主體的宣傳引導工作，突出宣傳崇明世界級生態島綠色農業的發展定位。在農業經營主體引進和培育過程中，要明確主體準入要求，堅持綠色（有機）農業的發展定位，入駐主體須承諾2年內開展綠色（有機）食品認證工作，不符合現代綠色農業發展要求的經營主體不得引入。各鄉鎮要根據世界級生態島建設的總體要求，嚴格按照項目論證結果和區農業發展聯席工作會議意見，積極推動符合崇明發展定位的農業項目簽約、落地等工作。

二是要加強托管土地規范流轉。要把握好流轉原則，加強托管土地規范流轉。農村土地承包經營權流轉應遵循平等協商、依法、自愿、有償的原則，不得改變農村土地的集體所有性質和農業生產用途，不得侵害承包農戶的權益。積極鼓勵農戶、合作社、農業企業以流轉形式發展適度規模經營，提高本區農業生產組織化、規模化水平。要引導農戶與村級組織簽訂規范書面委托書，將承包地委托村級組織集中統一規范流轉。引入的農業經營主體應具有完善的管理團隊和較強的市場開拓能力,項目建設內容符合托管土地產業布局規劃。

三是要強化培訓指導和服務協調職能。農村土地承包經營權流轉的健康和規范有序的推進，鎮、村干部是關鍵，所以必須全面加強對鎮、村干部的培訓，切實提高全區鎮、村干部的政策法規水平，確保農村土地經營權流轉的各項政策能得到有效的貫徹落實。要進一步貫徹“依法、自愿、有償”的流轉原則，切實加強土地流轉服務中心建設和人員隊伍建設，確保在全區范圍內使用統一規范的土地流轉合同，明確土地的流轉價格及增長機制，使農民吃上定心丸。各級職能部門要切實履行好服務協調和督促檢查職能，促進全區土地流轉工作上一個新臺階。