評定分離辦法在建設工程招投標中的應用探索

李朝政

湖北省丹江口市公共資源交易中心 湖北 丹江口 442700

評定分離辦法是持續深化招標投標領域“放管服”改革的重要舉措，是從厘清評標和定標權責邊界著手，對評標和定標兩個階段的實施主體，即評標委員會與招標人的工作界面進行了更加清晰的劃分，突出了招標人的定標權，使評標專家回歸到咨詢參謀作用。2012年深圳市率先試行評定分離辦法后，全國各地紛紛跟進，發展至今已漸呈燎原之勢。這是規范招投標市場秩序，適應社會主義市場經濟發展的需要，也是促進招投標領域有序競爭和投標企業健康發展的一種制度性嘗試。今后，在進一步推行評定分離辦法時，應著重體現招標人合理行使擇優定標權的重要性，這就需要在確定評標、定標規則及決策約束機制的同時，落實招標各環節中廉政風險防控措施，規范招投標各方主體職責權限，從而實現評定分離改革的效果。

1 評定分離辦法的推廣應用優勢

1.1 落實了招標人負責制

評定分離改革的目標，是落實招標人的“業主負責制”，使招標人對招標過程和結果負總責。評定分離實施后，招標人權責統一，自我約束、自我監督、自我管理等主體責任得到充分發揮和彰顯。招標人對定標候選 人履約能力、企業信用、評標結果、弄虛作假等審查力度顯著增強[1]。如丹江口市從2021年推行評定分離改革辦法后，招標人通過對投標人的企業實力、同類工程業績、獲得榮譽、信譽等進行考察，核實中標人業績是否真實，項目履約評價是否優良；對擬派團隊的資歷、獲獎情況、工作能力等進行考核，核實中標人專業技術能力是否能滿足項目實際需要；對技術方案、樣板、商務報價進行評審，核實中標人報價是否合理、技術方案是否科學合理，否適應本項目的特點。可以看出，實施評定分離辦法調動了招標人的積極性和主動性，讓招標人對其定標過程和結果承擔主要和直接責任，這也更加有利于在建設工程招標過程中實現招標人的權責統一。

1.2 提高了招標工作效率

一是交易時長逐步減少。改革前，從招標公告發布至中標公示發布，平均交易時長為33日歷天，改革后平均交易時長雖然 為35日歷天，但通過綠色通道、容缺受理等方式，目前交易時長最短項目可以達到26日歷天。定標活動平均時長保持在3日歷天，招標人在評定分離的定標環節，定標委員會按照公布的定標方案，直接依照企業信譽、主要技術業績、價格比較確定定標結果，使項目決策透明度大大增強。二是參與投標企業的質量明顯提高。改革前每個項目平均參與投標人7.5個；改革后每個項目平均參與投標人7.09個。改革前投標人最多的項目有67個投標人，改革后絕大多數招標項目的投標人在10個左右，項目投標人的最多不超過30個。通過改革前后的數據對比，評定分離改革后參與投標的企業以成本控制和風險管理為依據，綜合自身的管理能力和技術水平以及項目定標方案來決定是否參與投標，減少了盲目投標的次數，降低了社會成本。三是投訴爭議明顯減少。改革實施后異議投訴發生率由20%降低到5%，降幅15%，招標成功率顯著提高，項目推進更為順利，有利于本地招投標市場有序競爭和投標企業的健康發展。

1.3 延伸了項目管理路徑

采用“評定分離”后，項目業主的定標決策權和項目管理職責得到統一，有助于落實建設單位項目終身負責制規定。相較以前專家委員會代替業主定標的不同，評定分離辦法從制度層面賦予招標人根據項目實際需求合理確定擇優要素的權力，使業主能夠直接行使定標權[2]。招投標過程是項目管理階段的實施體現，項目業主組織參與項目可研報告與立項審批、資金籌措等活動,熟知項目性質特點，可以制定合法合理的定標辦法來實現項目的招標采購預期。對于重大項目和技術要求復雜的項目，可以通過面談、實地考察、調閱相關資料等輔助措施進行定標，最終選擇價格合理、施工實踐豐富、履約能力較強的中標企業來實施項目，從而使工程進度、質量和安全得到最大程度的保障。丹江口市近兩年通過推行評定分離改革，一批業績好、經驗豐富、信用好的企業中標，使得工程質量、安全、進度得到較大的保障。

1.4 發揮評標專家專業能力

評標階段由評標委員會對投標文件進行評審比較后，向招標人擇優推薦一定數量的、滿足招標文件要求的投標人作為中標候選人。評標專家是評標階段的主體，評標結果是招標人定標的參考依據，是決定是否能實現招標人預期目標的基礎。這無疑對評標專家的專業水平提出了更高的要求，評標專家不僅要憑借其專業知識和經驗擅長做出全局性、專業性的評審意見和建議，還需要對報價、技術方案、合同等關鍵因素進行詳細的評價，不再是以往的對著評分標準打分，而是要指出優缺點、存在的問題、推薦的理由以及合同簽訂過程中需要注意的問題，所以說，評定分離沒有弱化評標專家的作用，而是充分發揮專業優勢，回歸到咨詢和決策參謀的作用。

2 評定分離辦法運用環節的分析

推行評定分離辦法后，定標權回歸招標人，強化了招標人的主體責任。為確保評定分離辦法的順利實施，招標人需要做好招標前期的工作流程、評標辦法和定標原則及招標效果后評估等各個環節準備工作。

2.1 確立工作流程

招標人應將評標與定標工作銜接作為關鍵入手點，事先確定評定分離工作流程，既使“評”“定”分離互補，又能體現招標人的權責統一。丹江口市主要是從以下四個流程實施評定分離制度的。一是提前擬定評定分離方案，包括評標方案和定標方案兩部分。其中評標方案的工作流程為制訂評標辦法、設置評審因素，明確推薦定標候選人數量和方法等[3]。定標方案的工作流程為選擇合理的定標方法、設置定標因素、確定定標候選人的數量及特殊情況下的處理辦法。二是明確評標程序。主要為組建評標委員會、初步評審、詳細評審、確定定標候選人、評標報告、評標結果公示。三是明確定標程序。主要為組建定標委員會、定標，確定中標候選人、中標候選人公示。四是發布中標公告及簽訂合同。

2.2 制訂發布招標文件

招標文件是招標投標活動綱領性文件，招標人根據招標項目特點和需求進行編制的，既是投標人編制投標文件的依據，也是招標人與中標人簽訂合同的基礎。通過招標文件，招標人可以制訂與項目特點適合的評標辦法、定標規則和方式，也可授權評標委員會直接確定中標人，實現招標人的自主性和“擇優”需求。對于實施評定分離辦法的項目來說，在招標文件中事先約定評標、定標規則，一經正式發布適用項目的所有投標人，實現了對評定分離辦法的規范化、秩序化處理，既杜絕了招標人隨意改動定標規則和不按規則執行等行為，又避免了投標人對招標人心存疑慮，帶來廉政問題。

2.3 確定評標要素

評標環節是評定分離中的一個重要節點，能否從眾多投標人中選擇質優價低的候選人，關鍵是看評標方法和評審要素。常用的評標方法包括定性和定量兩種評標方法，可以結合項目特點靈活使用。評審要素包括價格、技術、財務狀況、信譽、業績、服務等內容。招標人根據項目特點和自身需求，把評標辦法、評審要素及評審順序在招標文件中約定，使評標專家在選擇中標候選人時依據招標文件規定的評審因素、各因素之間的先后順序等來對投標人投標文件中的報價、技術方案、商務履約等進行詳細的定量或定性評價，給出專業的咨詢意見，向招標人推薦合格的中標候選人，為招標人提供有價值的定標參考。

2.4 指導定標方向

選擇合理的定標方法是招標人擇優確定中標人的重要環節，是用來評選中標候選人重要依據。《招標投標法》等法律法規賦予了招標人編制招標文件、確定定標方法和定標標準的權利。擁有“中標人選擇標準”的制定權，是實現招標人定標權的基礎。因此，招標人在招標文件制訂時，可以明確定標方向，告訴定標專家在選擇中標候選人時，應考核投標人哪些因素、各因素之間的先后順序、哪些是否決性因素等。從而使方案的針對性、可執行性得到保障[4]。同時，招標人方面還可以將投標人的信用情況、企業產值、擬派項目班子能力水平、自身管理水平等多個方面作為定標因素，這樣可以使評價更為全面[4]。可以看出，通過對事前對定標工作進行有效指引，不僅能選出與項目匹配度更適應的中標單位，還可以投標企業合理報價、有序報價。

3 評定分離辦法運用中的問題及改進

3.1 業主專業水平相對缺乏及制度不完善

部分項目單位沒有充分理清評定分離辦法的思路和原則，加之技術力量薄弱，管理水平較低，擔心使用評定分離辦法后面臨的廉政風險較大，畏難和觀望情緒較濃，積極主動適用評定分離的招標人不多。即使運用了評定分離，評而不定的現象也經常出現。行業部門應加大力度對評定分離辦法進行宣傳指引，制訂科學合理的操作指南等指導性文件，加強招標人的業務培訓和監督管理，對定標過程中違法違規行為嚴格處罰等辦法，提高項目業主的招標水平和項目管理水平。同時推動設立國有企業投資項目集中代建平臺(單位)，提升招標人招標評標與定標的專業水平。

3.2 競價、擇優和廉政不平衡

定標最終的效果，是在競價、擇優和廉政三者中達到最佳平衡。而擇優是項目業主的最大需求，過度強調擇優會滋生濫用決策權的土壤，從而引發廉政問題。如何在低價、擇優和廉政中做出合理地選擇。除了有敢于擔當或對工程項目負責的態度，還需要在工作流程上進行科學合理地設置，選出符合條件的入圍投標人，在入圍投標人里面選擇價格得分最高的投標人作為中標候選人。這種方法對于招標人來說，既在一定程度上確保了擇優，又可以降低廉政風險。有特殊要求的施工類招標、還可以根據項目的實際情況，采用清標、面談等輔助定標的手段，滿足不同項目的實際需求。

3.3 評標專家綜合水平需要提高

評標專家認為評定分離辦法實行后，只對評標過程負責，確定中標單位不是自己的事了，對待評標工作比較隨意和消極。相當一部分評標專家在給出評審意見時，過于敷衍，對于招標人而言沒有太多參考價值。相關行業部門要加強對評標專家的培訓和評標質效考評，改變和扭轉評標專家的角色和認知，使評標專家認識到其專業意見在評標工作中的作用和意義，進一步通過學習和培訓來提高其綜合水平，體現評標專家的專業性、公正性。

3.4 招投標信用體系建設機制有待建立

“評定分離”實施后，定標權還給了招標人，招標人是確定中標人的關鍵，難免會產生事先內定中標人等不良行為。評標專家在評標過程中存在主觀傾向性，不能客觀、公正的評審投標文件等失信行為也時有發生，另一方面，定標辦法把日常信用和社會評價作為評選中標人的條件，這些都要以完整的市場主體信用記錄系統作為評判依據，這就需要行政監管部門主動作為，構建以信用為基礎、貫穿市場主體招標投標全生命周期的新型監管機制，通過信用評價、信用公示和信用運用，促進市場主體加強信用管理，履行信用義務，營造誠實守信、公平競爭的環境。

4 結束語

綜上所述，現階段我國工程招投標改革不斷深入，尤其最近幾年評定分離辦法的有效推行，這標志著我國建設工程招投標領域的發展進入到了一個新的階段。隨著評定分離辦法在深圳、上海等試點城市的推進，不僅加快了工程招投標工作效率，同時也實現了對招投標全過程資金成本的有效控制。工程招投標評定分離模式在實際應用過程中體現出了體系可復制、經驗可推廣的優勢，這也使得我國很多地區在推行評定分離模式運用的同時，也健全完善了與之相配套的招投標工作體系。今后，招投標行業主管部門應在評定分離實施后加強和規范的事中事后的監管，及時總結和完善各項好的制度，保證工程招投標改革工作取得理想效果的關鍵。

由于評定分離辦法已經成為了現階段我國建設工程招投標制度體系中一項重要創新，實現了對以往制度體系的進一步完善，今后應該加大對這一辦法的推廣力度，使其影響范圍得到進一步拓展。可以看出，在我國建筑行業運用評定分離辦法可以實現對行業運轉發展情況的有效指導，在落實過程中，需要相關工作人員從思想上提高對這一制度的重視程度，確立與之相應的“一把手”負責機制，這也是完善風險防控制度及評估評價體系的關鍵入手點。今后，還應該將招到高素質工程建設隊伍作為保證評定分離辦法落實應用綜合效果的關鍵，從而保證當前建設工程行業市場相關招投標活動的開展更為公平、公正，這也為我國社會整體有序發展奠定了基礎。