“第三波浪潮”中領導干部數字治理能力提升：理論、問題與途徑

董禮勝

（中國社會科學院大學 研究生院，北京 房山 102488）

當前，我國已經全面進入數字時代，在數字治理過程中形成了數字時代治理“第三波浪潮”及其理論。在這一背景下，有效強化各級政府執行力的重要前提條件是：領導干部具有很強的數字治理能力。從我國領導干部當前的情況來看，一些領導干部的數字治理能力難以切實滿足數字治理需求，有待進一步提升。

從現有研究成果來看，一方面，一些研究成果與數字治理領域的“第三波浪潮”相關。從國外學界的研究來看，鄧利維（Dunleavy P）認為，英美等發達國家在進入21世紀時出現“第一波浪潮”，標志是電子政務演進為數字政府；2010年前后出現“第二波浪潮”，標志是借助大數據、云計算等提升數字政府治理效能［1］。他們基于這些觀點構建數字時代治理理論之后，歐美諸多研究者將這一理論用于分析一些國家和地區的數字政府治理實踐，取得一些有價值的研究成果。但必須注意到，西方學者極少對我國的數字政府治理展開研究，因而未能發現我國數字治理領域已經出現“第三波浪潮”，也就未能展開相關研究。從國內學界的研究來看，目前僅有極少數研究者關注數字治理領域的“第三波浪潮”，如王少泉首先系統闡釋數字時代治理理論的“浪潮”觀，而后指出這一理論在演進過程中有可能生成“第三波浪潮”觀［2］；繼而系統闡述數字時代治理“第三波浪潮”的緣起、理論與前景［3］。這些研究呈現了出現于我國數字治理領域的“第三波浪潮”，并助推數字時代治理理論發展，深化了數字治理的相關研究。另一方面，國內外專門研究領導干部數字治理能力的成果較少，如李素玲撰文探究了在抗擊新型冠狀病毒感染過程中，提升領導干部數字治理能力的重要性和途徑等［4］，一些西方學者的某些研究成果也涉及這一主題。它們具有一定的學術和現實價值，但需要注意的是：這些研究成果有待進一步深化，尤其是它們并未運用相關理論分析領導干部數字治理能力的提升。鑒于此，有必要在闡述數字時代治理“第三波浪潮”理論的基礎上，探討領導干部數字治理能力提升的現狀、存在的問題及成因、途徑等，以助力我國的數字治理進程乃至國家治理現代化進程。

一、“第三波浪潮”中領導干部數字治理能力提升：背景、理論與現狀

20世紀末至今，西方國家先后出現數字治理的“第一波浪潮”和“第二波浪潮”，但尚未出現“第三波浪潮”的跡象。與西方國家明顯不同的是：在中國共產黨領導下，我國基于長期戰略，兼顧技術創新驅動與制度變革驅動穩步推進數字治理進程，有效提升數字治理水平，使治理成果惠及最廣大人民群眾，形成了數字治理“第三波浪潮”及其理論——習近平總書記關于網絡強國的重要思想。在這一環境中，領導干部數字治理能力提升的現狀呈現為：諸多主體尤其是領導干部十分重視、積極參與；采用多種方式全面提升數字治理能力；借助正反兩類舉措助推數字治理能力提升進程。

（一）背景

鄧利維于2006年創立數字時代治理理論，并于2010年提出數字時代治理的“浪潮”觀。他指出：英美等國家于20世紀末出現數字治理的“第一波浪潮”，即進入“數字治理1.0時期”；2010年前后出現數字治理的“第二波浪潮”，即進入“數字治理2.0時期”；兩波浪潮的要素存在一些差異，且政府邊界在這一演進過程中不斷變化。從鄧利維的這些研究結論及西方國家的數字治理實踐來看：西方國家先后兩次出現數字時代治理的浪潮，兩波浪潮之間大概間隔10年；“第二波浪潮”出現至今已有10余年，但尚未出現“第三波浪潮”的跡象。西方國家的數字治理實踐產生兩波浪潮及其理論，但時至今日尚未產生“第三波浪潮”及其理論的成因是：大部分西方國家的執政黨頻繁輪替且公務員嚴守“政治中立”原則，難以產生穩定的數字治理長期戰略；西方國家高層制定數字治理戰略時過度依賴技術創新驅動，對制度變革驅動的重視程度較低；很多西方國家實行聯邦制，此制度使得這些國家即使試圖依托制度變革助推數字治理進程，也難以在地方和基層政府中有效實施變革舉措；西方國家推進數字治理進程時并未高度重視解決不平衡問題，故難以最大程度上形成數字治理的助推力。

與西方國家明顯不同的是：我國實行中國共產黨領導的多黨合作制，公務員處于中國共產黨領導下，能夠制定并實施穩定的數字治理長期戰略；我國推進數字治理進程時兼顧技術創新驅動與制度變革驅動，在動態中實現雙重驅動的大致均衡；我國是單一制國家，中央制定的戰略、政策等能夠在地方政府、基層政府中得到有效實施，為有效提升數字治理水平創造條件；我國推進數字治理進程時高度重視解決不平衡問題，因而能夠最大程度上形成數字治理的助推力。在這些因素的共同作用下，我國在數字治理過程中形成了“第三波浪潮”及其理論——習近平總書記關于網絡強國的重要思想。

（二）數字時代治理“第三波浪潮”理論

習近平總書記關于網絡強國的重要思想形成于我國的數字治理“第三波浪潮”中，這一重要思想包括諸多內容，呈現為《習近平關于網絡強國論述摘編》所述的9個專題：加強黨對網信工作的集中統一領導；網信事業發展必須貫徹以人民為中心的發展思想；努力把我國建設成為網絡強國；堅決打贏網絡意識形態斗爭；構建網上網下同心圓；維護國家網絡安全；加速推動信息領域核心技術突破；發揮信息化對經濟社會發展的驅動引領作用；共同構建網絡空間命運共同體［5］3－171。這些內容分屬數字治理、數字經濟和數字社會三個領域，數字治理領域的內容中，除原則以及歸屬于微觀層面的內容之外，其他內容分屬三個方面。

1.第一大方面內容是：中央根據現實變化穩步優化正確的數字治理路線，在有效優化金字塔型治理結構及治理制度，整合多元主客體合力的基礎上切實貫徹數字治理路線。這是有效推進數字治理進程的根本保障，也是數字治理的宏觀層面內容。如習近平總書記指出：“必須旗幟鮮明、毫不動搖堅持黨管互聯網，加強黨中央對網信工作的集中統一領導，確保網信事業始終沿著正確方向前進。”［5］10

2.第二大方面內容是：在實體空間和虛擬空間中兼顧技術創新驅動與制度變革驅動，因需制宜地實施強度適中的政策。這是有效推進數字治理進程的重要條件，也是數字治理的中觀層面內容。從“技術創新與制度變革雙重驅動”方面來看［3］，習近平總書記關于網絡強國的重要思想中的“加速推動信息領域核心技術突破”大量內容述及技術創新，“加強黨對網信工作的集中統一領導”諸多內容屬于制度變革領域。從政策強度方面來看，數字治理過程中政策的強度不能過高或過低：強度過高容易引起震蕩，強度過低難以產生政策效能。

3.第三大方面內容是：將數字治理過程中的不平衡程度控制在適度范圍內，防范或打破數字治理過程中的“低水平鎖定”狀態，有效維護網絡安全，提升數字治理水平，惠及最廣大群體。這是數字治理的目標。如習近平總書記指出，“逐步縮小區域、城鄉數字差距，大力促進教育公平”［5］17“消除不同收入人群、不同地區間的數字鴻溝”［5］20“讓互聯網發展成果惠及十三億中國人民”［5］17。

數字時代治理“第三波浪潮”理論是習近平總書記關于網絡強國的重要思想中與數字治理相關內容的提煉，部分地吸納了數字時代治理理論的可取之處（如命名方式）。數字時代治理“第三波浪潮”理論的內涵是：在執政黨、領導人的正確領導下，有效優化金字塔型治理結構及治理制度，整合多元主客體的力量，堅持并根據現實變化穩步優化正確的數字治理路線；在實體空間和虛擬空間中兼顧技術創新驅動與制度變革驅動，因需制宜地實施強度適中的政策；防范或打破數字治理過程中的“低水平鎖定”狀態，有效維護網絡安全、提升數字治理水平，惠及最廣大人民群眾［4］。

（三）領導干部數字治理能力提升的現狀

領導干部的數字治理能力如何，對“第三波浪潮”中提升我國數字治理水平具有重要影響。近年以來，我國各級政府在推進數字治理過程中，十分重視提升領導干部數字治理能力，這一方面的現狀呈現為：

1.諸多主體尤其是領導干部十分重視、積極參與。在我國已經全面進入數字時代、形成數字治理“第三波浪潮”的宏觀環境中，諸多主體尤其是領導干部已經注意到：提升領導干部數字治理能力的意義重大，對提升我國的數字政府治理效能乃至治理現代化效能具有重要影響。因此，諸多主體尤其是領導干部，在基于習近平總書記關于網絡強國的重要思想（本質上是基于其中數字治理內容提煉而成的數字時代治理“第三波浪潮”理論）指導下，開始積極地借助多元舉措提升領導干部數字治理能力，對領導干部明顯具有工業時代色彩的治理能力進行革新，將這些在數字時代已經呈現為“舊技術”的治理能力革新為數字時代的“新技術”，保障領導干部能夠在治理現代化尤其是數字治理過程中，有效滿足新環境中的新需求，有效解決新環境中的新問題。

2.采用多種方式全面提升數字治理能力。從提升領導干部數字治理能力的具體方式來看，我國各級政府在數字治理“第三波浪潮”中，注意采用多種方式提升領導干部數字治理能力。從具體舉措所處的空間來看，這些舉措同時存在于實體空間和虛擬空間中，而非工業時代那樣具體舉措僅僅存在于實體空間中，相對而言，存在于虛擬空間中的舉措與提升領導干部數字治理能力的契合度更高，能夠更加有效地提升領導干部的能力，將領導干部的“舊技術”革新為“新技術”。在提升領導干部數字治理能力的過程中，領導干部關注吸納多元主體的意見、建議，努力在這一過程中實現多元主體之間的有效協同，尤其是注意采用在線交流方式提升協同效能，努力強化領導干部在數字時代新環境中滿足新需求、應對新問題的能力。這些舉措與數字時代治理“第三波浪潮”理論的內涵契合。

3.借助正反兩類舉措助推提升數字治理能力進程。在提升領導干部數字治理能力的過程中，我國各級政府在廣泛吸納相關建議和意見的基礎上，制定了一些要求領導干部以及其他一些主體共同遵守的法律法規等，這些法律法規能夠進一步夯實法制基礎，強化黨委和政府在這一過程中的領導作用，提高領導干部在數字治理過程中遵紀守法的自覺性。此外，黨委和政府注意在這一過程中懲戒反對提升數字治理能力舉措的領導干部，對其他領導干部形成威懾，基于此強化多元主體尤其是領導干部對提升數字治理能力的重視程度，助力革新領導干部所負有的技能。這些舉措與數字時代治理“第三波浪潮”理論中的因需制宜等理念契合。

二、“第三波浪潮”中領導干部數字治理能力提升：問題及成因

在數字治理“第三波浪潮”中，我國已經在“提升領導干部數字治理能力”這一領域取得明顯成績［6］，但依然存在一些問題：某些領導干部數字治理能力較弱且不愿意積極提升；某些領導干部并未充分重視在虛擬空間中提升數字治理能力，相關機制運行效能及教育效果有待強化；極少數領導干部在提升數字治理能力的過程中實施抵觸舉措。這些問題是多個方面原因造成的，分述如下：

（一）問題

1.某些領導干部數字治理能力較弱且不愿意積極提升。對某些領導干部而言，數字治理過程中提升數字治理能力，與他們的切身利益相關性較低，因此，他們更愿意展開各種活動以更多地獲得自己切實可見的利益。這種情況必然導致一些領導干部的數字治理能力相對較低，在數字時代新環境中難以有效應對新挑戰、解決新問題、滿足新需求。

2.某些領導干部并未充分重視在虛擬空間中提升數字治理能力，相關機制運行效能及教育效果有待強化。大部分領導干部非常重視在實體空間中實施諸多舉措，以有效提升數字治理能力，但僅有少部分領導干部注意到：當前，我國已經全面進入數字時代，數字治理過程中提升領導干部的數字治理能力，很多舉措必須在虛擬空間中展開。受這一情況影響，某些地方在推進數字治理的過程中，未能有效提升領導干部的數字治理能力，導致數字時代新環境中的一些新需求未能得到滿足、一些新問題未能得到解決。

3.極少數領導干部在提升數字治理能力的過程中實施抵觸舉措。極少數領導干部的數字治理能力較弱，因為提升數字治理能力的一些舉措與他們的工作習慣不符或者危害到他們的不正當利益，因而在提升數字治理能力的過程中實施抵觸舉措，這些抵觸舉措不必然是公開透明的，但都會對數字治理能力提升過程形成負面影響。

（二）成因

數字時代全面來臨之后，我國在數字治理“第三波浪潮”中快速推進數字治理進程，從而形成了新環境，產生了新需求，但一些領導干部的數字治理能力與這一新環境不相適應、難以滿足新需求，實質上是領導干部的治理能力未完全實現從工業時代到數字時代的全面轉變，難以與數字時代的宏觀環境相適應，難以滿足數字治理過程中的新需求，已經由工業時代的“新技術”角色蛻變為數字時代的“舊技術”角色。換言之，工業時代的領導干部的治理能力，與工業時代的治理環境大致相符，大致能夠滿足工業時代的治理需求，但領導干部曾在工業時代有效發揮效能的治理能力，已經無法適應和滿足數字時代尤其是數字治理形成的新環境、新需求，由工業時代“新技術”蛻變為數字時代“舊技術”。

1.提升領導干部數字治理能力的相關機制未在新環境中實現快速革新。我國推進治理現代化進程尤其是數字治理進程形成了新環境，曾經在“舊環境”中有效運行的某些機制未能快速革新以適應新環境，這些機制在新環境中已經淪為“舊技術”、已經無法有效助力提升領導干部數字治理能力，兩者之間呈現出明顯的不平衡狀態，與數字時代治理“第三波浪潮”理論倡導的“將不平衡程度控制在適度范圍內”不符［3］。例如：在數字治理能力提升過程中存在不同主體之間的協同機制，這種協同機制曾經在舊環境中有效運行，形成機制運行慣性，這種慣性降低了協同機制在數字時代新環境中快速革新的可能性及速度，導致這些機制無法有效助力提升領導干部數字治理能力。

2.“數字鴻溝”阻滯部分主客體參與數字治理能力提升過程。提升領導干部數字治理能力并非只是領導干部的事務，還需要其他一些主客體的有效參與。在數字時代，我國公民可以根據運用智能設備的能力分為三種類型：非網民、低水平網民和高水平網民，這三類公民之間存在明顯的“數字鴻溝”，表明我國尚未實現數字時代治理“第三波浪潮”理論倡導的“使數字治理成果惠及最廣大群體”［3］。非網民不會使用智能設備，即使身處無線網覆蓋的地方，也無法進入虛擬空間之中，不可能有效參與提升領導干部數字治理能力。低水平網民的參與程度高于非網民但低于高水平網民，這三類公民的參與程度不同，導致在提升領導干部數字治理能力過程中無法最大程度地吸納多元主客體的意見、建議，也就無法快速將領導干部的“舊技術”革新為“新技術”，使之能夠基于“新技術”有效滿足新環境中的新需求。

3.某些領導干部所受教育、培訓不足，保留了工業時代的治理思維。我國推進數字治理進程形成了新的治理環境，這一環境中的某些情況會明顯涉及一些領導干部的切身利益，此種情況下，舊環境中受教育和培訓不足、保留了工業時代的治理思維、能力較差的領導干部會在工作過程中暴露出各種問題。例如：在多元主體合力推進數字治理過程中，某些領導干部有可能置相關規定于不顧，將自身利益置于公共利益之上，不愿意解決新環境中的新問題，這表明我們尚未實現數字時代治理“第三波浪潮”理論倡導的“有效優化金字塔型治理結構及治理制度，整合多元主客體的合力”［3］。此種情況很大程度上是由于這些領導干部在新環境中所受教育和培訓不足，保留了工業時代的治理思維，但這一問題在舊環境中因各種情況并未明顯涉及其切身利益而未暴露出來，直到各級政府推進數字治理進程并形成新環境之后才暴露出來。

三、“第三波浪潮”中領導干部數字治理能力提升：途徑

在數字治理“第三波浪潮”中，我國必須進一步提升領導干部數字治理能力，以助推數字治理水平的穩步提升。宏觀途徑是：在“數字時代新環境中的新需求”與“領導干部基于數字治理能力滿足這種需求的能力”兩者之間實現相對平衡［3］。微觀途徑有：提升相關機制在新環境中的革新速度；強化數字治理建設、消減“數字鴻溝”，提升各主客體參與效能；強化對領導干部的教育、培訓，將工業時代的舊治理思維革新為數字時代的新治理思維。

（一）宏觀途徑

我國各級政府在數字治理“第三波浪潮”中推進數字治理進程時，必須高度重視提升領導干部數字治理能力，實現這一目標的宏觀途徑是：針對現實需求助推領導干部數字治理能力完全實現從工業時代到數字時代的全面轉變，使之與數字時代尤其是數字治理的宏觀環境相適應，有效適應數字時代推進數字治理進程形成的新環境，即在“數字時代新環境中的新需求”與“領導干部基于數字治理能力滿足這種需求的能力”兩者之間實現相對平衡。在這一過程中，最重要的是促使已經呈現出“舊技術”形態的領導干部數字治理能力變革為“新技術”，也就是使領導干部面對數字時代新環境時能夠快速實現自身的變革，強化領導干部數字治理能力應對隨著時代新環境中各種挑戰的效能。實現這一目標有賴于諸多法規的修改、出臺，以及一些政策的制定與實施等。

（二）微觀途徑

1.提升相關機制在新環境中的革新速度。此舉的根本目標是使機制革新速度與環境變化速度大致相當，將舊機制革新為新機制，基于新機制有效提升領導干部數字治理能力，這與數字時代治理“第三波浪潮”理論的核心理念相符。一方面，強化支撐機制，優化獎懲機制。在提升領導干部數字治理能力的過程中，各級黨委、政府及其他治理主體必須重視強化支撐機制，尤其是有必要高度重視強化對領導干部的教育，愿意在這一領域投入人力、物力和財力。要對重視這一工作的領導者進行嘉獎，嘉獎包括物質獎勵和精神獎勵兩大方面，尤其是可以有效運用晉升這一激勵方式；對不重視這一工作且引致諸多問題的領導者進行懲戒，懲戒也包括物質懲戒和精神懲戒兩大方面，尤其是可以有效運用降級這一懲戒方式。另一方面，優化教育培訓機制，基于教育強化領導干部主動參與數字治理能力提升進程。我國各級政府在數字治理過程中提升領導干部數字治理能力，根本目標是提升政府的治理水平，以進一步推進國家發展、提升最廣大人民群眾的生活水平。各級政府必須優化教育培訓機制，使領導干部明晰提升數字治理能力的根本目標，基于這種教育強化領導干部主動參與數字治理能力提升進程。

2.強化數字治理建設、消減“數字鴻溝”，提升各主客體參與效能。這與數字時代治理“第三波浪潮”理論倡導的“整合多元主客體的合力”“使數字治理成果惠及最廣大人民群眾”相符。第一，強化互聯網基礎設施建設。政府部門有必要加大財政投入，優化基礎設施建設，為數字治理過程中提升領導干部數字治理能力創造條件。在這一過程中，必須注意有效吸納其他治理主體共同參與，尤其是基于一些優惠政策提升企業的參與程度，使諸多企業出于獲益的目的，而將新技術及資金有效地運用于互聯網基礎設施建設領域，擴大無線網覆蓋范圍，夯實有效消減“數字鴻溝”的基礎。第二，基于協同治理機制提升各主客體參與效能。在提升領導干部數字治理能力過程中，相關主體有必要制定統一法規或規范，消除不同地方、不同領域的各自為政現象，“各具特色”的協同治理機制也將隨之消失，數字治理過程中提升領導干部數字治理能力的環境隨之優化。除此之外，還必須在一定程度上削減或控制“自由裁量權”，更有必要為這一協同治理機制構建配套機制，使協同治理機制能夠在提升領導干部數字治理能力過程中充分發揮應有效能，優化提升舉措所處環境，使領導干部具備在數字治理過程中應對新挑戰、解決新問題的能力。

3.強化對領導干部的教育、培訓，將工業時代的舊治理思維革新為數字時代的新治理思維。這與數字時代治理“第三波浪潮”理論倡導的“在執政黨、領導人的正確領導下……穩步優化正確的數字治理路線”相符［3］。治理現代化尤其是在數字治理過程中提升領導干部數字治理能力，本質上是要借助多元舉措尤其是強化對領導干部的教育、培訓，消除工業時代的治理思維，實現領導干部在數字時代的現代化。具體舉措有：第一，遵循數字時代治理“第三波浪潮”理論倡導的“兼顧技術創新驅動與制度變革驅動”理念［3］，因需制宜地借助數字技術提升數字平臺的“智能水平”，使之運行效能明顯強化，為數字治理過程中強化對領導干部的教育、培訓創造條件。第二，革新領導干部的治理思維，運用數字技術提升其數字治理能力。領導干部必須自覺地以相關法律法規規定的基本權利和義務為核心內容，明確治理現代化尤其是數字治理過程中提升數字治理能力的必要性以及自己應該扮演的角色，基于此快速革新適用于工業時代的治理思維。在提升數字治理能力的過程中，領導干部必須找好自身定位，才能自覺主動參與到這一過程中。與傳統技術相比，有效使用數字技術能夠更為迅速、全面地收集和發布信息，快速提升領導干部數字治理能力并在這一過程中革新治理思維，相關主體有必要不斷革新數字技術并強化對數字平臺操作主體的教育和監管等，助力領導干部數字治理能力的提升進程。相關主體必須重視借助數字平臺及時、全面地公布相關信息，使領導干部能夠及時、準確地獲知數字治理過程中提升數字治理能力的相關信息，為領導干部積極、有效地參與這一過程并基于此快速革新治理思維創造有利條件。