政府開放數據生態鏈數據流轉機制研究

張曉娟 莫富傳 馮翠翠

(1.武漢大學信息管理學院，湖北 武漢 430072；2.武漢大學信息資源研究中心，湖北 武漢 430072；3.華中師范大學信息管理學院，湖北 武漢 430079)

自2009年美國開通數據門戶網站data.gov以來，政府數據開放運動在全球范圍內迅速興起，政府信息公開進一步延伸和發展至政府數據開放階段。政府數據開放旨在向公民、法人和其他組織提供原始數據，并通過政府數據開放帶動數據利用，充分實現數據增值、釋放數據紅利。通過政府數據開放，社會公眾可利用海量的開放數據進行分析，使數據向信息和知識轉換，產生有價值的信息或知識，或由獲得的信息產生其他類型的價值，進而根據這些知識快速作出決策和采取相應行動[1-2]。隨著數字經濟的發展和政府數據開放價值意義的凸顯，政府開放數據的流動轉化和相關主體聯系成為管理部門、用戶乃至學界關注的重點。

《促進大數據發展行動綱要》指出“以數據流引領技術流、物質流、資金流、人才流，將深刻影響社會分工協作的組織模式，促進生產組織方式的集約和創新”[3]，《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出，要“研究建立促進企業登記、交通運輸、氣象等公共數據開放和數據資源有效流動的制度規范”[4]。《貴陽市政府數據共享開放條例》提出，要“鼓勵和支持公民、法人和其他組織利用政府數據創新產品、技術和服務”[5]。《上海市公共數據開放暫行辦法》也明確提出“鼓勵數據利用主體利用公共數據開展科技研究、咨詢服務、產品開發、數據加工等活動”[6]。展示數據、信息知識和智慧之間轉化演進關系的DIKW(Data-Information-Knowledge-Wisdom)金字塔體系[7]為政府數據利用提供了新的路徑指導[8]，可通過知識感知、知識選擇、知識應用、知識驗證、創造結果等過程進行政府數據開放知識的創造[9]。在政府開放數據的流動、轉化過程中，政府開放數據相關主體也因政府開放數據的流動、轉化而聯系在一起，形成了某種形式的鏈式依存關系，即政府開放數據生態鏈。研究人員在梳理國內外政府開放數據生態鏈研究動態[10]的基礎上，歸納政府開放數據生態鏈的概念、本質和類型[11]，探索政府開放數據生態鏈的形成機理[12]、培育機制[13]、演進過程[14]、價值增值演化機理[15]和用戶參與機制[16]等問題。

政府開放數據主體因政府開放數據的流動、轉化而形成鏈式依存關系，并與政府數據開放環境共同構成政府數據開放生態系統，政府數據有效流動、轉化是政府數據開放生態系統形成、良好運作并保持平衡的重要條件。政府開放數據生態鏈已成為學界關注的重要議題，但現有研究主要關注政府數據共享開放環節的流動過程，較少關注政府數據開放后的數據資源轉化問題，同時有關政府數據開放生態鏈的研究成果較少，處于理論探索初期，探索政府開放數據生態鏈數據流轉機制正是對這一領域的深入研究。目前，相關研究在信息生態系統信息流轉機制方面獲得了諸多成果，為探討政府開放數據生態鏈的數據流轉機制提供了參考。本文將構建政府開放數據生態鏈及其數據流轉的理論模型，并通過分析上海實踐案例，探索政府數據流轉機制的實踐路徑，為促進政府開放數據流動和轉化利用提供參考。

1 政府開放數據生態鏈

生態鏈是指在一個生態群落中，眾多的生物和非生物成分通過能量與物質循環，經過不同層次的生產者、消費者和分解者的協同，形成環環相扣的鏈條式依存關系[17]。在信息領域，信息生態鏈是信息生態系統的信息通道和“靈魂”[18]，信息生態鏈包含信息、信息人和信息環境等構成信息生態的基本要素[19]，是信息生產者、信息傳遞者和信息消費者等不同種類的信息人之間信息流轉的鏈式依存關系，其功能實質是不同種類信息人之間的信息流轉[20]。隨著學界不斷豐富信息生態鏈的信息流轉機制[21]、協同競爭機制[22]、價值增值機制[23]、互利共生機制[24]和動態平衡機制[25]等運行機制研究，以及商務網站信息生態鏈[26]、微博信息生態鏈[27]、社會網絡信息生態鏈[28]、政務信息生態鏈[29]等應用性研究，信息生態鏈成為一種觀察和分析組織內和組織間信息共享行為的方法論。借鑒信息生態鏈的概念，學界探討數據生態鏈和政府開放數據生態鏈的概念。如薛曉娜等人認為，數據生態鏈是集數據生產、組織、傳播、消費、分解、監管于一體，將眾多數據節點聯系起來從而實現數據資源共享與增值，不斷演化的可反饋的鏈式生態結構[30]。陳紅梅等將政府開放數據生態鏈界定為在網絡環境下為了實現政府開放數據共享，不同政府開放數據主體之間通過政府開放數據流轉而形成的鏈式依存關系[31]。趙需要等將政府開放數據生態鏈定義為在政府開放數據生態系統中，無數的數據場通過數據的流轉連接起來，從而形成某種形式的鏈式依存關系[11]。

參考信息生態鏈概念和其他學者關于數據生態鏈、政府開放數據生態鏈概念的探討，可以認為政府開放數據生態鏈也同樣包括政府開放數據、政府開放數據相關主體、政府數據開放環境等政府數據開放生態系統的基本要素。其中，政府開放數據是通過政府數據開放平臺無條件開放或依申請開放的政府數據資源；政府開放數據生產者、政府開放數據傳遞者、政府開放數據利用者、政府開放數據消費者和政府數據開放監管者等構成了政府開放數據相關主體并通過政府開放數據的流轉產生聯系；全球數據開放運動和國家發展戰略等政策法規制度環境、大數據產業規模和數據要素市場等經濟環境、現代信息技術和新型數字化技術及其運用能力等技術環境、開放透明和大眾創新與萬眾創業等文化環境則顯著影響政府開放數據相關主體的參與行為、政府開放數據的流轉方向和速度等。

因此，本文認為政府開放數據生態鏈是在政府數據開放生態環境的支持下，由于政府數據的開放流動和轉化利用，政府開放數據相關主體之間形成的協作合作、互利共生的鏈式結構關系。培育和發展政府開放數據生態鏈的目標是通過政府數據資源流轉過程中各個環節的分工協作，降低政府開放數據傳遞成本，提高政府開放數據利用效率，使政府開放數據資源能夠最大限度地流動、共享、融合、轉化以及創新性開發與應用，實現政府開放數據增值、滿足用戶政府開放數據需求，為提高政府公共服務效率和透明度、促進科學決策與智能化管理、提高大眾創業萬眾創新活力、加快數字經濟發展、提高辦事效率和生活水平等提供服務。在政府開放數據生態鏈中，政府開放數據相關主體根據自身的職責分工、數據需求或利益訴求參與政府開放數據流轉工作，政府開放數據則在不同政府開放數據相關主體之間流轉過程中增值，政府開放數據、政府開放數據相關主體與政府數據開放環境協調適應，保持政府數據開放生態系統的動態平衡。政府開放數據生態鏈模型如圖1所示。

2 政府開放數據生態鏈數據流轉的概念與過程

2.1 政府開放數據生態鏈數據流轉的概念

政府開放數據生態鏈中的數據流轉是指政府開放數據資源在不同利益相關主體之間的流動，以及流動基礎上通過數據利用實現政府開放數據向信息、知識和智慧轉化，前者稱為政府開放數據流動，后者稱為政府開放數據轉化。其中，政府開放數據流動是政府數據不改變自身形態在不同利益相關主體之間的流動，包括政府部門或職能領域之間的橫向數據流動、不同層級政府或部門之間的縱向數據流動，以及面向企業、科研院校、社會組織和公眾的統一開放。政府開放數據轉化是從政府開放數據的開發應用并創造公共價值的角度進行分析，是原始數據轉化為有用的信息再轉化為用于輔助決策和管理的信息、知識、智慧或具體服務的過程。

政府數據開放和增值利用促進了政府開放數據的流動、轉化，而無論是政府開放數據流動還是數據轉化，均需要通過一定過程，借助不同的渠道或方式，同時相關主體承擔相應角色并在政府開放數據流動、轉化過程中進行主動或被動的信息反饋。因而從要素看，政府開放數據流轉主要由數據流轉主體、數據流轉客體、數據流轉渠道或方式構成。其中，數據流轉主體包括政府開放數據生產者、政府開放數據傳遞者、政府開放數據利用者、政府開放數據消費者和政府數據開放監管者，上述主體根據自身職責、數據需求或利益訴求而承擔著政府數據生成存儲、共享開放、獲取利用、增值與再生以及監督管理等任務；數據流轉客體主要指不同類型的政府開放數據資源、經政府開放數據轉化而來的信息、知識與智慧，以及主體反饋信息；數據采集設備、政務系統、政府數據開放平臺、檢索系統、應用終端以及數字政府及其業務服務、智慧化應用設備、解決方案等構成了政府開放數據流轉渠道或方式。

2.2 政府開放數據生態鏈數據流轉的過程

從過程看，政府開放數據生態鏈中的數據流轉可概括為如下4個過程：

1)政府數據生成與存儲。各級政府及其工作部門和派出機構在依法履行職責過程中，通過政務系統、物聯網監控設備、在線或移動端設備等渠道和方式生成、采集，并以一定形式記錄和保存文件、資料、圖表等各類數據資源是政府數據流轉的起點。因此，需要摸清政府部門掌握的數據量、數據類型、數據更新頻率、數據質量等屬性特征，編制動態數據采集目錄，建立全量數據資源目錄管理系統和政府數據存儲清單，并創新數據組織分類方式，構建政府數據的元數據標準與規范，實現對所有多源異構的政府數據分類組織、關聯組織和數據圖譜可視化描述，保證政府數據的完整性和規范性。

2)政府數據開放。政府數據通過政府數據開放平臺實現政府數據的傳遞，是政府數據流轉的關鍵環節。政府部門根據有關規定積極主動地將自身掌握的數據資源進行開放是政府數據開放價值實現的重要基礎和前提，只有開放更多的政府數據資源，才能保障價值實現主體進一步對原始數據進行再利用。實現政府數據開放就是要建設國家層面和各省市區層面的政府數據開放平臺，做好從政府數據采集、存儲到發布、更新和管理等環節的工作，推進政府數據資源的統一匯聚和集中開放。

3)政府開放數據獲取利用。在政府數據流轉的獲取利用環節，企業、科研院所、其他社會組織和公眾等數據利用者則主要通過政府數據開放平臺進行檢索下載，或通過API、應用終端與數據開放平臺的鏈接獲得交通、醫療、文化、教育、科技、環境、統計、氣象等重要領域海量政府數據資源。政府數據利用者通過對所獲取的數據進行開發利用是實現政府數據向信息、知識和智慧轉化的關鍵，包括對政府數據進行關聯整合、分析挖掘，基于政府數據資源設計開發數據服務產品、解決方案、應用設備，基于政府數據資源進行科學研究等。

4)政府開放數據消費應用。一方面，在數字政府和數字中國建設背景下，從“讓信息多跑路、群眾少跑腿”到“讓數據多跑路，讓群眾少跑腿”，政府公共服務衍生出許多“最多跑一次”的新形式，這些轉變的根源在于政府數據的流動和轉化實現了各級政府機構之間打破信息孤島，推進數據整合和利用，提高政府部門服務質量和公眾辦事效率；另一方面，在政府數據開放背景下，政府數據集成、知識抽取和轉化，所得到的新的政務知識將進入政務知識共享平臺，政務系統內外知識的獲取、傳遞、創新和應用，旨在提高政府部門及其工作人員的管理與服務能力，為社會組織、公眾等用戶提供高效、便捷的公共服務，這是政府數據助力政府部門實現科學決策和智能化管理的體現。此外，相關組織、社會公眾等數據消費者通過基于政府數據開發的智慧化設備進行業務辦理、科學決策和智慧行動，也是政府數據增值轉化和消費的重要方式。

根據政府開放數據生態鏈的數據流轉概念和過程，可構建政府開放數據生態鏈的數據流轉模型，如圖2所示。

圖2 政府開放數據生態鏈的數據流轉模型

3 政府開放數據生態鏈的數據流轉模型的實踐案例分析

上海市于2012年在國內率先探索推進政府數據開放工作并始終走在全國前列，建立國內第一個政府數據開放平臺，出臺國內首部針對公共數據開放進行專門立法的政府規章《上海市公共數據開放暫行辦法》，在2018—2021年開放數林綜合指數累計分值中排名第一[32]，在省級政府一體化政務服務能力總體指數排名中與浙江、廣東并列第一[33]。上海市在推進政府數據開放、創新利用和數據賦能服務等公共開放數據生態鏈構建及其數據流轉工作中具有典型性和示范性，為探索政府開放數據生態鏈數據流轉模型的實踐路徑以及其他地區開展相關工作提供重要參考借鑒。

3.1 上海市公共數據開放平臺相關主體及其生態鏈分析

上海市公共數據開放平臺的前身是于2012年由上海市政府辦公廳和經濟與信息化委員會聯合公安局、工商局、交通委員會等9家單位搭建的上海政務數據服務網。《2014年度上海市政府數據資源向社會開放工作計劃》明確要求，各部門通過上海市政府數據服務網向企業、科研院所、社會組織和公眾提供數據產品瀏覽、查詢和下載等服務。2019年8月印發的《上海市公共數據開放暫行辦法》強調通過上海市公共數據開放平臺開放公共數據，并明確各主體有關建設、使用開放平臺的職責，如表1所示。

表1 《上海市公共數據開放暫行辦法》有關開放平臺主體的政策舉措[6]

表1(續)

2019年11月，上海依托大數據資源平臺和上海政務數據服務網，正式開通全新的上海市公共數據開放平臺，為政府和企業、高校、科研院所、社會組織、個人等各類社會主體以及上海市開放數據創新應用大賽(簡稱“SODA”大賽)參賽隊伍、大數據聯合創新實驗室及其成員機構通過上海市公共數據開放平臺進行政府數據開放和獲取利用提供了專門渠道。

此外，上海市圍繞公共數據開放平臺形成的政府開放數據生態鏈也突出了上海市經濟與信息化部門、市大數據中心等政府數據開放監管者的作用，明確監管者在公共數據開放過程中的統籌領導、績效評價、完善相關政策法規體系與工作機制、營造良好的政府數據開放環境等職責。由此形成了完整的政府開放數據生態鏈，如圖3所示。

圖3 圍繞上海市公共數據開放平臺的政府開放數據生態鏈

3.2 上海市公共數據開放平臺的數據流轉實踐路徑

在政府數據生產和開放傳遞環節，隨著《上海市公共數據開放暫行辦法》的印發實施和上海市公共數據開放平臺的開通運行，上海市各級行政機關以及履行公共管理和服務職能的事業單位在遵循“需求導向、安全可控、分級分類、統一標準、便捷高效”的原則下，通過上海市公共數據開放平臺對外開放公共數據資源，包括上海市發展與改革委員會、交通委員會、生態環境局、醫保局等51個部門、100個數據開放機構，共開放5 668個數據集、47 745個數據項，1 017 687 930條數據，實現了政府開放數據資源向不同主體的高效流動。

在政府開放數據獲取利用環節，《上海市公共數據開放暫行辦法》強調支持和鼓勵數據利用主體獲取和利用公共數據開展科技研究、咨詢服務、產品開發、數據加工等活動，完善上海市公共數據開放平臺“開放生態”“數據沙箱”等板塊功能，SODA大賽的連續舉辦也吸引社會各類主體參與政府數據創新開發應用，激發企業、高校、科研院所、社會組織、個人等各類社會主體通過上海市公共數據開放平臺獲取并挖掘利用政府開放數據的熱情，推動政府開放數據資源進一步流動以及向信息、知識、智慧或具體服務轉化。

在政府開放數據消費應用端，上海以公共數據的創新應用賦能百業作為公共數據開放的目標，在普惠金融、醫療健康、交通出行、文化旅游等領域形成標桿應用，優化“一網通辦”“隨申辦”等數字政府應用，加強SODA大賽應用案例和產品的落地。并在上海市公共數據開放平臺增設或完善“數據地圖”“典型應用”“行業應用”板塊內容，推廣政府開放數據應用產品或服務。

在信息反饋端，《上海市公共數據開放暫行辦法》強調對開放數據質量和開放平臺運行情況進行監測統計，在開放平臺對數據利用主體的違法違規行為和處理措施予以公示，支持和鼓勵用戶通過開放平臺對公共數據的開放范圍提出需求和意見建議，對開放數據錯誤、遺漏以及侵犯商業秘密或者個人隱私等情況提出異議；上海公共數據開放平臺也不斷完善“數據統計”“互動社區”等板塊功能和內容，注重獲取和響應社會公眾關于政府數據流轉的需求、評價和意見建議，完善政府數據流轉的反饋鏈條關系。

在上述措施下，上海通過開放數據、開發數據應用、應用產品或項目孵化落地三位一體構建了較為完善的政府數據開放體系，形成了以數據開放平臺為核心的政府數據流轉的“上海模式”，有力地促進了政府數據資源的流動和轉化，如圖4所示。

4 研究結論與管理啟示

政府開放數據從本質上說是一種數據資源，在當今強調大數據、信息化、知識創新和智慧化應用的時代里，政府開放數據唯有向信息、知識和智慧轉化，才能真正實現其價值。因而政府數據開放和挖掘利用實質上是促進政府數據資源在不同主體之間的流動，并通過數據資源的增值利用實現政府開放數據向信息、知識、智慧和服務轉化，同時也使政府數據開放相關主體構成了政府開放數據生態鏈。作為由政府開放數據、政府開放數據相關主體、政府數據開放環境等要素構成的鏈式結構關系，政府開放數據生態鏈以及鏈中數據流轉受政府開放數據質量、相關主體參與度、政府數據開放環境狀況等要素的影響。因此，加強政府開放數據全生命周期治理和質量管控、鼓勵多元主體參與和協作、優化政府數據開放環境，對于培育和發展政府開放數據生態鏈、加快政府開放數據流轉具有重要意義。

上海以發揮政府開放數據價值、服務社會為重點，實施《上海市公共數據開放暫行辦法》，搭建并不斷完善公共數據開放平臺，舉辦開放數據創新應用大賽等活動，打造數據開放、數據應用、項目孵化三位一體的政府大數據開放新格局，強化平臺內容運營和數據價值推廣，致力于滿足各類用戶群體對政府開放數據資源需求以及政府開放數據資源的創新開發利用需求。上述舉措較好地保障了上海政府開放數據生態鏈的形成和良好運行以及政府開放數據的高效流轉，為其他地區從數據治理、法規保障、分工協作、技術應用等方面培育政府數據開放生態鏈、促進政府數據流轉提供了重要的參考借鑒。相關經驗啟示包括：

第一，重視政府開放數據質量的全生命周期治理。政府數據資源是推進政府開放數據流轉，進而實現政府數據開放價值的重要基礎，高質量和高價值的政府數據資源尤為關鍵。從生成與采集、組織與描述、共享與開放、獲取與利用、歸檔與保存等生命周期加強對政府數據進行治理，對于確保政府數據的規范、質量和安全具有重要意義，有助于為政府開放數據生態鏈的培育和發展以及生態鏈中的數據流轉奠定基礎。如在政府數據的生成與采集階段，進行分級、分類目錄管理系統，保證數據清單的完整性；在數據組織與描述階段，實現對多源異構政府數據的規范組織與描述，為政府開放數據的描述、關聯和應用提供支持；在數據共享與開放階段，要不斷擴大共享和開放范圍，提供多樣化數據，并妥善處理和平衡共享開放與安全保密之間的關系；在數據獲取與利用階段，充分保障組織和個人獲取與利用政府數據資源的權利，使海量的政府數據資產得到充分利用；在數據歸檔保存階段，確保具有憑證和參考價值的政府開放數據得到長久保存和有效利用。

第二，加強政府開放數據生態鏈多元主體的合作共生。政府開放數據生態鏈是由不同的政府開放數據相關主體構成的鏈式結構關系，參與政府開放數據流轉的各主體職能不同，數據需求和所追求的利益也不盡相同，必須建立多元主體分工協作和利益協調機制。一方面，政府開放數據生態鏈中的主體應呈現多元化特征，注重政府部門、社會組織、事業單位、商業組織等組織和社會公眾等多主體的參與，發揮其參與政府開放數據流轉過程中的獨特優勢；另一方面，還應建立政府部門與企業、社會組織、社會公眾等主體之間有效的協作、溝通機制，政府部門領導或牽頭部門充分發揮領導的作用，統籌進行數據開放價值實現多元主體協同的頂層設計，明確不同主體的職責和定位，實現多元主體分工協作；建立公眾參與和反饋機制，保障用戶的數據需求和評價反饋能夠得到快速響應，優先公開社會公眾最迫切需要的數據資源，加快政府開放數據創新開放成果的孵化落地。

第三，營造保障政府開放數據流轉的政策法規和文化環境。政府數據共享開放和增值利用等流程過程涉及諸多復雜問題，需要通過不斷完善的政策法規與標準提供指導、規范和保障。因此，要結合時代變化和現實需要，國家層面和各地方應研究制定大數據環境下政府數據資產登記管理、共享開放、價值發現和增值利用的相關法律和規范，明確各主體在政府數據開放和獲取利用過程中的權利和義務，明確政府數據開放的數量與質量要求、政府數據增值利用的原則與方式，明確組織領導、資金投入、技術支撐等保障措施以及開展績效評估等。此外，政府部門還應積極響應和實踐透明、開放的政府理念，打造多元主體協作參與的生態和大眾創業萬眾創新的社會氛圍，并全面提高政府開放數據生態鏈相關主體的數據素養，為培育和發展政府數據開放生態鏈、促進政府開放數據流轉營造良好環境。

第四，綜合運用新興數字技術提高政府開放數據資源的流轉效率。大數據、云計算、物聯網、區塊鏈、人工智能等新興數字技術的創新是數字化時代的重要條件。加強新興數字技術創新，并將數字技術應用于政府數據采集、組織、存儲和開放共享、增值利用等治理過程以及政務治理、社會運行、民眾生活等業務領域，也是優化政府開放數據生態鏈中的技術環境、支撐政府開放數據高效流轉的重要條件。因此，亟需進一步完善新型信息基礎設施建設，開展新興數字技術攻關，重點突破大數據采集和預處理、大規模分布式數據存儲與處理、分布式內存數據庫、大數據挖掘等關鍵技術，以及風險識別與分析、訪問應用控制和數據安全審計等數據安全防護核心技術，形成安全可靠的大數據技術體系，并促進上述新興數字技術在政府數據流轉過程中的融合運用，提高政府開放數據資源流轉效率，充分釋放政府開放數據價值。