國外促進政府開放數據社會化利用的實踐全景及其啟示
——基于十國政府開放數據平臺的調查

張曉宇 周文泓 王 萍 黃思詩

(1.四川大學公共管理學院，四川 成都 610065；2.中國人民大學信息資源管理學院，北京 100872)

自2009年美國在全球范圍內首次上線開放數據平臺，全球已有100多個國家和地區展開政府開放數據行動，面向社會開放了海量的數據集。為實現所開放政府數據在政治、經濟、文化、科技等各方面的價值挖掘，政府從政策法規到平臺開發等不同維度采取了多樣化的措施促進社會對政府開放數據的獲取和開發，以充分將開放數據落實于利用端[1]。例如，開放樹林指數、開放數據晴雨表、聯合國電子政務調查報告等評估項目均將開放數據的利用列為重要評估維度，政府促進各方參與數據利用是其下設的重要指標[2-3]。因此，如何實現社會化利用成為作為數據管理與開放方的政府推進政府開放數據行動的重要議題。伴隨強化數據平臺互動與指導功能、舉辦數據競賽等措施在全球范圍內開展，現有哪些措施、這些措施成效如何、措施的完善空間為何等尚需梳理。面向未來，政府應如何系統設計各類促進措施、如何有效實施促進措施、如何保障與明確所采取措施的成效等問題更有待基于已有實踐深入探討。

現有研究中，圍繞促進政府開放數據的社會化利用已初具成果。理論界定層面，社會化利用的內涵本就明確納入政府開放數據的概念框架中，即開放數據被界定為社會共享與利用兩個方面[4]。對應于此，政府開放數據的社會化利用作為和共享并行的維度得到關注，并倡導應有對應落實的措施[5]。因此，在有關優化政府開放數據的討論中，促進政府開放數據社會化利用得到不同程度的體現：①政策法規的完善考慮到利用端的要求，涉及明確社會化利用的重要性[6]，指明社會化利用的發展方向[7]，保障利用者的知識產權與隱私[8-9]等權力；②組織機構的設置方面，強調數據管理機構和工作人員的，包括統籌協調開放數據的利用合作機制[10]、引導與示范政府開放數據的利用、推動形成更具有持續性的開發利用合作機制[11]；③高質量的資源建設則包括面向廣泛有效的利用目標豐富數據來源和格式[12]、規范數據描述格式[13]、規范數據更新周期等[14]，也倡導以用戶需求為導向提供社會需求度高的數據，從而激勵社會各方對數據的利用[15]；④參與渠道需更加多樣，要舉辦形式多樣的賦能引導活動，提供多樣化參與利用機會，如開放數據創新利用競賽、開放數據檢索查詢、開發利用方面的培訓課程講座等[16]；⑤開放數據平臺應強化互動與引導功能，通過提升用戶體驗的個性化定制服務、互動模塊[17]等吸引社會各方對數據的獲取與使用。

綜上，現有研究已經對政府開放數據的社會化利用的內涵及必要性進行了確認，并從社會各主體參與利用的政策制度、組織機構、資源建設等方面提出了具體的對策。但策略上總體仍較為零散，多數研究僅在結論和策略中有所提及，且現有研究對各國(地區)實踐的整體情況把握度不足，數據的全面性和豐富度有所欠缺，尚未充分解答上述提及的實踐議題。因此，在各國(地區)已開展了形式各異且頗具規模的政府開放數據實踐背景下，有必要展開對現有實踐的調查、梳理與分析，從中發現政府促進開放數據社會化利用的進展、有效策略與優化空間，從而解答有關“如何做”的問題。

1 調查方案

關于所調查國家(地區)的選取，主要參考《2020年聯合國電子政務發展報告》有關電子政務發展指數(EGDI)排名。因目前公開的政府開放數據全球排名未有較新數據，故選定將數據治理、開放數據等納入考核的EGDI評估排名[18]。由此，本文先將EGDI排名前15名的國家(地區)作為基礎樣本進行數據收集。前15名按照EDGI指數從高到低依次為：丹麥、韓國、愛沙尼亞、芬蘭、澳大利亞、瑞典、英國、新西蘭、美國、荷蘭、新加坡、冰島、挪威、日本、奧地利。

針對上述國家(地區)的調查主要由政府數據平臺、數據管理機構的官方網站以及通過搜索引擎檢索“國家(地區)名稱+政府數據開放/數據利用”獲取相關信息。通過對上述國家(地區)進行逐一檢索，結合其政府開放數據網站的建設情況、平臺有無具體的信息和數據剔除部分國家(地區)，最終選定如下10個國家(地區)作為本次收集的最終樣本，如表1所示。

表1 調研國家(地區)及網址列表

結合現有研究與確定所調查國家(地區)時展開的預調研，確定用以識別各國(地區)政府采取哪些措施促進開放數據利用的信息范圍。研究顯示，收集與展示社會開發政府開放數據的案例、舉辦數據開發利用相關活動等是較廣泛應用的措施[3,11]，加之預調研時發現的各類行動，將應調查的具體措施擴為以下6類：

1)提供示范性用例：由政府主導或參與一些開放數據應用的開發并將成果公布于平臺，為利用數據開發方提供示范和引領。

2)開展數據競賽：由政府牽頭組織，舉辦如開放數據馬拉松、開放數據挑戰賽等活動引導、吸引社會主體參與利用。

3)開展研討交流：圍繞不同主題線下線上并行開展研討交流，如數據周活動、線上會議等，吸引企業、學生、公眾等共同討論交流。

4)建設線上社區和論壇：依托網絡為多元身份利用者建設共同交流探討的平臺，以促進數據利用。

5)開發培訓課程：面向社會各方特別是公眾開發培訓課程，以提升社會公眾利用政府開放數據的信息素養，促進其深入持續利用。

6)提供指南和工具包：為機構開展利用實踐(舉辦利用活動)提供指南和工具包，一方面借助其他機構和組織的力量實現更廣泛的社會參與；另一方面對社會化利用的開展提供保障。

針對上述6種實踐措施，按照如下的分析思路展開梳理，如表2所示。

表2 各國(地區)政府促進開放數據社會化利用實踐的比較分析框架

2 國外政府促進開放數據社會化利用的行動內容

基于上述方案，于2022年3月22日—4月28日對選定的10個國家(地區)展開調查，調查結果如表3所示，具體內容如下文所述。

表3 各國(地區)促進政府開放數據社會化利用措施概覽

表3(續)

2.1 提供示范性“用例”

上述十國(地區)提供的示范性“用例”可從數量、內容、形式、對象4個基本維度解析：

一是數量維度。指用例呈現出的統計特征，表現為數量眾多、種類豐富。統計結果顯示，7個國家(地區)的政府數據開放平臺提供了近3 000個用例說明。其中，韓國以2 729項居于首位，其次為荷蘭120例，其他國家(地區)的具體數據依次為：芬蘭77例、丹麥37例、美國36例、日本10例、英國4例，澳大利亞、新西蘭和新加坡均無相關板塊對開放數據的利用進行示例說明。

二是內容維度。指用例所涉主題范圍，表現為囊括國家(地區)社會生活多個領域，包括民生綜合服務、道路交通運輸、經濟建設、衛生健康、社會發展、文化休閑、教育科技、資源環境、公共安全等，其中，文化休閑、道路交通運輸、資源環境出現頻次較高，展現出對公眾日常生活的關注。

三是形式維度。指用例的平臺搭載終端與技術實現手段。平臺搭載即用例的可供使用的位置，主要分為Web和App兩種方式，部分用例有相關的社交媒體賬號用于進一步宣傳；技術實現手段則回答用例如何具體利用政府開放數據進行開發利用的問題，主要包括3個層次：①基本的數據集發布與檢索。如芬蘭的Yritys網站利用國內外多源的搜索引擎與開放數據，提供有關芬蘭公司的所有開放數據，并可自由用于銷售、市場營銷等用途[19]；②基于數據的關聯與實時展示。主要的技術手段為語義關聯、3D建模、地理信息系統，側重于數據的可視化呈現。如Meriopas網站利用芬蘭環境研究所、氣象研究所和交通基礎設施局的開放數據，以可視交互地圖的形式展現海洋生態系統及其他環境信息，用戶可從中獲取風速、氣溫、水溫、船舶交通、藻類生物和名勝古跡等各類信息[20]；③拓展的數據分析與預測。通過運用文本分析、機器學習、人工智能等數字技術對開放數據進行挖掘、分析、可視化，從而幫助數據利用者更好地理解、預測與決策。如人口森林(Population Forest)應用程序通過隨機森林這種集成機器學習方法實現對芬蘭人口的高質量預測，用戶還可選擇調整影響最終預測的決策樹數量或其他因素，從而獲得更精確的結果[21]。

四是對象維度。指圍繞公共數據用例對象展開的反饋，體現為用例的下載量與點贊數展示，有助于政府評估用例并改進，如多國(地區)的用例在介紹界面設有分享至Twitter等社交媒體的圖標提示。

2.2 開展數據競賽

調研對象中有7國(地區)開展了開放數據挑戰賽、創新大賽等競賽活動，詳請如下：

競賽形式。主要包括兩類：一類為問題導向型比賽。即主辦方發布具體問題，參賽者利用政府開放數據，形成開發方案或產品以求解；另一類以數據為導向。主辦方發布不同主題類型的數據集，由利用者根據數據構思其可用于解決哪些問題或有何種更好的呈現與利用方式并由此進行成果開發，因此，最終成果也分為兩種形式：一是圍繞某個問題的綜合性解決方案，其成果多為報告或方案，兼有配套應用的開發；二是依據數據開發APP、網站、可視化地圖等，更好地呈現數據，方便社會各界利用。

地域范圍。從各國(地區)數據競賽組織實踐來看，其地域范圍兼具全國性和地區性。如韓國既舉辦了10屆全國范圍的政府公共數據利用大賽，亦開展了全羅北道、釜山、仁川等地的地區性開放數據競賽。此外，跨國的開放數據競賽活動亦有先驗性實踐。如南半球最大的開放數據馬拉松Gov.Hack聯合新西蘭和澳大利亞，通過48小時的黑客馬拉松吸引愛好者前來利用和開發政府開放數據。此類跨國、跨區域的聯合活動一般由非營利性組織舉辦，政府多作為參與方提供支持和協助。

涉及主題。既有涉及各類主題的綜合性數據開放競賽活動，也有針對某一特定領域開展的具體活動。如韓國舉辦的“泛政府公共數據創新利用大賽”提供了交通、食品、醫療等多領域的公共數據，參賽者可選擇一個或多個領域的數據為基礎建構新的商業模式；丹麥開展的開放數據競賽活動則多從具體的主題和領域出發舉辦專門競賽：如“循環數據挑戰賽”著重關注環保和循環利用；“金融科技挑戰賽”主要關注經濟建設和發展類數據；“生命數據挑戰賽”則聚集公眾健康和醫療衛生類數據。

參與情況。參與者包含學生、開放數據愛好者、科研機構等多類社會主體，參與面較廣。另外，雖多數比賽組織方未專門說明參與人數，但從最終獲獎的隊伍數量和比賽舉辦的頻率看，參與情況較為樂觀且最終不少作品得以成功孵化并持續性使用。

2.3 開展研討交流

調研對象中有四國(地區)可收集到研討交流活動的開展信息，根據活動形式、面向主體可將研討交流活動分為以下3類：

一是廣泛面向社會各界，針對某一主題開展研討會。旨在邀請社會各界以共同參與開放數據利用為抓手切實參與數據治理、社會治理，共商如何利用開放數據解決社會問題或促進發展，以丹麥為例，其舉辦Offdig會議，就“政府開放數據如何參與綠色轉型”展開研討。會議面向全國的直轄市和各地政府機構、公共機構、教育機構、咨詢公司、供應商等公共和私人參與者，共同就如何發揮數據價值、需要優先開放哪些數據以支持綠色轉型展開討論。此外，還就如何利用公共數據面對氣候挑戰、開放數據與智慧旅游等主題舉辦公共研討會，吸引各類企業和個人參與。此類利用形式一方面利用開放數據關注和一定程度上解決了社會問題；另一方面，也加深了社會各方對利用開放數據成效的認識，從而激勵其更加深入地利用。

三是面向公眾的開放交流活動。旨在加深公眾對政府開放數據的理解和認識，并為其參與政府開放數據利用提供渠道和方式。如丹麥開展開放數據宣傳日活動，面向全體社會公眾開展“無論你對開放數據感興趣與否都可以參與”的宣傳活動，致力于提升公眾對開放數據的認識并引導利用[23]。荷蘭曾開展一年一度的數據周活動，著力為公眾展示開放數據的重要性和作用，并展示已開發應用、代表性合作成果等。

2.4 建設線上社區和論壇

調研對象中，韓國、新西蘭、荷蘭、澳大利亞四國(地區)建立了線上的政府開放數據論壇和社區(此處的社區指線上圍繞某一問題展開的討論，不包括實踐意義上的社區組織)。其中韓國、荷蘭、澳大利亞各建設了一個向所有人開放的線上論壇，新西蘭的兩個線上論壇一個面向所有人開放，另一個為新西蘭統計局開放數據專門論壇，面向專門人員開放，需申請審核后才能加入。總體而言，上述四國(地區)建設的線上論壇在促進政府數據開放利用中發揮的作用如下：

一是在線交流。成員就政府開放數據獲取和利用相關問題展開交流。如新西蘭的開放數據社區曾就開放數據利用是否應該匿名問題展開熱烈討論。成員在論壇互相解答在開放數據利用、平臺獲取數據、技術操作時存在的問題，形成了良好的互動關系，有效促進了個體的政府數據開放利用意識和素養。

二是資源共享和利用。成員在論壇內上傳和共享開放數據相關資源，如數據處理工具、文獻、資料、利用開放數據所開發的應用等，在社區內形成可開放共享的資源包供各方利用。

三是線上合作。政府除輔助社區建設外，積極參與線上社區的日常運營。以荷蘭為例，在開放數據線上社區，政府機構人員積極參與交流，為成員答疑解惑，提升社區成員利用數據的體驗。此外，線上社區成員對政府開放數據較為了解和關注，更愿意參與和投入政府開放數據用例開發、數據競賽等活動，故荷蘭政府機構人員會專門在社區內開展活動宣傳，吸引社區成員參與開放數據利用活動。

2.5 設計培訓課程

調查顯示，韓國為“傳播加強對政府開放數據的認識并促進利用”特別設計了開放數據利用培訓課程，面向有興趣使用數據的社會各方提供提升開放數據理解和應用能力的課程[24]。2021年下半年的培訓課程表顯示，該課程于半年時間里在首爾、釜山、江源等6地次第開展。

其課程設置主要包含兩方面：一方面介紹開放數據的定義、法律及政策、用例等，幫助學員了解和認識開放數據；另一方面介紹具體的開放數據門戶及如何利用不同類型數據(數據集、開放API等)，幫助學員利用公共數據。從課表來看，課程設置形式多樣且兼顧各種層次的學習者。課程內容包括數據可視化、數據處理、數據分析、人工智能、機器學習、Python使用等，既能幫助基礎開發者學習如何利用工具和獲取數據，也能幫助進階利用者學習人工智能、機器學習等以實現進階級開發。此類課程和培訓的開展對提升社會公眾數據素養和利用開放數據意識有獨特作用。

2.6 提供指南和工具包

除上述直接促進措施外，不少國家(地區)在政府開放數據平臺上提供輔助性的指南和工具包，協助政府及其他各類機構開展數據開放和利用活動。特別是美國于2020年專門重設了聯邦開放數據資源庫，作為綜合性的政策、工具、案例集成儲存庫，為政府開放數據實踐提供參考。此類指南和工具對促進政府開放數據的社會利用有如下作用：

一是通過最佳實踐案例一類的指南和工作為政府以及其他開展政府開放數據利用活動的組織、機構提供參照和模板。宏觀上如美國提供的開放數據參與指南在活動前明確活動目的、活動中激勵參與、活動后積極收集反饋并保持溝通，全流程引介開展開放數據參與活動的最佳實踐，為各類機構開展開放數據利用實踐活動提供生動的參考。微觀上如丹麥提供開放數據業務活動工具包，包含具體到表格和材料模板等活動開展工具，供開展開放數據活動使用。

二是為政府引導數據的社會化利用提供參考和保障。如《美國公眾參與手冊》對公眾如何參與開放數據的有效評估做了詳細說明[25]，確保真正實現面向用戶的數據開放與利用。《數據倫理框架》從聯邦機構視角出發，對如何尊重公眾、個人和社區的數據隱私和權益做了詳細說明[26]。公眾無論作為數據提供方還是數據利用方均需注重數據倫理。只有公眾作為數據提供方的權益得到保障，其在作為利用者時才能切實保護他人的數據權益，確保開放數據利用實踐有序進行。

通過上述分析可見，調查中的各國(地區)目前正以上述6種措施為基礎推動各國(地區)的利用實踐向前發展。但由于實踐中各國(地區)的國情、開放數據的實踐基礎尚不相同，故在措施的制定、推行方面仍存在一定的差異。一方面，在措施的制定上各國(地區)根據其不同的數據利用思路和目標形成了針對性的主要措施：如美國主要側重于指南工具包一類輔助資源的提供，希望從利用行為的后端提升利用成效，而韓國則以用例的公布和競賽舉辦為主，主攻前端需求刺激以擴大社會利用面；另一方面，在措施的推行上，以丹麥、韓國為首的國家(地區)講求全方位推行和落實，以多種措施并舉促進利用；而以芬蘭、新加坡為首的國家(地區)則專精于某一類措施，以求精準落實措施成效。總體而言，上述十國(地區)采取的社會化利用促進措施雖形式上各有差異，但均取得了顯著成效。

3 國外促進政府開放數據社會化利用的經驗

為整體性把握促進利用行動并總結經驗，明確其推進和落實的路徑，筆者將“促進利用”視作開放數據行動的一類而非一環，借鑒整體評估各國(地區)開放數據行動的開放數據晴雨表，參考其評價模塊并結合數據收集情況，從行動準備、實施、成效3個方面對各國(地區)促進政府開放數據社會化利用的經驗進行總結：

1)準備層：直接參照晴雨表的評估內容，總結各國為促進政府開放數據社會化利用從哪些維度做好準備。

2)實施層：晴雨表主要考察各國(地區)開放數據計劃的實施情況，對應于促進利用實踐，可根據收集的具體數據，總結其如何面向不同情景展開措施的系統設計。

3)成效層：開放數據晴雨表中的成效層主要評估開放數據行動對社會、政治和經濟的影響。對應至促進利用行動，由于促進利用的成效及影響的具體數據難以收集且未有統一的評價標準，故主要聚焦于各國如何確保措施發揮成效展開分析。

基于上述的分析思路，對各國(地區)促進政府開放數據社會化利用經驗總結如下：

3.1 基于數據文化環境建設激發數據利用需求

為確保利用措施能得到社會認可和配合從而順利推行并取得良好成效，多國(地區)都著力于開放數據文化的建設，宣傳開放數據利用的重要性，正向引導公眾參與，并通過多層次目標的建設引領全社會參與，從而提升數據治理以助力社會治理：

一方面，通過開放數據文化建設營造良好的數據利用氛圍。通過形式多樣、不斷優化且持續性形成一定規模的促進措施，不但可以在推進過程中發揮示范和宣傳效應，使社會各方都認識到開放數據的重要性，還可向社會公眾普及如何參與的基本知識并提供多樣化的渠道，從而形成良好的數據利用氛圍。最具代表性的為韓國，在訪問其開放數據平臺時可深切感受到，無論是活動設計和開展，還是網站對各板塊和活動的描述及介紹用語，都將“開放數據”“利用”“社會”三者緊密關聯在一起，將開放數據的社會化利用貫穿始終。

另一方面，以多層次的目標推動數據利用生態的建設。縱觀上述各國(地區)的社會化利用促進措施可以發現，其對于開放數據的建設和利用并非僅停留于表面的“為利用而利用”，而是以政府數據開放倒逼數據治理為目標，形成“完善開放數據資源建設——加強開放數據社會化利用——實現數據治理以優化社會治理”的行動思路，從而打造良好的開放數據循環生態，以提升數據透明度、政府可信度、推進政務流程再造助力社會治理。

3.2 面向差異化需求設計多樣化促進措施

縱觀各國(地區)實踐，均非常注重措施的針對性及面向主體的適配度。具體而言，主要是通過設計面向多元主體、主題類別豐富、形式多樣的促進措施提升社會化利用的廣度和深度：

一是聯動多元主體開展多層級利用活動。政府作為核心在促進開放數據社會化利用時，需主要發揮三方面作用以連接各方主體：①引導。通過開發示范性用例和舉辦活動，示范、引領社會各方參與數據利用，目的是擴大數據利用的社會覆蓋面；②協調。通過搭建線上線下交流平臺，為利用者提供平臺，促進交流，目的是構建各社會主體間的溝通橋梁，以求在數據開發和利用中發揮群體智慧；③指導。通過課程、指南、工具包類的指導性資源，幫助利用個體和組織機構提升利用能力，指導其開展利用實踐，目的是通過政府開放數據的利用實踐提升社會整體的利用能力和數據素養。

二是發掘多類主題深入面向社會生活。十國(地區)在設計示范性用例開發和交流活動主題時，均充分面向開放數據的具體應用場景，以全景式深入社會生活的各個方面，對各領域的政府開放數據加以開發和利用，進一步促進開放數據作為參與社會發展的要素流動，促進其作為資產的增值。此外，開放數據利用面向切合公眾需求。以示范性用例的開發為例，成果既包括普遍意義上的公共服務，亦涵蓋較為細化的研究等用途，伴有良好的技術實現與視覺體驗，其廣泛的觸及面和良好的獲取性均有助于促進開放數據社會化參與度的提升。

三是面向多元利用對象提供多形式參與渠道。從上文梳理總結的6種促進措施覆蓋度來看，5種措施并行運用的有韓國、荷蘭；4種措施并行運用的有丹麥、新西蘭，可見開放數據較為發達的國家(地區)在實踐中采取的促進措施形式十分多樣。上述國家(地區)不僅追求促進措施數量的多樣，還會根據不同主體、不同需求、不同目標匹配不同的參與利用渠道和方式，如面向大眾提供開放數據獲取和使用的基礎課程、面向開放數據專業人士或愛好者構建線上論壇等滿足各類社會主體的利用需求，提升社會整體參與度。

3.3 依托細化可操作的制度確保措施發揮成效

總結各國(地區)實踐可知，為真正落實促進措施并發揮效用需采取多種方式確保措施有序、規范、可持續(即不斷接收反饋并優化)，具體如下：

一是制定可參照的操作性指南，保障措施落實到位。這主要體現在由政府高層機構或數據管理機構為政府部門設計與實施促進措施提供示范。以美國的開放數據參與指南為例，從正面來說，指南對全流程分前、中、后3段對政府部門開展開放數據活動提供了最佳的實踐參考；反面來說，指南對活動開展中可能出現的問題具體分析并提供解決之道。如此細致的講解與示范大大提升了指南在各機構踐行政府數據開放活動中的指引力，其提示的可操作性和可執行性大大提升了機構和公眾在數據開放與利用實踐中的效率。

二是建立反饋機制，實現促進措施的可持續優化與相應成效的升級。一方面，將反饋貫通于各類措施中。政府在促進開放數據利用時不僅提供用例、開展活動、建設交流社區等，還積極收集使用體驗和感受并針對問題切實整改，確保數據利用長期有效、可持續進行；另一方面，拓展反饋渠道。為用戶開通的反饋渠道包括但不限于：活動舉辦方的聯系方式、用例開發者的聯系方式、平臺的留言模塊、線上社區的在線交流、線下活動交流等，只有提供多樣化的聯系方式，才能及時獲取反饋并解決利用問題。

4 對我國促進政府開放數據社會化利用的啟示

總體而言，上述十國(地區)通過形式多樣、各有差異的措施促進政府開放數據社會化利用的發展，已形成有一定規模和成效并可從中提煉抽象出規律性認識的實踐基礎。當下我國也正在積極探索政府開放數據利用端的實踐，但據筆者團隊研究顯示，我國地方政府在推動政府開放數據社會化利用的實踐中仍存在質量措施不足、配套體系缺失等問題[11]。由此可參照上述國家(地區)政府開放數據社會化利用促進措施的經驗，從以下方面提升實踐成效：

4.1 建設開放數據文化環境，提升全社會的能動性參與

一方面，政府作為開放數據利用的引領者，要提升自身對開放數據利用的認識高度，要認識到社會化利用是數據價值實現的最終方式，并落實于制度和行動兩個層面：制度層面，隨著數據作為市場要素被納入國家層面的規劃[27]，政府數據作為示范性數據，亟需通過廣泛的社會化利用實現數據的有效流動，由此需要配合規劃，從制度層面強化對數據利用的引導程度，指明數據利用“有何目標”以及“如何去做”。可參考美國、韓國等國的做法，將開放數據的社會化利用彰顯于政府的數字戰略、數據體系之中，明確指出利用數據的重要性并提出相應要求；行動層面，可參照國外做法，將開放數據利用與社會治理需求對接，通過舉辦比賽、開展活動等方式發揮社會的群體智慧以解決現實的社會問題，如可以開放環保、天氣、交通等數據舉辦專題競賽或直接發布專門挑戰、懸賞等吸引社會各方參與貢獻解決方案，由此既可促進數據的社會化利用，亦可對社會治理具體問題提供解決方案和思路，由此形成良好的開放數據循環生態，助力社會治理。

另一方面，政府除提升自身的認識及開放數據水平外，還要提升公眾的開放數據利用意識，培育其數據利用能力，進而促進其數據利用的具體行動。具體而言，可結合我國關于“提升全民數字素養與技能行動”的部署安排[28]，從以下三方面著力提升全民數字素養與技能，促進數據利用：①構建多元立體的宣傳體系，向公民積極、大力宣傳政府開放數據的作用，讓公眾有了解開放數據的渠道、知曉開放數據利用的重要性。如四川省達州市舉辦的“開放數據日”活動就會邀請各行嘉賓與市民代表進行參觀，還可借助社區宣傳、社交媒體等方式進一步普及開放數據的作用和重要性；②在建設公民數字參與提升工程中，通過形式多樣的活動激發公眾的利用興趣和需求。特別是可以開發一些優質的示范性用例，讓公眾知曉其在開放數據社會化利用中可發揮的空間；③在構建終身數字學習體系過程中，著力提升公眾的數據素養和利用能力。可借鑒韓國經驗，設計面向大眾的公益性開放數據課程，助其掌握數據利用工具并普及人工智能、機器學習等前沿技術。

4.2 設計形式多元且效度充分的促進措施，拓展社會化利用的廣度深度

一方面，促進措施的形式要豐富多樣，滿足不同群體的參與需求，保證參與利用的廣度。根據先前的調查，我國多數地方政府開放數據平臺都會提供用例和舉辦競賽活動，旨在實現政府和公眾間的雙向互動，即主要發揮政府示范引導的角色。實際上可參照國外的實踐經驗，更加注重發揮政府作為協調者的角色，為社會各方搭建交流平臺，促進多方共同交流，在多方對話中尋找達成合作機會。尤其可借鑒丹麥經驗，嘗試在企業之間組織開放數據利用的主題活動，為企業與企業之間、企業與政府之間達成合作提供契機。此外還可嘗試增強數據平臺的互動性，增設強互動版塊，如建立線上社區為開放數據愛好者提供交流平臺等。

另一方面，要注重提升促進措施效度，確保各方參與利用的體驗和最終成效。如我國多數地方政府均已開展示范性應用的開發，但其中有些應用在開發和提供利用后下載量寥寥無幾；再如各地開放數據競賽的獲獎作品或方案中，少有真正落地使用并持續性發展的案例等，均在一定程度上體現了促進措施效度和推動力不足，故而迫切需要提升促進措施效度：首先要鼓勵創新，拒絕千篇一律的應用開發和參賽作品；其次要切合需求，開發應用時要在廣泛調研利用者需求基礎上，開放需求度高的數據、開發使用意愿高的應用；最后要增強活動的影響力，如可考慮跨省、跨地區聯合舉辦開放數據競賽，還可與高校、科研機構等合作開展競賽活動，達成更加廣泛和深入的合作。

4.3 貫徹可持續的優化思路，保障促進措施發揮成效

政府應注重對措施落實情況的整體把握，并不斷優化提升措施質量以確保發揮最大成效。具體來說，可以從評估、反饋與優化3個方面著手：

首先，提供可供參考和使用的評估工具，明確行動成效及問題。一方面，詳細的行動指南如平臺操作指南、活動參與手冊等不僅可為機構開展數據利用活動提供指導，還可作為示范性參照供機構對照并展開自我評估；另一方面，可提供專門性的活動評估工具如活動成效評估量表等，供機構進行對照并根據標準執行流程，或作為評估工具明確活動成效并發現問題。

其次，拓寬反饋渠道，接收社會各方反饋意見。特別是對開放數據利用的最主要渠道——開放數據平臺中的留言互動模塊進行升級，及時解答利用者的問題。可參照國外經驗，在論壇、社交媒體上開設專門的反饋和溝通渠道。還可通過不同形式的激勵，如在開放數據平臺實行積分制給予獎勵或邀請積極性高的用戶參觀交流等，以鼓勵反饋的積極性。

最后，利用評估反饋結果進行優化升級與創新開發。整合評估結果及反饋信息并進行分析與挖掘，在此基礎上針對性地開展措施優化升級。如根據評價和反饋對平臺上現有下載量、訪問量、評分較低的應用進行優化或直接“下架”，對今后示范性用例的提供也要與開發者商定好版本更新優化的義務和具體時間頻率。此外，還可依托評估反饋結果進行創新，開發出更符合利用者需求的產品和服務。

通過上述三方面的循環實現促進措施的可持續優化并不斷創新，確保措施能真正發揮成效，實現良好的數據開發利用生態。

5 結 語

當前，全球各國(地區)都在廣泛開展政府開放數據的利用實踐，我國也在積極探索的進程中。本文通過調查政府開放數據較為發達的各國(地區)，明確其采取的具體措施并總結先進經驗，為我國政府促進開放數據社會化利用提供了啟示。由于數據收集難度較大，本文僅根據EDGI排名選取了10個國家(地區)展開調查，但仍有一定參考意義。結合先前的調查結果進行對比能夠明顯發現，我國在用例的提供以及促進利用的活動方面已取得不俗的成果，正在向開放數據實踐處于前沿的國家(地區)看齊。但從總體來看，我國現有促進利用措施的多樣性方面尚存在不足，且部分措施的深度與廣度仍有待進一步深化以提高措施成效[11]。今后，隨著全球開放數據實踐的不斷深入，仍有待對更多國家(地區)的具體行動展開調查，并從利用制度的深化及不同主體的參與模式、合作模式等方面對政府開放數據的社會化利用進行深入研究。