財政金融協(xié)同支農(nóng)機制探索：以江蘇省政策性農(nóng)業(yè)擔保為例

袁銳 唐溧

摘要：政策性農(nóng)業(yè)擔保是解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難題的重要制度安排，也是財政撬動金融資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的關鍵發(fā)力點。基于財政金融協(xié)同支農(nóng)理論和融資擔保理論，梳理我國政策性農(nóng)業(yè)擔保體系的發(fā)展歷程，并分析政策性農(nóng)業(yè)擔保的運行邏輯和支農(nóng)作用。同時，以江蘇省政策性農(nóng)業(yè)擔保為例，在剖析其業(yè)務模式和產(chǎn)品設計特點的基礎上，分析政策性農(nóng)業(yè)擔保協(xié)同支農(nóng)存在的問題。研究發(fā)現(xiàn)，政策性農(nóng)業(yè)擔保的主要業(yè)務模式包括銀擔模式、政銀擔模式以及產(chǎn)業(yè)鏈模式，江蘇農(nóng)擔在實踐中開發(fā)設計的“蘇農(nóng)擔”系列產(chǎn)品，因地制宜地為省內(nèi)特色產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供信貸支持。然而，政策性農(nóng)業(yè)擔保在協(xié)同支農(nóng)過程中存在多主體信息結構不匹配，共享機制有待完善，以及風險識別相對滯后、差異化風控系統(tǒng)有待建立的問題。因此，本研究提出從信息收集、風險防控和多方協(xié)同等3個方面提高政策性農(nóng)業(yè)擔保機構服務水平，進而提升財政金融協(xié)同支農(nóng)效率。

關鍵詞：財政；金融；政策性農(nóng)業(yè)擔保；農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；支農(nóng)機制；蘇農(nóng)擔

中圖分類號：F832.43；F327? 文獻標志碼：A

文章編號：1002-1302（2023）23-0244-09

財政和金融是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展支持體系的主要組成部分，優(yōu)化財政和金融投資結構，提高資金使用效率，成為推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要驅(qū)動力。近年來，中央及地方政府持續(xù)加大對全面鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)強國建設的支持力度，2021年全國農(nóng)林水事務財政支出22 146億元，2013—2021年年均增長率達7.1%［1］；金融機構也將大量金融資源輸送到農(nóng)業(yè)農(nóng)村，截至2023年4月末，全國涉農(nóng)貸款余額53.16萬億元，同比增長16.4%，創(chuàng)近年最高增幅［2］。然而，隨著鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)強國建設的推進，農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金需求劇增，資金投入領域狹窄、規(guī)模不足、渠道有限等問題接踵而至，現(xiàn)有的信貸資源分配結構不合理性突出，各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在獲取信貸支持方面存在較大問題［3］，其中新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體面臨信貸約束的現(xiàn)象尤為突出。因此，有必要整合財政和金融兩股支農(nóng)力量，通過二者協(xié)同互動充分發(fā)揮支農(nóng)的杠桿效應［4］。2023年發(fā)布的《關于金融支持全面推進鄉(xiāng)村振興 加快建設農(nóng)業(yè)強國的指導意見》也指出，要加強財政金融政策協(xié)同，形成金融支農(nóng)綜合體系。在相關政策的大力支持下，各類財政[JP+1]與金融協(xié)同支農(nóng)創(chuàng)新模式不斷涌現(xiàn)，政策性農(nóng)業(yè)擔保以“財政+金融”和“政府+市場”的獨特屬性［5］，在優(yōu)化信貸資源配置、發(fā)揮財政支農(nóng)杠桿方面發(fā)揮積極作用，是財政金融協(xié)同支農(nóng)的重要政策工具。

政策性農(nóng)業(yè)擔保由政府出資并主導，是政府部門通過融資擔保工具，充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，加大對金融資本、社會資本的引導和撬動，從而使資金流向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的重要制度安排。政策性農(nóng)業(yè)擔保有利于緩解長期以來困擾農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的融資難、融資貴問題。截至2023年1月末，我國農(nóng)擔體系累計擔保金額10 250億元，在保項目數(shù)119萬個，在保余額3 785億元，同時精準對接新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，家庭農(nóng)場及農(nóng)民專業(yè)合作社的在保余額占比超80%，政策性農(nóng)業(yè)擔保對金融資本的撬動作用逐步顯現(xiàn)［6］。作為財政金融協(xié)同支農(nóng)的一項重大創(chuàng)新，政策性農(nóng)業(yè)擔保支農(nóng)作用的發(fā)揮有賴于通過協(xié)同機制，改善金融機構與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的信息不對稱［7］，從而提高農(nóng)業(yè)信貸資金的合理配置和運行效率。那么，政策性農(nóng)業(yè)擔保如何確保財政與金融在支農(nóng)過程中發(fā)揮協(xié)同效應？其運行機制和實現(xiàn)路徑是什么，又能否實現(xiàn)協(xié)同支農(nóng)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性？這一問題的回答不僅有助于厘清政策性農(nóng)業(yè)擔保運行的內(nèi)在邏輯，解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難、融資貴的現(xiàn)實問題，也為國家財政金融協(xié)同支農(nóng)機制的探索提供理論支撐和經(jīng)驗借鑒。鑒于此，本研究首先回顧了財政金融支農(nóng)協(xié)同效應和融資擔保理論的研究，梳理了我國政策性農(nóng)業(yè)擔保體系的發(fā)展歷程；其次以江蘇省政策性農(nóng)業(yè)擔保為例，深入剖析其業(yè)務模式和產(chǎn)品設計，挖掘在低擔保代償率基礎上確保政策性農(nóng)業(yè)擔保在保余額不斷提高的作用機制；最后總結江蘇省政策性農(nóng)業(yè)擔保的實踐經(jīng)驗，為完善政策性農(nóng)業(yè)擔保體系提供借鑒，也為進一步提升財政金融協(xié)同支農(nóng)的政策效應提供參考。

1 財政金融協(xié)同支農(nóng)的理論與政策背景

1.1 財政金融支農(nóng)的協(xié)同效應

財政支農(nóng)是政府干預農(nóng)業(yè)最直接的方式之一，財政通過發(fā)放補貼、投資農(nóng)村基礎設施建設、改善公共服務水平、降低農(nóng)業(yè)稅費等方式支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展［8］。然而，財政政策在實施過程存在許多問題，政策效果也不盡人意，財政資金面臨投入總量有限和使用效率低下的雙重困境［9］，此外，財政支農(nóng)還存在結構偏差、管理效率低下、區(qū)域差距大以及“精英俘獲”現(xiàn)象嚴重等問題［10］，簡單的財政注資往往難以使支農(nóng)政策效應最大化。金融支農(nóng)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展依賴的重要外部力量，現(xiàn)代金融理論認為金融在經(jīng)濟增長中發(fā)揮著重要作用，但金融天然具備排斥弱勢群體的特征，降低了其支持公益性較強、盈利性較弱、風險較大的農(nóng)業(yè)農(nóng)村項目的積極性，金融支農(nóng)存在門檻效應［11］。總之，由于農(nóng)業(yè)資金需求量大、高風險、低盈利性等特征，單獨的財政支農(nóng)政策和金融支農(nóng)政策難以有效發(fā)揮作用，農(nóng)村金融存在一定程度的市場失靈，支農(nóng)成效不足。

需要財政與金融協(xié)同支農(nóng)的原因在于：一方面，依靠單一的財政政策或金融政策難以使資金在支農(nóng)過程中效用最大化。財政政策是對部分社會資源的集中再分配，其配置在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域的資金數(shù)量相對有限，無法滿足鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)強國建設所需的資金規(guī)模，難以提供長期、大額的支持，且過高的財政支出可能增加中央和地方財政壓力，不利于經(jīng)濟良好平穩(wěn)運行。金融政策是對社會金融資源的整合和布局，并在各類市場主體之間分配金融資源，基于風險和收益的考量，金融資源的市場化配置使其更多地流向城市、發(fā)達地區(qū)和高利潤行業(yè)，很難主動在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域聚集，造成資金實際配置和政策導向之間出現(xiàn)偏差。另一方面，財政和金融在支農(nóng)過程中優(yōu)勢互補，表現(xiàn)出較強的協(xié)同效應。財政政策具有的宏觀調(diào)控職能使其對資金配置方向產(chǎn)生引導作用，能夠以較少的財政資金撬動金融資源流入農(nóng)村地區(qū)，從而提升農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟活力，有效地提高了財政資金使用效率。同時，金融資金通過投資、信貸、基金等方式支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，政策穩(wěn)定性在金融支農(nóng)中的作用至關重要，財政與金融的協(xié)同有利于提高政策穩(wěn)定性，發(fā)揮金融跨期資源配置的作用，從而提高金融資金在支農(nóng)過程中的使用效率。

1.2 破解農(nóng)業(yè)融資痛點的擔保理論

一般而言，農(nóng)村地區(qū)信用體系建設普遍不完善，信息不對稱程度相對較高，信貸契約的簽訂面臨嚴重的逆向選擇和道德風險問題，因此，金融機構會通過抵押品或擔保人要求對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行篩選，由此造成農(nóng)村地區(qū)的信貸配給［12］。對于在鄉(xiāng)村振興中被寄予厚望的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，大都由小農(nóng)戶發(fā)展或聯(lián)合形成，仍處于起步階段，同樣難以提供滿足現(xiàn)階段銀行貸款所需要的抵押擔保條件，而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體因其規(guī)模較大又擁有更高的金融需求，面臨更為嚴重的信貸配給。有借款需求的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體既不能像企業(yè)一樣提供詳盡的財務水平證明資料，也無法提供被金融機構廣泛接受的抵押物或認可的擔保人，而且還難以進行資信評級，長期以來融資難的問題始終困擾農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展［13］。融資擔保理論在解決融資難問題上提供了新的思路，通過第三方介入提供擔保，能夠緩解農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和金融機構之間因信息不對稱導致的逆向選擇和道德風險，向資金供給方傳遞需求方的信號，提高借款人的信貸可得性，并且有助于分散風險，從而降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資的交易成本［14-15］。

圍繞擔保機構是否能夠緩解融資困境的研究仍存在分歧。一部分學者對此持肯定態(tài)度，研究認為擔保機構相比銀行擁有更多的信息優(yōu)勢，能夠降低信貸主體間的信息不對稱程度，成為借款人與銀行之間的信用橋梁［16-17］；并且，擔保機構的介入有助于彌補農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體抵押品不足、擔保人缺失的問題，同時改變風險承擔的形式，由銀行承擔全部損失變?yōu)殂y行同擔保機構風險共擔，從而緩解貸款難的問題［18-19］。還有部分學者認為，擔保機構信用橋梁作用的發(fā)揮有賴于其信息收集能力，當擔保機構可以獲取銀行等金融機構難以收集并使用的信息，抑或是可以接受在銀行等金融機構中無法使用的抵押物時，擔保機制才能夠有效運行。然而，在擔保機制的實際運行中，擔保機構同樣面臨信息不對稱帶來的逆向選擇和道德風險，難以降低農(nóng)業(yè)貸款的交易成本。首先，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信息不透明，農(nóng)業(yè)信貸擔保機構并不能實現(xiàn)與各類農(nóng)業(yè)組織的信息完全共享，導致?lián)C構與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間同樣存在嚴重的信息不對稱問題，因此不得不面臨農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體違約而引發(fā)的代償風險。其次，擔保機構介入后，除了面臨與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間信息不對稱引發(fā)的道德風險外，還因與銀行等金融機構之間信息傳遞不暢產(chǎn)生機構間的道德風險。顯然，擔保機構的參與并沒有從實質(zhì)上解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體同金融機構之間的信息不對稱，反而隨著參與方的增加，在信貸關系中引入了新的信息問題，出現(xiàn)了銀行、擔保機構以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體三方信息不對稱的情況［5］。再次，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在生產(chǎn)經(jīng)營中與銀行接觸較多，對擔保等其他機構的信任程度相對較低，造成擔保機構在農(nóng)業(yè)信貸關系中處于弱勢地位，銀行可能將過多的風險轉(zhuǎn)移給擔保機構，導致?lián)C構不得不承擔較高的代償比例［20］。

因此，對于擔保機構而言，在解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難困境的同時，還需建立科學有效的風險控制體系，實現(xiàn)可持續(xù)健康經(jīng)營。就財政支持建立的政策性農(nóng)業(yè)擔保機構而言，政策屬性造就其支農(nóng)支小的業(yè)務特點，因此在經(jīng)營過程中，更需要關注政策性與可持續(xù)性的平衡，在拓寬業(yè)務覆蓋面的同時，更要注重對擔保風險的權衡。既要避免過度拓寬擔保業(yè)務范圍影響政策性農(nóng)業(yè)擔保機構的可持續(xù)經(jīng)營能力，也不能太過擔憂擔保風險影響政策目標的實現(xiàn)［21］。

1.3 我國政策性農(nóng)業(yè)擔保體系的發(fā)展歷程

1990年初，互助式擔保基金在政府的支持下成立，我國政策性農(nóng)業(yè)擔保機制初步建立。相比于商業(yè)性擔保和民間互助性擔保，政策性農(nóng)業(yè)擔保資金實力突出、業(yè)務規(guī)模廣泛，在農(nóng)業(yè)擔保體系中也極具優(yōu)勢。然而，在早期實踐中，部分從事農(nóng)業(yè)信貸擔保業(yè)務的擔保機構在發(fā)展中逐漸暴露出高額代償、資不抵債、業(yè)務非農(nóng)化等問題，不僅沒有實現(xiàn)支農(nóng)的政策目標，而且面臨自身的可持續(xù)發(fā)展難題。由此可見，由于早期缺乏完善的風險管理體系，政策性農(nóng)業(yè)擔保機構在發(fā)展中往往不能兼顧政策性和可持續(xù)發(fā)展目標。

為了更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)信貸擔保的政策目標，解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難、融資貴的問題，政府部門開始建立全國農(nóng)業(yè)信貸擔保體系。自2015年5月起，國務院、財政部、原農(nóng)業(yè)部等部門多次提出，大力發(fā)展政府支持的融資擔保和再擔保機構，加快發(fā)展主要為小微企業(yè)和“三農(nóng)”服務的新型融資擔保行業(yè)。在一系列政策指導以及財政資金支持下，2016年5月，經(jīng)國務院批準，財政部、原農(nóng)業(yè)部和原銀監(jiān)會共同組建成立了國家農(nóng)業(yè)信貸擔保聯(lián)盟有限責任公司，負責全國的政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保業(yè)務。吸取以往農(nóng)業(yè)擔保機構運營中的經(jīng)驗教訓，針對業(yè)務非農(nóng)化的問題，2017年財政部等印發(fā)的《關于進一步做好全國農(nóng)業(yè)信貸擔保工作的通知》中，對政策性農(nóng)業(yè)擔保機構業(yè)務范圍和額度提出了明確要求，設定“雙控”標準，2020年《關于進一步做好全國農(nóng)業(yè)信貸擔保工作的通知》對“雙控”標準進行調(diào)整。“雙控”標準將政策性農(nóng)業(yè)擔保機構的業(yè)務范圍限定在農(nóng)業(yè)相關產(chǎn)業(yè)中，明確了擔保業(yè)務的額度范圍以實現(xiàn)支農(nóng)支小的政策目標，并及時根據(jù)市場需要調(diào)整“雙控”標準，更加適應新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大額融資的需求，同時對政策性農(nóng)業(yè)擔保機構實行監(jiān)督考評，確保支農(nóng)目標的實現(xiàn)。截至2020年末，全國成立了33家省級農(nóng)業(yè)信貸擔保公司，實現(xiàn)對全國主要農(nóng)業(yè)縣90%以上的業(yè)務覆蓋率，我國農(nóng)業(yè)信貸擔保網(wǎng)絡體系初步形成。由政府主導對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供政策性的融資擔保支持，逐漸成為一種普遍的做法。

2 政策性農(nóng)業(yè)擔保的江蘇實踐

2.1 江蘇農(nóng)擔基本發(fā)展情況

省級層面的政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保機構幾乎都是按照財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和中國銀保監(jiān)會相關制度文件的要求開展擔保業(yè)務，在2016—2017年相繼成立，其業(yè)務模式和產(chǎn)品設計具有相似性。本研究選取較早成立且業(yè)績排名居于全國前列的江蘇省政策性農(nóng)業(yè)擔保機構，具有較強的代表性。

江蘇省的政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保業(yè)務在江蘇省農(nóng)業(yè)融資擔保有限責任公司（簡稱“江蘇農(nóng)擔”）的推動下進行。江蘇農(nóng)擔于2016年9月30日注冊成立，經(jīng)江蘇省人民政府批準，由江蘇省財政廳出資，現(xiàn)注冊資本金35億元。江蘇農(nóng)擔是財政金融協(xié)同支農(nóng)的市場化平臺，服務于江蘇省糧食生產(chǎn)經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，力圖通過融資擔保服務緩解江蘇省各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難、融資貴的難題。目前，江蘇省農(nóng)業(yè)信貸擔保網(wǎng)絡初步建成并逐漸深化，在全省設立34家分支機構，其中包含13個大市分支機構和21家縣域分公司，擔保服務覆蓋13個設區(qū)市及41個縣（市），實現(xiàn)農(nóng)擔業(yè)務全省全覆蓋。截至2022年6月，江蘇農(nóng)擔在保余額突破200億元，累計為全省5萬多戶農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營主體引入金融活水超過410億元，在江蘇省財政金融協(xié)同支農(nóng)工作中發(fā)揮重要作用。自成立以來，江蘇農(nóng)擔在較低的擔保代償率水平下，實現(xiàn)了在保余額和政策性業(yè)務比例（政策性業(yè)務指符合“雙控”標準的貸款擔保，即針對適度規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款）較大幅度增長（圖1）。2017年3月公司首筆擔保業(yè)務落地，僅用3個月，在保余額突破1億元，此后，在保余額、政策性業(yè)務占比和在保戶數(shù)均不斷提升。截至2021年8月，江蘇農(nóng)擔在保余額達到155.44億元，其中，政策性業(yè)務153.92億元，占比99.02%，在保戶數(shù)2.2萬戶，戶均在保余額70.38萬元。與此相對應的是政策性農(nóng)業(yè)擔保機構低位運行的代償率，公司累計發(fā)生代償項目146戶，金額1.49億元，累計擔保代償率為1.28%，低于全國農(nóng)擔平均代償率（2%）［22］。

2.2 江蘇農(nóng)擔業(yè)務模式與產(chǎn)品特點

江蘇農(nóng)擔確立了為適度規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)主體提供服務的政策性目標，為實現(xiàn)這一目標，一方面積極開展與政府、銀行、龍頭企業(yè)的合作，形成批量化的業(yè)務模式，另一方面，針對不同服務主體特征設計了細分的產(chǎn)品，在緩解農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難問題的同時，采取切實可行的風險防控手段，實現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展。

江蘇農(nóng)擔的業(yè)務模式與全國農(nóng)業(yè)信貸擔保業(yè)務模式具有相似性，表1列示了江蘇農(nóng)擔3種主要的業(yè)務模式。一是銀擔模式，是指由銀行為政策性農(nóng)業(yè)擔保機構推薦客戶。該類業(yè)務模式的要點在于，銀行是信貸業(yè)務的第一發(fā)起人，由銀行先行對貸款申請進行審核，而后將符合條件的客戶批量推薦給政策性農(nóng)業(yè)擔保機構，或者是銀行將農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的貸款申請直接推薦給政策性農(nóng)業(yè)擔保機構，然后同政策性農(nóng)業(yè)擔保機構一起進行調(diào)查和審批。二是政銀擔模式，即由地方政府部門向政策性農(nóng)業(yè)擔保機構推薦客戶。該類業(yè)務模式的要點在于，政府部門介入農(nóng)業(yè)信貸擔保業(yè)務中，為政策性農(nóng)業(yè)擔保機構批量提供符合其要求且有融資需求的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信息，政策性農(nóng)業(yè)擔保機構在調(diào)查和審批中結合政府部門提供的數(shù)據(jù)，而后將符合擔保貸款條件的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體批量推薦給銀行再次審批。三是產(chǎn)業(yè)鏈模式，即將龍頭企業(yè)、核心企業(yè)納入政策性農(nóng)業(yè)擔保體系。該類模式的關鍵在于，地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中的龍頭企業(yè)或核心企業(yè)為了增強其生產(chǎn)上游或下游農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的實力，將與其有訂單或交易往來的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體批量推薦給政策性農(nóng)業(yè)擔保機構，通過生產(chǎn)訂單、交易信息、流水記錄等資料為申請貸款的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體增信，并為其提供反擔保。

在具體的金融產(chǎn)品設計上，江蘇農(nóng)擔大力開發(fā)“蘇農(nóng)擔”系列產(chǎn)品，已與多家銀行合作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體量身定制貸款產(chǎn)品。在表1的基礎上，表2進一步給出了江蘇農(nóng)擔針對不同服務主體細分的代表性擔保貸款產(chǎn)品設計要點。根據(jù)不同產(chǎn)品的設計，尤其是直接面向適度規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，支持糧食生產(chǎn)和農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展的豐穗貸和美麗鄉(xiāng)村貸可知，擔保產(chǎn)品考慮了緩解農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款難和貸款貴這一政策性目標的實現(xiàn)，在反擔保方式中均不要求抵押品，以家庭信用為主，并且明確規(guī)定了貸款利率的上限。同時為了服務更多的適度規(guī)模經(jīng)營主體，在單戶貸款額度上做出了相應的規(guī)定，盡可能提高適度規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的貸款可得性。除此之外，江蘇農(nóng)擔產(chǎn)品也考慮了風險防控，對于農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上下游農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的擔保，在準入條件上增加了對龍頭企業(yè)的資質(zhì)考察，并且要求龍頭企業(yè)承擔較高比例的還款責任；對于從事糧食生產(chǎn)和農(nóng)村新業(yè)態(tài)的適度規(guī)模農(nóng)戶，對農(nóng)戶的資質(zhì)有具體的要求，并且由于業(yè)務開展采取與政府、銀行合作的模式，因而要求政府或銀行承擔20%的風險責任。

除上述標準化產(chǎn)品化，為了助力當?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品發(fā)展，江蘇農(nóng)擔及其分支機構設計推出的“蘇農(nóng)擔”系列產(chǎn)品包括：針對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的“蘇農(nóng)擔·產(chǎn)業(yè)興農(nóng)貸”，針對漁港漁業(yè)發(fā)展的“蘇農(nóng)擔·漁船貸”，針對地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)的“蘇農(nóng)擔·泗洪螃蟹貸”“蘇農(nóng)擔·東臺苗木貸”、新沂市“鐘吾甜蜜貸”，針對地方特色農(nóng)產(chǎn)品的“蘇農(nóng)擔·鑫味稻”，針對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)主體的“蘇農(nóng)擔·三鄉(xiāng)工程助力貸”等，因地制宜地為省內(nèi)特色產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供信貸支持。同時還面向省內(nèi)家庭農(nóng)場主體開發(fā)了“家庭農(nóng)場貸”，專門為進入全國家庭農(nóng)場名錄系統(tǒng)的家庭農(nóng)場提供專屬融資服務，以精準支持各類型以及不同規(guī)模、不同資源稟賦的家庭農(nóng)場發(fā)展。

3 政策性農(nóng)業(yè)擔保協(xié)同支農(nóng)存在的問題

江蘇農(nóng)擔在業(yè)務模式和產(chǎn)品設計方面兼顧了政策性和可持續(xù)2個目標，因此在實踐中，可以在較低的擔保代償率下，實現(xiàn)在保余額，尤其是政策性業(yè)務在保余額的快速增長。即便如此，需要指出的是，江蘇農(nóng)擔在信息化、風險防控能力建設方面仍面臨一定的困境，對此，本研究以江蘇農(nóng)擔為例，進一步分析政策性農(nóng)業(yè)擔保機構在實現(xiàn)政策性和可持續(xù)目標方面的難點。

3.1 多主體信息結構不匹配、共享機制有待完善

小農(nóng)戶及家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體尚在發(fā)展之中，信用體系建設不完善，信息不對稱情況普遍，存在缺抵押或弱抵押的情況。政策性農(nóng)業(yè)擔保機構的介入能夠緩解農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款難、貸款貴的困境，其內(nèi)在的機制在于，政策性農(nóng)業(yè)擔保機構在與政府、銀行、龍頭企業(yè)等的合作中，實現(xiàn)信息匯集和共享，各參與主體在分享信息的同時獲取和加工新的信息，并且通過契約在事前確定各自的風險責任和風險分攤比例，在一定程度上緩解了銀行和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體單一信貸關系中的信息不對稱程度，增加其獲得信貸的可能性，作用機制如圖2所示。當存在農(nóng)業(yè)擔保機構等多主體時，銀行等金融機構的信息搜尋成本、交易成本以及風險將會降低，因而，即使在農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體仍面臨抵押品缺失或不足的情況下，銀行等金融機構仍然愿意以較低的利率放貸。

由此可見，政策性農(nóng)業(yè)擔保機構發(fā)揮作用的關鍵在于實現(xiàn)政府、農(nóng)業(yè)擔保機構以及銀行等金融機構的信息共享和風險分擔（圖2）。具體來看，第一，政策性農(nóng)業(yè)擔保機構由地方財政出資建立，這一屬性將政策性農(nóng)業(yè)擔保機構同政府部門天然聯(lián)系在一起，其支農(nóng)支小的政策性目標有利于提高農(nóng)民收入、促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，與地方政府實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、促進共同富裕的目標相一致。因此，相比于其他類型的擔保機構或金融機構，政策性農(nóng)業(yè)擔保機構更容易獲得地方政府部門的支持。這種支持表現(xiàn)在政策性農(nóng)業(yè)擔保機構業(yè)務開展、信息獲取、宣傳推廣等許多方面，地方政府及相關涉農(nóng)部門掌握了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體較全面、基礎的信息，降低了客戶搜尋成本，并且能為擔保機構的業(yè)務開展提供便利，從而降低了擔保機構與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的交易成本。第二，與分散的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與銀行對接相比，政策性農(nóng)業(yè)擔保機構能整合相關信息，將其他渠道推薦的客戶批量推薦給銀行，有助于降低銀行的信息搜尋和交易成本；另外，政策性農(nóng)業(yè)擔保機構設計并開發(fā)條款明確、操作簡便的擔保信貸產(chǎn)品，規(guī)范擔保貸款業(yè)務合同，銀行可以直接使用標準化的信貸產(chǎn)品［23］，同時，政策性農(nóng)業(yè)擔保機構分擔70%～80%的客戶違約風險，大大降低了銀行的風險，有助于銀行拓展服務邊界、擴大市場范圍、提高盈利能力。第三，對于農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體而言，在農(nóng)擔介入的條件下，能夠在家庭信用的基礎上，獲得最高不超過基準利率20%的貸款， 有效地緩解了融資難、融資貴困境。

然而實踐中信息共享的路徑并未完全打通。首先，政策性農(nóng)業(yè)擔保機構在利用政府提供信息時，面臨數(shù)據(jù)不匹配、更新滯后等問題。江蘇農(nóng)擔的解決方式在于進一步擴大信息搜尋半徑，努力實現(xiàn)機構、業(yè)務、人員的下沉，使擔保體系不斷向縣域延伸。江蘇農(nóng)擔同業(yè)務需求量大、有積極性的縣級政府部門合作，推動二級分公司向農(nóng)業(yè)大縣延伸，打通農(nóng)業(yè)融資擔保服務的“最后一公里”。這一舉措在業(yè)務開展中取得了良好的效果，以2021年5月在保余額新增發(fā)生額為例，在縣域范圍建立農(nóng)擔分公司的地區(qū)平均擔保貸款金額能達到約8 849.8萬元，是沒有在縣域范圍設立分公司的地區(qū)的2倍，由此可見設立縣域機構所取得的支農(nóng)成效。目前，江蘇農(nóng)擔已建立21家縣域分公司，但相比江蘇省22個縣級市、19個縣的體量，江蘇農(nóng)擔仍需進一步增強信息獲取能力。其次，在政策性農(nóng)業(yè)擔保機構和銀行的合作中，仍面臨著以銀行為主的困境。江蘇農(nóng)擔在實踐中與江蘇省農(nóng)村信用社聯(lián)合社、中國農(nóng)業(yè)銀行等近20家銀行達成長期合作協(xié)議，但在具體的信貸流程審批中，仍存在材料繁瑣、手續(xù)復雜等問題。為了克服審批流程復雜、等待時間長的問題，江蘇農(nóng)擔進一步在部分地區(qū)建立了直通車業(yè)務主辦合作銀行機制，開發(fā)了“新農(nóng)直通貸”專屬產(chǎn)品，建立了“綠色通道”審批機制，進一步精簡審批流程，提升審批效率，提高審批通過率和下款率。此后，還將進一步優(yōu)化同銀行之間的合作機制，探索批量化業(yè)務合作模式。最后，在更好地對接和服務農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體方面有待進一步加強。江蘇農(nóng)擔在實踐中已經(jīng)涌現(xiàn)出諸多創(chuàng)新產(chǎn)品和創(chuàng)新機制，如常州市農(nóng)業(yè)信貸擔保自2021年3月1日起，在江蘇省首推政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保保費全額補貼，進一步為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體節(jié)約融資貸款擔保費用，并且為了幫助農(nóng)戶及時續(xù)貸，專門設立了農(nóng)業(yè)融資擔保貸款應急轉(zhuǎn)貸資金，以0.02%的日費率為借款主體提供臨時周轉(zhuǎn)資金。由此可見，相比單純通過銀行貸款，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體借助農(nóng)擔可以享受更便宜、更靈活的貸款。然而，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，數(shù)量持續(xù)增長的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作用日益凸顯，需充分認識新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的重要性，看到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自身以及同小農(nóng)戶之間，在資金需求量和時間上的差異性。對此，農(nóng)擔還需要進一步增強服務屬性，擴大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的影響力。

3.2 風險識別相對滯后、差異化的風控系統(tǒng)有待建立

可持續(xù)經(jīng)營是政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保機構面臨的挑戰(zhàn)，建立有效的風險防范體系和預警機制是其生存的關鍵。一般而言，政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保機構通過2類方式進行風險管理：一是對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實行更為嚴格審批制度，對其農(nóng)業(yè)經(jīng)營情況、收入情況、信用評價、資金流動性等進行全面考察，提高擔保決策的要求；二是要求農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供反擔保，通過反擔保對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體行為進行約束，同時增加貸后監(jiān)督，規(guī)范信貸資金用途。但通常而言，為了實現(xiàn)支農(nóng)支小的政策性目標，擔保機構給予擔保的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體往往缺乏資信證明，也難以提供符合政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保機構要求的反擔保品，內(nèi)部風險管理措施存在明顯的局限性。

為了有效控制風險，江蘇農(nóng)擔在借助內(nèi)部完善風險管理體系的基礎上，實行以下2個方面的控制。一方面，在擔保信貸產(chǎn)品設計開發(fā)的環(huán)節(jié)就充分考慮風險防范問題，建立特有的風險評價模型，并實施風險預警機制，從源頭上把控風險。江蘇農(nóng)擔規(guī)定，在業(yè)務開展中，當月度期末貸款逾期率（期末貸款逾期率為期末貸款逾期總額與期末貸款總額的比值）達到5%，將不再辦理新增擔保業(yè)務，直至風險影響減弱或消除。另一方面，充分發(fā)揮政府的特殊作用，通過建立政策性信貸擔保體系外部的風險補償機制，彌補風險管理不足問題。江蘇農(nóng)擔要求地方政府建立風險補償池，并堅持合作銀行實質(zhì)性承擔20%的違約風險，以確保整體風險程度可控。在具體操作中，首先，省、市、縣三級政府均需建立風險分擔資金池，在擔保業(yè)務開展中，以20倍放大的風險補償資金為限進行授信，并建立補充和增長機制，依據(jù)農(nóng)擔業(yè)務增長情況相應增加風險補償資金池的規(guī)模，以確保風險敞口和擔保杠桿處于合理范圍內(nèi)。若農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體違約造成風險代償，政策性農(nóng)業(yè)擔保機構與地方政府按約定的8 ∶[KG-*3]2比例進行分擔。其次，為確保風險分擔比例實質(zhì)性落實，江蘇農(nóng)擔與合作銀行約定，若有后續(xù)追償所得，江蘇農(nóng)擔可以獲得20%的分配。

上述風險管理措施在一定程度上確保了整體風險程度可控，但在風險識別上，仍主要依賴于貸款還款情況，一旦出現(xiàn)欠款，往往表明農(nóng)業(yè)主體的經(jīng)營情況已經(jīng)發(fā)生重大改變。因此，不僅需要在授信環(huán)節(jié)識別風險因素，還需要充分關注重要的風險來源，注重保后管理。另外，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營多樣化，涉及的行業(yè)千差萬別，很難在統(tǒng)一的風險管理框架下對所有主體進行精細化風險管理，因此，在現(xiàn)有風險管理機制中，還應針對性地完善不同行業(yè)的風險識別和管理，建立差異化的風控系統(tǒng)。

4 主要結論與政策建議

無論是在理論還是政策層面，在緩解農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資困境、促進中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面，擔保都被給予厚望。但對于政策性農(nóng)業(yè)擔保機構而言，如果不能在多元主體參與的借貸關系中構建起自身的信息優(yōu)勢，明確風險責任，那么放寬對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的貸款條件，無疑會加重農(nóng)擔機構面臨的代償風險，不利于自身可持續(xù)運營。對此，江蘇農(nóng)擔通過強化多元主體的信息共享、建立內(nèi)外結合的風險防控體系，有效地在較低水平的代償率下，實現(xiàn)了政策性業(yè)務增長。由此可見，政策性農(nóng)業(yè)擔保機構應當從信息收集、風險防控和多方協(xié)同3個方面入手，更好地服務農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

具體地，在信息收集方面，政策性農(nóng)業(yè)擔保機構應主動發(fā)揮信息收集和整合的功能，穩(wěn)步推進農(nóng)擔體系信息化建設，積極將機構下沉到縣域，通過收集、更新、整理和加工農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信息，購買第三方征信數(shù)據(jù)，同時整合政府、銀行、稅務等部門數(shù)據(jù)，搭建起相對完整的大數(shù)據(jù)體系，圍繞地方優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，結合其資源稟賦，深度挖掘農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多樣化的融資需求，精準獲客，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

在風險防控方面，政策性農(nóng)業(yè)擔保機構應堅持構建內(nèi)外兩道防火墻，在不斷增強自身風險防控能力、提高風險預警能力的同時，與政府、銀行等金融機構以及產(chǎn)業(yè)鏈中龍頭企業(yè)在明確風險責任的基礎上，實現(xiàn)互利互惠的合作。在合作中，政策性農(nóng)業(yè)擔保機構應不斷增強自身的核心競爭力，明確服務農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的定位，并在服務過程中，鍛煉一批懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、惜農(nóng)民的業(yè)務骨干隊伍，加深對農(nóng)業(yè)貸款風險規(guī)律的認知，增強風險評價、風險化解方面的能力。

在多方協(xié)同方面，政策性農(nóng)業(yè)擔保機構應促進同各級政府、金融機構、龍頭企業(yè)、電商平臺等主體之間的協(xié)同，構建全方位政策協(xié)同運作機制。其一，通過強化與各級政府和涉農(nóng)部門的協(xié)同，構建財政政策、金融政策、擔保政策同農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策之間連結更為緊密的協(xié)同機制。其二，通過業(yè)務拓展、風險分擔的方式增加銀行、保險、再擔保等機構在農(nóng)擔業(yè)務中的參與比率，構建金融機構之間成果共享、風險共擔的協(xié)同機制。其三，創(chuàng)新以農(nóng)業(yè)供應鏈金融為載體的農(nóng)擔運行模式，建立同龍頭企業(yè)、電商平臺等上下游之間的產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同機制，提高供應量金融服務能力。

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