財政金融協同支農機制探索：以江蘇省政策性農業擔保為例

袁銳 唐溧

摘要：政策性農業擔保是解決農業經營主體融資難題的重要制度安排，也是財政撬動金融資本投入農業農村的關鍵發力點?；谪斦鹑趨f同支農理論和融資擔保理論，梳理我國政策性農業擔保體系的發展歷程，并分析政策性農業擔保的運行邏輯和支農作用。同時，以江蘇省政策性農業擔保為例，在剖析其業務模式和產品設計特點的基礎上，分析政策性農業擔保協同支農存在的問題。研究發現，政策性農業擔保的主要業務模式包括銀擔模式、政銀擔模式以及產業鏈模式，江蘇農擔在實踐中開發設計的“蘇農擔”系列產品，因地制宜地為省內特色產品和產業發展提供信貸支持。然而，政策性農業擔保在協同支農過程中存在多主體信息結構不匹配，共享機制有待完善，以及風險識別相對滯后、差異化風控系統有待建立的問題。因此，本研究提出從信息收集、風險防控和多方協同等3個方面提高政策性農業擔保機構服務水平，進而提升財政金融協同支農效率。

關鍵詞：財政；金融；政策性農業擔保；農業經營主體；支農機制；蘇農擔

中圖分類號：F832.43；F327? 文獻標志碼：A

文章編號：1002-1302（2023）23-0244-09

財政和金融是現代農業發展支持體系的主要組成部分，優化財政和金融投資結構，提高資金使用效率，成為推動農業農村發展的重要驅動力。近年來，中央及地方政府持續加大對全面鄉村振興和農業強國建設的支持力度，2021年全國農林水事務財政支出22 146億元，2013—2021年年均增長率達7.1%［1］；金融機構也將大量金融資源輸送到農業農村，截至2023年4月末，全國涉農貸款余額53.16萬億元，同比增長16.4%，創近年最高增幅［2］。然而，隨著鄉村振興和農業強國建設的推進，農業農村資金需求劇增，資金投入領域狹窄、規模不足、渠道有限等問題接踵而至，現有的信貸資源分配結構不合理性突出，各類農業經營主體在獲取信貸支持方面存在較大問題［3］，其中新型農業經營主體面臨信貸約束的現象尤為突出。因此，有必要整合財政和金融兩股支農力量，通過二者協同互動充分發揮支農的杠桿效應［4］。2023年發布的《關于金融支持全面推進鄉村振興 加快建設農業強國的指導意見》也指出，要加強財政金融政策協同，形成金融支農綜合體系。在相關政策的大力支持下，各類財政[JP+1]與金融協同支農創新模式不斷涌現，政策性農業擔保以“財政+金融”和“政府+市場”的獨特屬性［5］，在優化信貸資源配置、發揮財政支農杠桿方面發揮積極作用，是財政金融協同支農的重要政策工具。

政策性農業擔保由政府出資并主導，是政府部門通過融資擔保工具，充分發揮財政資金的杠桿作用，加大對金融資本、社會資本的引導和撬動，從而使資金流向農業農村的重要制度安排。政策性農業擔保有利于緩解長期以來困擾農業農村發展的融資難、融資貴問題。截至2023年1月末，我國農擔體系累計擔保金額10 250億元，在保項目數119萬個，在保余額3 785億元，同時精準對接新型農業經營主體，家庭農場及農民專業合作社的在保余額占比超80%，政策性農業擔保對金融資本的撬動作用逐步顯現［6］。作為財政金融協同支農的一項重大創新，政策性農業擔保支農作用的發揮有賴于通過協同機制，改善金融機構與農業經營主體之間的信息不對稱［7］，從而提高農業信貸資金的合理配置和運行效率。那么，政策性農業擔保如何確保財政與金融在支農過程中發揮協同效應？其運行機制和實現路徑是什么，又能否實現協同支農的穩定性和可持續性？這一問題的回答不僅有助于厘清政策性農業擔保運行的內在邏輯，解決農業經營主體融資難、融資貴的現實問題，也為國家財政金融協同支農機制的探索提供理論支撐和經驗借鑒。鑒于此，本研究首先回顧了財政金融支農協同效應和融資擔保理論的研究，梳理了我國政策性農業擔保體系的發展歷程；其次以江蘇省政策性農業擔保為例，深入剖析其業務模式和產品設計，挖掘在低擔保代償率基礎上確保政策性農業擔保在保余額不斷提高的作用機制；最后總結江蘇省政策性農業擔保的實踐經驗，為完善政策性農業擔保體系提供借鑒，也為進一步提升財政金融協同支農的政策效應提供參考。

1 財政金融協同支農的理論與政策背景

1.1 財政金融支農的協同效應

財政支農是政府干預農業最直接的方式之一，財政通過發放補貼、投資農村基礎設施建設、改善公共服務水平、降低農業稅費等方式支持農業農村發展［8］。然而，財政政策在實施過程存在許多問題，政策效果也不盡人意，財政資金面臨投入總量有限和使用效率低下的雙重困境［9］，此外，財政支農還存在結構偏差、管理效率低下、區域差距大以及“精英俘獲”現象嚴重等問題［10］，簡單的財政注資往往難以使支農政策效應最大化。金融支農是農業農村發展依賴的重要外部力量，現代金融理論認為金融在經濟增長中發揮著重要作用，但金融天然具備排斥弱勢群體的特征，降低了其支持公益性較強、盈利性較弱、風險較大的農業農村項目的積極性，金融支農存在門檻效應［11］?？傊捎谵r業資金需求量大、高風險、低盈利性等特征，單獨的財政支農政策和金融支農政策難以有效發揮作用，農村金融存在一定程度的市場失靈，支農成效不足。

需要財政與金融協同支農的原因在于：一方面，依靠單一的財政政策或金融政策難以使資金在支農過程中效用最大化。財政政策是對部分社會資源的集中再分配，其配置在農業農村領域的資金數量相對有限，無法滿足鄉村振興和農業強國建設所需的資金規模，難以提供長期、大額的支持，且過高的財政支出可能增加中央和地方財政壓力，不利于經濟良好平穩運行。金融政策是對社會金融資源的整合和布局，并在各類市場主體之間分配金融資源，基于風險和收益的考量，金融資源的市場化配置使其更多地流向城市、發達地區和高利潤行業，很難主動在農業農村領域聚集，造成資金實際配置和政策導向之間出現偏差。另一方面，財政和金融在支農過程中優勢互補，表現出較強的協同效應。財政政策具有的宏觀調控職能使其對資金配置方向產生引導作用，能夠以較少的財政資金撬動金融資源流入農村地區，從而提升農村地區經濟活力，有效地提高了財政資金使用效率。同時，金融資金通過投資、信貸、基金等方式支持農業農村發展，政策穩定性在金融支農中的作用至關重要，財政與金融的協同有利于提高政策穩定性，發揮金融跨期資源配置的作用，從而提高金融資金在支農過程中的使用效率。

1.2 破解農業融資痛點的擔保理論

一般而言，農村地區信用體系建設普遍不完善，信息不對稱程度相對較高，信貸契約的簽訂面臨嚴重的逆向選擇和道德風險問題，因此，金融機構會通過抵押品或擔保人要求對農業經營主體進行篩選，由此造成農村地區的信貸配給［12］。對于在鄉村振興中被寄予厚望的新型農業經營主體，大都由小農戶發展或聯合形成，仍處于起步階段，同樣難以提供滿足現階段銀行貸款所需要的抵押擔保條件，而新型農業經營主體因其規模較大又擁有更高的金融需求，面臨更為嚴重的信貸配給。有借款需求的農業經營主體既不能像企業一樣提供詳盡的財務水平證明資料，也無法提供被金融機構廣泛接受的抵押物或認可的擔保人，而且還難以進行資信評級，長期以來融資難的問題始終困擾農業農村的發展［13］。融資擔保理論在解決融資難問題上提供了新的思路，通過第三方介入提供擔保，能夠緩解農業經營主體和金融機構之間因信息不對稱導致的逆向選擇和道德風險，向資金供給方傳遞需求方的信號，提高借款人的信貸可得性，并且有助于分散風險，從而降低農業經營主體融資的交易成本［14-15］。

圍繞擔保機構是否能夠緩解融資困境的研究仍存在分歧。一部分學者對此持肯定態度，研究認為擔保機構相比銀行擁有更多的信息優勢，能夠降低信貸主體間的信息不對稱程度，成為借款人與銀行之間的信用橋梁［16-17］；并且，擔保機構的介入有助于彌補農業經營主體抵押品不足、擔保人缺失的問題，同時改變風險承擔的形式，由銀行承擔全部損失變為銀行同擔保機構風險共擔，從而緩解貸款難的問題［18-19］。還有部分學者認為，擔保機構信用橋梁作用的發揮有賴于其信息收集能力，當擔保機構可以獲取銀行等金融機構難以收集并使用的信息，抑或是可以接受在銀行等金融機構中無法使用的抵押物時，擔保機制才能夠有效運行。然而，在擔保機制的實際運行中，擔保機構同樣面臨信息不對稱帶來的逆向選擇和道德風險，難以降低農業貸款的交易成本。首先，農業經營主體信息不透明，農業信貸擔保機構并不能實現與各類農業組織的信息完全共享，導致擔保機構與農業經營主體之間同樣存在嚴重的信息不對稱問題，因此不得不面臨農業經營主體違約而引發的代償風險。其次，擔保機構介入后，除了面臨與農業經營主體之間信息不對稱引發的道德風險外，還因與銀行等金融機構之間信息傳遞不暢產生機構間的道德風險。顯然，擔保機構的參與并沒有從實質上解決農業經營主體同金融機構之間的信息不對稱，反而隨著參與方的增加，在信貸關系中引入了新的信息問題，出現了銀行、擔保機構以及農業經營主體三方信息不對稱的情況［5］。再次，農業經營主體在生產經營中與銀行接觸較多，對擔保等其他機構的信任程度相對較低，造成擔保機構在農業信貸關系中處于弱勢地位，銀行可能將過多的風險轉移給擔保機構，導致擔保機構不得不承擔較高的代償比例［20］。

因此，對于擔保機構而言，在解決農業經營主體融資難困境的同時，還需建立科學有效的風險控制體系，實現可持續健康經營。就財政支持建立的政策性農業擔保機構而言，政策屬性造就其支農支小的業務特點，因此在經營過程中，更需要關注政策性與可持續性的平衡，在拓寬業務覆蓋面的同時，更要注重對擔保風險的權衡。既要避免過度拓寬擔保業務范圍影響政策性農業擔保機構的可持續經營能力，也不能太過擔憂擔保風險影響政策目標的實現［21］。

1.3 我國政策性農業擔保體系的發展歷程

1990年初，互助式擔?；鹪谡闹С窒鲁闪ⅲ覈咝赞r業擔保機制初步建立。相比于商業性擔保和民間互助性擔保，政策性農業擔保資金實力突出、業務規模廣泛，在農業擔保體系中也極具優勢。然而，在早期實踐中，部分從事農業信貸擔保業務的擔保機構在發展中逐漸暴露出高額代償、資不抵債、業務非農化等問題，不僅沒有實現支農的政策目標，而且面臨自身的可持續發展難題。由此可見，由于早期缺乏完善的風險管理體系，政策性農業擔保機構在發展中往往不能兼顧政策性和可持續發展目標。

為了更好地發揮農業信貸擔保的政策目標，解決農業經營主體融資難、融資貴的問題，政府部門開始建立全國農業信貸擔保體系。自2015年5月起，國務院、財政部、原農業部等部門多次提出，大力發展政府支持的融資擔保和再擔保機構，加快發展主要為小微企業和“三農”服務的新型融資擔保行業。在一系列政策指導以及財政資金支持下，2016年5月，經國務院批準，財政部、原農業部和原銀監會共同組建成立了國家農業信貸擔保聯盟有限責任公司，負責全國的政策性農業信貸擔保業務。吸取以往農業擔保機構運營中的經驗教訓，針對業務非農化的問題，2017年財政部等印發的《關于進一步做好全國農業信貸擔保工作的通知》中，對政策性農業擔保機構業務范圍和額度提出了明確要求，設定“雙控”標準，2020年《關于進一步做好全國農業信貸擔保工作的通知》對“雙控”標準進行調整?！半p控”標準將政策性農業擔保機構的業務范圍限定在農業相關產業中，明確了擔保業務的額度范圍以實現支農支小的政策目標，并及時根據市場需要調整“雙控”標準，更加適應新型農業經營主體大額融資的需求，同時對政策性農業擔保機構實行監督考評，確保支農目標的實現。截至2020年末，全國成立了33家省級農業信貸擔保公司，實現對全國主要農業縣90%以上的業務覆蓋率，我國農業信貸擔保網絡體系初步形成。由政府主導對農業經營主體提供政策性的融資擔保支持，逐漸成為一種普遍的做法。

2 政策性農業擔保的江蘇實踐

2.1 江蘇農擔基本發展情況

省級層面的政策性農業信貸擔保機構幾乎都是按照財政部、農業農村部和中國銀保監會相關制度文件的要求開展擔保業務，在2016—2017年相繼成立，其業務模式和產品設計具有相似性。本研究選取較早成立且業績排名居于全國前列的江蘇省政策性農業擔保機構，具有較強的代表性。

江蘇省的政策性農業信貸擔保業務在江蘇省農業融資擔保有限責任公司（簡稱“江蘇農擔”）的推動下進行。江蘇農擔于2016年9月30日注冊成立，經江蘇省人民政府批準，由江蘇省財政廳出資，現注冊資本金35億元。江蘇農擔是財政金融協同支農的市場化平臺，服務于江蘇省糧食生產經營和現代農業發展，力圖通過融資擔保服務緩解江蘇省各類農業經營主體融資難、融資貴的難題。目前，江蘇省農業信貸擔保網絡初步建成并逐漸深化，在全省設立34家分支機構，其中包含13個大市分支機構和21家縣域分公司，擔保服務覆蓋13個設區市及41個縣（市），實現農擔業務全省全覆蓋。截至2022年6月，江蘇農擔在保余額突破200億元，累計為全省5萬多戶農業適度規模經營主體引入金融活水超過410億元，在江蘇省財政金融協同支農工作中發揮重要作用。自成立以來，江蘇農擔在較低的擔保代償率水平下，實現了在保余額和政策性業務比例（政策性業務指符合“雙控”標準的貸款擔保，即針對適度規模的農業經營主體貸款）較大幅度增長（圖1）。2017年3月公司首筆擔保業務落地，僅用3個月，在保余額突破1億元，此后，在保余額、政策性業務占比和在保戶數均不斷提升。截至2021年8月，江蘇農擔在保余額達到155.44億元，其中，政策性業務153.92億元，占比99.02%，在保戶數2.2萬戶，戶均在保余額70.38萬元。與此相對應的是政策性農業擔保機構低位運行的代償率，公司累計發生代償項目146戶，金額1.49億元，累計擔保代償率為1.28%，低于全國農擔平均代償率（2%）［22］。

2.2 江蘇農擔業務模式與產品特點

江蘇農擔確立了為適度規模經營的農業主體提供服務的政策性目標，為實現這一目標，一方面積極開展與政府、銀行、龍頭企業的合作，形成批量化的業務模式，另一方面，針對不同服務主體特征設計了細分的產品，在緩解農業經營主體融資難問題的同時，采取切實可行的風險防控手段，實現自身可持續發展。

江蘇農擔的業務模式與全國農業信貸擔保業務模式具有相似性，表1列示了江蘇農擔3種主要的業務模式。一是銀擔模式，是指由銀行為政策性農業擔保機構推薦客戶。該類業務模式的要點在于，銀行是信貸業務的第一發起人，由銀行先行對貸款申請進行審核，而后將符合條件的客戶批量推薦給政策性農業擔保機構，或者是銀行將農業經營主體的貸款申請直接推薦給政策性農業擔保機構，然后同政策性農業擔保機構一起進行調查和審批。二是政銀擔模式，即由地方政府部門向政策性農業擔保機構推薦客戶。該類業務模式的要點在于，政府部門介入農業信貸擔保業務中，為政策性農業擔保機構批量提供符合其要求且有融資需求的農業經營主體信息，政策性農業擔保機構在調查和審批中結合政府部門提供的數據，而后將符合擔保貸款條件的農業經營主體批量推薦給銀行再次審批。三是產業鏈模式，即將龍頭企業、核心企業納入政策性農業擔保體系。該類模式的關鍵在于，地區農業產業中的龍頭企業或核心企業為了增強其生產上游或下游農業經營主體的實力，將與其有訂單或交易往來的農業經營主體批量推薦給政策性農業擔保機構，通過生產訂單、交易信息、流水記錄等資料為申請貸款的農業經營主體增信，并為其提供反擔保。

在具體的金融產品設計上，江蘇農擔大力開發“蘇農擔”系列產品，已與多家銀行合作為農業經營主體量身定制貸款產品。在表1的基礎上，表2進一步給出了江蘇農擔針對不同服務主體細分的代表性擔保貸款產品設計要點。根據不同產品的設計，尤其是直接面向適度規模農業經營主體，支持糧食生產和農村新業態發展的豐穗貸和美麗鄉村貸可知，擔保產品考慮了緩解農業經營主體貸款難和貸款貴這一政策性目標的實現，在反擔保方式中均不要求抵押品，以家庭信用為主，并且明確規定了貸款利率的上限。同時為了服務更多的適度規模經營主體，在單戶貸款額度上做出了相應的規定，盡可能提高適度規模農業經營主體的貸款可得性。除此之外，江蘇農擔產品也考慮了風險防控，對于農業龍頭企業產業鏈上下游農業經營主體的擔保，在準入條件上增加了對龍頭企業的資質考察，并且要求龍頭企業承擔較高比例的還款責任；對于從事糧食生產和農村新業態的適度規模農戶，對農戶的資質有具體的要求，并且由于業務開展采取與政府、銀行合作的模式，因而要求政府或銀行承擔20%的風險責任。

除上述標準化產品化，為了助力當地特色農產品發展，江蘇農擔及其分支機構設計推出的“蘇農擔”系列產品包括：針對鄉村產業振興的“蘇農擔·產業興農貸”，針對漁港漁業發展的“蘇農擔·漁船貸”，針對地區特色產業的“蘇農擔·泗洪螃蟹貸”“蘇農擔·東臺苗木貸”、新沂市“鐘吾甜蜜貸”，針對地方特色農產品的“蘇農擔·鑫味稻”，針對返鄉創業主體的“蘇農擔·三鄉工程助力貸”等，因地制宜地為省內特色產品和產業發展提供信貸支持。同時還面向省內家庭農場主體開發了“家庭農場貸”，專門為進入全國家庭農場名錄系統的家庭農場提供專屬融資服務，以精準支持各類型以及不同規模、不同資源稟賦的家庭農場發展。

3 政策性農業擔保協同支農存在的問題

江蘇農擔在業務模式和產品設計方面兼顧了政策性和可持續2個目標，因此在實踐中，可以在較低的擔保代償率下，實現在保余額，尤其是政策性業務在保余額的快速增長。即便如此，需要指出的是，江蘇農擔在信息化、風險防控能力建設方面仍面臨一定的困境，對此，本研究以江蘇農擔為例，進一步分析政策性農業擔保機構在實現政策性和可持續目標方面的難點。

3.1 多主體信息結構不匹配、共享機制有待完善

小農戶及家庭農場等新型農業經營主體尚在發展之中，信用體系建設不完善，信息不對稱情況普遍，存在缺抵押或弱抵押的情況。政策性農業擔保機構的介入能夠緩解農業經營主體貸款難、貸款貴的困境，其內在的機制在于，政策性農業擔保機構在與政府、銀行、龍頭企業等的合作中，實現信息匯集和共享，各參與主體在分享信息的同時獲取和加工新的信息，并且通過契約在事前確定各自的風險責任和風險分攤比例，在一定程度上緩解了銀行和農業經營主體單一信貸關系中的信息不對稱程度，增加其獲得信貸的可能性，作用機制如圖2所示。當存在農業擔保機構等多主體時，銀行等金融機構的信息搜尋成本、交易成本以及風險將會降低，因而，即使在農業經營主體仍面臨抵押品缺失或不足的情況下，銀行等金融機構仍然愿意以較低的利率放貸。

由此可見，政策性農業擔保機構發揮作用的關鍵在于實現政府、農業擔保機構以及銀行等金融機構的信息共享和風險分擔（圖2）。具體來看，第一，政策性農業擔保機構由地方財政出資建立，這一屬性將政策性農業擔保機構同政府部門天然聯系在一起，其支農支小的政策性目標有利于提高農民收入、促進農業產業發展，與地方政府實現鄉村振興、促進共同富裕的目標相一致。因此，相比于其他類型的擔保機構或金融機構，政策性農業擔保機構更容易獲得地方政府部門的支持。這種支持表現在政策性農業擔保機構業務開展、信息獲取、宣傳推廣等許多方面，地方政府及相關涉農部門掌握了農業經營主體較全面、基礎的信息，降低了客戶搜尋成本，并且能為擔保機構的業務開展提供便利，從而降低了擔保機構與農業經營主體之間的交易成本。第二，與分散的農業經營主體與銀行對接相比，政策性農業擔保機構能整合相關信息，將其他渠道推薦的客戶批量推薦給銀行，有助于降低銀行的信息搜尋和交易成本；另外，政策性農業擔保機構設計并開發條款明確、操作簡便的擔保信貸產品，規范擔保貸款業務合同，銀行可以直接使用標準化的信貸產品［23］，同時，政策性農業擔保機構分擔70%～80%的客戶違約風險，大大降低了銀行的風險，有助于銀行拓展服務邊界、擴大市場范圍、提高盈利能力。第三，對于農業經營主體而言，在農擔介入的條件下，能夠在家庭信用的基礎上，獲得最高不超過基準利率20%的貸款， 有效地緩解了融資難、融資貴困境。

然而實踐中信息共享的路徑并未完全打通。首先，政策性農業擔保機構在利用政府提供信息時，面臨數據不匹配、更新滯后等問題。江蘇農擔的解決方式在于進一步擴大信息搜尋半徑，努力實現機構、業務、人員的下沉，使擔保體系不斷向縣域延伸。江蘇農擔同業務需求量大、有積極性的縣級政府部門合作，推動二級分公司向農業大縣延伸，打通農業融資擔保服務的“最后一公里”。這一舉措在業務開展中取得了良好的效果，以2021年5月在保余額新增發生額為例，在縣域范圍建立農擔分公司的地區平均擔保貸款金額能達到約8 849.8萬元，是沒有在縣域范圍設立分公司的地區的2倍，由此可見設立縣域機構所取得的支農成效。目前，江蘇農擔已建立21家縣域分公司，但相比江蘇省22個縣級市、19個縣的體量，江蘇農擔仍需進一步增強信息獲取能力。其次，在政策性農業擔保機構和銀行的合作中，仍面臨著以銀行為主的困境。江蘇農擔在實踐中與江蘇省農村信用社聯合社、中國農業銀行等近20家銀行達成長期合作協議，但在具體的信貸流程審批中，仍存在材料繁瑣、手續復雜等問題。為了克服審批流程復雜、等待時間長的問題，江蘇農擔進一步在部分地區建立了直通車業務主辦合作銀行機制，開發了“新農直通貸”專屬產品，建立了“綠色通道”審批機制，進一步精簡審批流程，提升審批效率，提高審批通過率和下款率。此后，還將進一步優化同銀行之間的合作機制，探索批量化業務合作模式。最后，在更好地對接和服務農業經營主體方面有待進一步加強。江蘇農擔在實踐中已經涌現出諸多創新產品和創新機制，如常州市農業信貸擔保自2021年3月1日起，在江蘇省首推政策性農業信貸擔保保費全額補貼，進一步為農業經營主體節約融資貸款擔保費用，并且為了幫助農戶及時續貸，專門設立了農業融資擔保貸款應急轉貸資金，以0.02%的日費率為借款主體提供臨時周轉資金。由此可見，相比單純通過銀行貸款，農業經營主體借助農擔可以享受更便宜、更靈活的貸款。然而，隨著鄉村振興戰略的推進，數量持續增長的新型農業經營主體作用日益凸顯，需充分認識新型農業經營主體的重要性，看到新型農業經營主體自身以及同小農戶之間，在資金需求量和時間上的差異性。對此，農擔還需要進一步增強服務屬性，擴大對新型農業經營主體的影響力。

3.2 風險識別相對滯后、差異化的風控系統有待建立

可持續經營是政策性農業信貸擔保機構面臨的挑戰，建立有效的風險防范體系和預警機制是其生存的關鍵。一般而言，政策性農業信貸擔保機構通過2類方式進行風險管理：一是對農業經營主體實行更為嚴格審批制度，對其農業經營情況、收入情況、信用評價、資金流動性等進行全面考察，提高擔保決策的要求；二是要求農業經營主體提供反擔保，通過反擔保對農業經營主體行為進行約束，同時增加貸后監督，規范信貸資金用途。但通常而言，為了實現支農支小的政策性目標，擔保機構給予擔保的農業經營主體往往缺乏資信證明，也難以提供符合政策性農業信貸擔保機構要求的反擔保品，內部風險管理措施存在明顯的局限性。

為了有效控制風險，江蘇農擔在借助內部完善風險管理體系的基礎上，實行以下2個方面的控制。一方面，在擔保信貸產品設計開發的環節就充分考慮風險防范問題，建立特有的風險評價模型，并實施風險預警機制，從源頭上把控風險。江蘇農擔規定，在業務開展中，當月度期末貸款逾期率（期末貸款逾期率為期末貸款逾期總額與期末貸款總額的比值）達到5%，將不再辦理新增擔保業務，直至風險影響減弱或消除。另一方面，充分發揮政府的特殊作用，通過建立政策性信貸擔保體系外部的風險補償機制，彌補風險管理不足問題。江蘇農擔要求地方政府建立風險補償池，并堅持合作銀行實質性承擔20%的違約風險，以確保整體風險程度可控。在具體操作中，首先，省、市、縣三級政府均需建立風險分擔資金池，在擔保業務開展中，以20倍放大的風險補償資金為限進行授信，并建立補充和增長機制，依據農擔業務增長情況相應增加風險補償資金池的規模，以確保風險敞口和擔保杠桿處于合理范圍內。若農業經營主體違約造成風險代償，政策性農業擔保機構與地方政府按約定的8 ∶[KG-*3]2比例進行分擔。其次，為確保風險分擔比例實質性落實，江蘇農擔與合作銀行約定，若有后續追償所得，江蘇農擔可以獲得20%的分配。

上述風險管理措施在一定程度上確保了整體風險程度可控，但在風險識別上，仍主要依賴于貸款還款情況，一旦出現欠款，往往表明農業主體的經營情況已經發生重大改變。因此，不僅需要在授信環節識別風險因素，還需要充分關注重要的風險來源，注重保后管理。另外，農業經營主體經營多樣化，涉及的行業千差萬別，很難在統一的風險管理框架下對所有主體進行精細化風險管理，因此，在現有風險管理機制中，還應針對性地完善不同行業的風險識別和管理，建立差異化的風控系統。

4 主要結論與政策建議

無論是在理論還是政策層面，在緩解農業經營主體融資困境、促進中國農業現代化方面，擔保都被給予厚望。但對于政策性農業擔保機構而言，如果不能在多元主體參與的借貸關系中構建起自身的信息優勢，明確風險責任，那么放寬對農業經營主體的貸款條件，無疑會加重農擔機構面臨的代償風險，不利于自身可持續運營。對此，江蘇農擔通過強化多元主體的信息共享、建立內外結合的風險防控體系，有效地在較低水平的代償率下，實現了政策性業務增長。由此可見，政策性農業擔保機構應當從信息收集、風險防控和多方協同3個方面入手，更好地服務農業經營主體。

具體地，在信息收集方面，政策性農業擔保機構應主動發揮信息收集和整合的功能，穩步推進農擔體系信息化建設，積極將機構下沉到縣域，通過收集、更新、整理和加工農業經營主體信息，購買第三方征信數據，同時整合政府、銀行、稅務等部門數據，搭建起相對完整的大數據體系，圍繞地方優勢特色產業，結合其資源稟賦，深度挖掘農業經營主體多樣化的融資需求，精準獲客，實現高質量發展。

在風險防控方面，政策性農業擔保機構應堅持構建內外兩道防火墻，在不斷增強自身風險防控能力、提高風險預警能力的同時，與政府、銀行等金融機構以及產業鏈中龍頭企業在明確風險責任的基礎上，實現互利互惠的合作。在合作中，政策性農業擔保機構應不斷增強自身的核心競爭力，明確服務農業經營主體的定位，并在服務過程中，鍛煉一批懂農業、愛農村、惜農民的業務骨干隊伍，加深對農業貸款風險規律的認知，增強風險評價、風險化解方面的能力。

在多方協同方面，政策性農業擔保機構應促進同各級政府、金融機構、龍頭企業、電商平臺等主體之間的協同，構建全方位政策協同運作機制。其一，通過強化與各級政府和涉農部門的協同，構建財政政策、金融政策、擔保政策同農業產業政策之間連結更為緊密的協同機制。其二，通過業務拓展、風險分擔的方式增加銀行、保險、再擔保等機構在農擔業務中的參與比率，構建金融機構之間成果共享、風險共擔的協同機制。其三，創新以農業供應鏈金融為載體的農擔運行模式，建立同龍頭企業、電商平臺等上下游之間的產業鏈協同機制，提高供應量金融服務能力。

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