基于建立現代企業制度的地方國資國企改革研究
——以河南省汝州市為例

高 揚

一、引言

國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是我們黨執政興國的重要支柱和依靠力量。要堅持有利于國有資產保值增值、有利于提高國有經濟競爭力、有利于放大國有資本功能的方針，推動國有企業深化改革、提高經營管理水平，加強國有資產監管，堅定不移把國有企業做強做優做大，不斷增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力。汝州市積極尋找出路，在多方探索及論證的基礎上，引進第三方專業機構，對全市國資國企進行頂層設計，探索國有資本經營公司發展新路徑，推動國有資本經營公司運營模式優化升級，加快國有資本經營公司的重組整合步伐，切實提高國有資本運營效率，確保國資國企改革成功。

二、國資國企改革的背景

1.改革背景

2019年10月，黨的十九屆四中全會召開，對國企改革提出新的要求，探索公有制多種實現形式，推進國有經濟布局優化和結構調整，發展混合所有制經濟，增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力，做強做優做大國有資本。11月，國務院國有企業改革領導小組第三次會議，提出制定國有企業改革三年行動方案，未來三年是關鍵的歷史階段，要落實好國有企業改革頂層設計，抓緊研究制定國有企業改革三年行動方案，明確提出改革的目標、時間表、路線圖。

2020年6月，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過《國企改革三年行動方案（2020－2022年）》，今后三年是國企改革關鍵階段，要堅持和加強黨對國有企業的全面領導，抓重點、補短板、強弱項，推進國有經濟布局優化和結構調整，增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力。

2.政策依據

在國家層面，中央相繼出臺了一系列政策文件，比如，2015年出臺《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》和《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》，2018年出臺《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》，2019年國務院《政府工作報告》強調，要深化國有資本投資運營公司改革，賦予更多自主權；2019年4月，國務院出臺《改革國有資本授權經營體制方案》；6月，國務院國資委印發《授權放權清單（2019年版）》，11月，國務院國資委印發《國務院國資委關于以管資本為主加快國有資產監管職能轉變的實施意見》，為加快實現從管企業向管資本轉變，進一步加大授權放權力度，切實為增強微觀主體活力提供了政策依據。

在河南省級層面，省委省政府相繼出臺了《關于進一步深化國有企業改革的意見》《關于促進政府投融資公司改革創新轉型發展的指導意見》等一系列政策文件，2020年1月18日，全省國資國企改革發展工作會議要求全力推進深化改革再出發，為深化國有企業改革提供了重要依據。

3.兄弟省份改革成效

（1）直轄市上海市，國資存量僅次于國務院國資委，其改革中心就是圍繞著上海要建設的五個中心來展開，所以其地域集中，功能突出，拉動所有優勢資源聚焦于上海的意味就很強。

（2）東南沿海廣東省，市場化程度已經很高，區域民企、外資和民間財富已經很發達。廣東敏銳地關注著國企的制度安排與創新能力問題、企業家隊伍培育問題。

（3）東部鄰居山東省，改革中形成“一加四”國有資本投資運營公司結構，進行全省國有資本、資源、資產、資金配置的平臺又有高度，又有結構。

（4）西南的四川省，以大資本戰略撬動央企與地市國資大融合、大集成、大貫通，進行靶向突破，通過打造創新改革試驗區來驅動全省產業突破、社會突破、城市突破。

（5）中南部的江西省，國資委改革探索因地制宜、因企制宜，重點促進國企市場化經營和國企活力，激活國企主體地位，通過放管結合打造“江西樣板”。

（6）西北的陜西省，對省屬企業“一企一策”方案逐戶審核，開展混合所有制改革、員工持股等六項改革試點，在資源型省份中率先破局，貢獻了地方國企國資改革的“西部樣本”。

（7）東北的吉林省，地方國企規模體量小，改革的基礎較差，將優良資產集中到具有比較競爭優勢的企業，同時做“減法”，退出不具備競爭優勢、沒有盈利能力的產業與業務。

三、汝州市國資國企改革現狀

汝州市位于河南省中西部，因北汝河貫穿全境而得名，總面積1573平方公里，總人口120萬，轄21個鄉鎮街道、459個行政村，連續四年入選全國縣域經濟百強縣（市）、全國營商環境百強縣（市）。汝州市國資監管的國有企業共有24家，其中10家為國有資本經營公司，14家市屬國有企業（現已全部破產改制），剩余的大部分是局屬企業，規模小，經營效益差。

1.改革背景

2014年開始，汝州市委市政府提出“財政保民生、建設靠融資”的戰略規劃，汝州市國有資本經營公司應運而生，從無到有、逐步發展壯大，形成了自己的優勢團隊，探索出了汝州經驗，在區域融資及經濟發展方面發揮了重要的作用，為全市經濟社會跨越發展作出了突出貢獻。但隨著國家經濟、金融政策調整，各公司發展過程中累積的問題、矛盾也日益凸顯，普遍面臨經營效益低下、造血能力不足、到期債務償還壓力巨大、信用風險突出，整合資源、轉型發展迫在眉睫。

2.改革歷程

2020年2月26日，汝州市召開了國資國企改革啟動大會，委托上海領緯咨詢通過前后共計2個月的盡職調查和現場訪談工作，對涉及56家一級單位、134家二級單位、216家國有公司、6個園區、21個鄉鎮進行了全面盡職調查。出具了《國資國企改革盡職調查現場訪談工作總結報告》《汝州市平臺公司短期債務處理建議方案》《汝州市國資國企改革轉型發展方案》。9月30日，交通集團、國投集團（鑫源公司）兩大集團涉及的企業改制、股權劃轉工作基本完成。

3.汝州市國資國企改革成效

汝州市國有公司肩負融資、化債和發展三大使命，圍繞國有企業架構頂層設計、優化國有資產資源配置、提升國有資產質量和國有企業運營效率等方面做大做強做優國有企業，增強該市國有經濟活力、競爭力和抗風險能力，防范化解地方政府債務風險，改革效應正在轉化為企業效益和轉型效能。

（1）做好頂層設計。汝州市經過大量的考察、咨詢，引進第三方專業機構，對全市10家國有公司進行頂層設計，將十家國有資本運營公司整合為三大集團，在此基礎上提升主體信用等級、可持續融資能力和可持續業務發展能力，通過1～2年的資產、資源整合，市場化收益，有效化解公司債務，剝離公益性債務，使公司輕裝上陣。

（2）調整公司架構。調整三大集團公司架構，提升主體信用等級、可持續融資能力和業務可持續發展能力，同時，通過基建+經營雙輪驅動的方式，不斷優化調整業務模式，實現業務可持續發展。

（3）完善內部管理。明確政府和企業的決策權限，三大集團“三重一大”事項應經公司董事會討論通過，并根據相關規定履行相應的報批或者備案手續。根據實際業務需要設置相應職能部門或調整部門間的職責分工。市委組織部、市國資通過競聘上崗、社會招聘等方式負責三大集團人員的選聘和考察工作，并研究推行職業經理人制度。堅持以營收、利潤、資產增值率等經營業務為核心指標，建立與經營業績、企業負責人選任方式相匹配、與企業功能性質相適應的差異化薪酬分配辦法，形成職級能上能下、員工能進能出和收入能增能減的市場化考核機制。

四、存在的問題

1.國資布局不合理，國企定位不清晰

國有資本主要集中在公益性行業，發展普遍未制定戰略性規劃，大部分未下達具體的經營目標任務，各企業發展方向不明確，功能定位不清晰，主業不突出，自身可持續發展能力十分薄弱。

2.治理結構不完善，國企改革不深入

企業法人治理結構尚不完善，企業負責人經營業績考核導向不明確，保值增值責任落實不到位，企業盈利動機弱化，企業勞動、人事、分配三項制度改革推進速度緩慢，內部管理機制不規范問題突出。

3.投融資體制不健全，機制亟待優化

投融資結構不合理，短、中、長期融資沒有合理搭配，短期融資占比大，債券融資期限過度集中，短期還款集中到期，流動性壓力過大，債務風險防范困難較大。在基礎設施、公益項目投入沒有還款來源和合理的投資回報，致使企業償債風險較大，融資成本較高，影響企業持續發展。

五、國資國企改革的對策

1.建立現代企業制度

按照現代企業制度的要求完善公司治理結構和機制，設置董事會監事會及管理層，成立完善相應的職能部門，按照《公司法》等法律法規以及《公司章程》的規定規范運作，做好下屬企業的管理。建立與人力資源市場接軌的企業各類人員公開招聘等制度和科學合理、有市場竟爭力的薪酬考核體系。

2.健全市場化經營機制

鼓勵和推動改制后的國有企業以市場化方式參與政府投資項目建設。承接政府投資項目時，可通過獲取特許經營權、合理定價、獲取政府補貼、使用者付費等方式，制定和落實項目資金平衡方案，形成立項決策規范和“借、用、還”相統一的投融資閉環體系，實現投資費用獨立核算、自負盈虧。不斷深化和民營企業、中小企業的合作，相互融合，共同發展。加強對混合所有制改革全過程的監督，堅決防止國有資產流失。

3.完善國有資產監督管理體制

事前規范制度、事中加強監控、事后強化問責，科學界定國有資產出資人監管的邊界，將依法應由企業自主決策的事項歸位于企業，將配合承擔的公共管理職能歸位于相關職能部門。完善國有集團公司內部監督制度，強化對權力集中、資金密集、資源富集資產聚集的部門和崗位的監督，防止權力濫用；強化外部監督，整合出資人監管、外派監事會監督和審計、紀檢監察等監督力量。建立健全和嚴格執行集團公司重大決策失誤和失職、瀆職責任追究倒查機制，嚴厲懲處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產和逃廢金融債務的行為。及時準確地披露國有資本整體運營情況等各種監督手段，接受社會監督。

六、結語

做大做強做優國有資本投資運營公司，是一項惠當前、利長遠的工作，是一個一步活、步步活的關鍵舉措。我們從構建更加成熟定型的制度體系、形成更加科學有效的治理方式入手推進改革。以提高國有資本效率、增強國有企業活力為中心，以健全國有資產監管體制、完善市場化經營機制為重點，切實化解債務風險、降低信用風險。通過此次國資國企改革，能夠改變目前的現狀，從理順機制體制到國有企業體系重組、業務模式構建、信用體系重塑再到各類有效資產資源注入，從而打通各類融資渠道，快速推進經營性業務，形成造血功能，逐步化解區域債務風險，促進產業轉型升級，增強前瞻性投資布局，推動國有資本向戰略性新興產業、高新技術產業和新經濟等重點行業、關鍵領域集中，實現國有資本有進有出，推進地方經濟健康、持續、高效的發展。