甘肅省預算績效指標體系建設研究

■/ 甘肅省財政廳預算績效指標體系研究課題組

一、引言

根據2020 年第七次全國人口普查數據，黨的十九大報告提出“全面實施預算績效管理”，中共中央和國務院聯合頒布《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）提出建設全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，都強調將全面實施預算績效管理作為解決績效管理突出問題、加快建立現代財政制度、推進國家治理現代化的關鍵點和突破口，一系列指導性政策文件使預算績效管理工作取得了長足進步。預算績效管理是全過程、全方位、全覆蓋閉環的管理系統，而預算績效指標體系是整個閉環系統的核心部分，是提高財政資金分配和使用效率的重要工具（胡志勇、王澤彩，2020）。由于我國預算績效管理起步較晚，不可避免存在預算績效指標體系側重定性指標、績效指標標準不夠清晰明確、價值目標反映不充分、分部門分行業指標建立困難等問題，仍需在全面推進預算績效指標體系建設的過程中注意把握實際、科學研判、層層細化和動態調整。

甘肅省全面推進預算績效指標體系建設是全面深入貫徹預算績效管理理念、深化落實全面預算績效管理的過程，也是提升預算績效管理效能的探索性嘗試，利于增進預算績效管理科學性、系統性、規范性和長效性與建立健全全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，助力預算績效管理改革，從而帶動經濟發展和提升民生質量，落實國家“六穩六保”總體經濟方針。因此，為貫徹落實黨中央、國務院關于全面實施預算績效管理的決策部署，進一步推動實現績效管理科學合理、細化量化、可比可測，本文將基于甘肅預算績效管理現狀，采用實地調研、數據收集等方法全面了解甘肅省預算績效指標體系的建設與使用情況，并對“甘肅特色”預算績效指標體系的開發與構建進行深度探索，為加快預算績效管理各環節工作成效提供有力驅動，提升甘肅省預算績效管理的科學化、規范化、標準化水平。

二、甘肅省推進預算績效指標體系建設的總體情況

（一）加強制度規范，扎實預算績效指標體系建設基礎

一是省級層面不斷加強預算績效指標體系建設制度頂層設計。制度是推進改革的基礎性工作，也是全面實施預算績效管理的關鍵保障（鮑靜、李春，2014）。為貫徹落實黨中央、國務院有關全面實施預算績效管理的指示精神和總體要求，2018 年甘肅省委、省政府發布《中共甘肅省委甘肅省人民政府關于全面實施預算績效管理的實施意見》（甘發〔2018〕32號），為全省實施預算績效管理工作提供了政策指引。2020 年甘肅省財政廳發布《甘肅省財政廳關于印發〈甘肅省省級預算績效管理辦法〉等6個辦法和規程的通知》（甘財績〔2020〕5號），進一步強化了預算績效管理工作的制度規范，也推動了甘肅省全面實施預算績效管理工作進入到常態化、規范化、制度化發展階段。2021年甘肅省人民政府出臺《關于進一步深化預算管理制度改革的實施意見》（甘政發〔2021〕55 號），提出“加快推進績效指標等標準化規范化”，要求“做到一個專項一個管理辦法、一套績效指標體系”，將預算績效指標體系建設明確納入預算改革的核心工作范圍內。

二是市州縣區因地制定預算績效指標體系建設細化辦法。截至2021 年底，甘肅省14 個市（州）及蘭州新區、86 個縣（區）均印發了《關于全面實施預算績效管理的實施意見》，制定了《預算績效管理辦法》及其細化辦法，增強了預算績效管理工作的程序化、制度化，也為績效指標設計等相關內容提供了制度約束。其中，酒泉市積極開展績效指標的制度建設實踐，早在2013年就出臺了《酒泉市財政支出績效評價管理辦法》、《酒泉市財政支出績效評價管理改革實施方案》、《酒泉市財政支出項目績效評價指標體系》等政策文件（見圖1），詳細闡述了績效評價工作方案和報告的科學形成方法、績效指標體系建設規程等內容，為構建預算績效指標體系奠定了良好的制度基礎。

圖1 甘肅省預算績效管理領域相關政策文件一覽

（二）瞄準“三全”目標，構建預算績效指標體系框架

一是積極構建全方位預算績效管理格局。圍繞部門和單位職責、行業發展規劃，甘肅省財政廳以預算資金管理為主線，統籌考慮資產和業務活動，兼顧部門單位、政策、項目等各個維度的業務管理特征，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、可持續發展能力和服務對象滿意度等方面構建對應績效指標，綜合衡量部門和單位整體績效水平；從數量、質量、時效、成本、效益等方面設計對應績效指標，綜合衡量政策和項目預算資金使用效果。在省級的號召和部署下，省內各市（州）、縣（區）均穩步實現了從單一績效評價到全過程績效管理、從個別項目試點到所有資金支出全覆蓋、從部分縣區探索到全省范圍實施的重大跨越。

二是建立健全全過程預算績效管理鏈條。首先，對事前績效評估提出硬性要求，省財政廳明確要求必須對新出臺重大政策、項目開展事前績效評估，評估結果作為申請預算的必要條件，沒有開展或提供績效評估報告的項目不得進入項目庫，未入庫項目不安排預算。加強新增重大政策和項目預算審核機制，組織第三方機構或專家對新增重大政策和項目預算開展事前績效評估，審核和評估結果作為預算安排的重要依據。其次，強化績效目標管理，擴大績效目標編報范圍。2021 年省本級績效目標申報覆蓋98 個省級部門（涉密部門和信息除外），共編報項目績效目標921 個，其中，省級部門預算項目支出績效目標762 個，涉及預算支出343.72億元；省級部門負責管理的省對市縣轉移支付項目績效目標159 個，涉及預算支出551.32 億元。績效目標申報范圍已擴充至省級部門預算項目支出和省對市縣轉移支付項目及部門（單位）整體支出。最后，建立財政和部門分級管理、分工協作的績效目標管理機制，對省級部門和單位績效目標編報工作給予規范性指導，多措并舉提升編報質量和水平。依托甘肅省預算績效信息管理系統，為部門自行開展和第三方開展的工作成果提供輔導、質控、審核等服務，既實現了事前評估、目標管理、跟蹤監控、績效評價、結果應用的閉環工作流程，又提高了部門和第三方績效管理水平。

三是努力拓展全覆蓋預算績效管理體系。截至2021 年底，甘肅省省級預算績效管理工作已覆蓋一般公共預算、政府性基金預算和國有資本經營預算，正在積極探索社會保險基金預算績效管理。省內各市（州）、縣（區）財政在全覆蓋預算績效管理工作中，一般公共預算績效管理工作已較為成熟，多數地區的預算績效管理工作也已擴散到政府性基金預算和國有資本經營預算。

（三）緊扣部門行業類別，完善預算績效指標體系模板

一是聚焦部門職能特征，省級層面不斷擴充細化績效指標庫。2016年甘肅省各級各部門在省財政廳績效指標庫的基礎上，根據本地區、本行業特點，不斷完善個性指標體系。省級—部門的個性指標報省財政廳審批后入庫使用，市縣的個性指標報省財政廳備案。2018年，甘肅省財政廳為使省直部門績效目標更貼近部門職能，對績效指標進行了細化，由上年僅設置一級指標，細化到二、三級指標；新增工作經費類10 大項專項資金績效指標；分財政專項類別設置涵蓋農業、教育、環保等16 個領域、109 個專項，共4000 多條績效目標個性指標，最大限度提高財政預算績效目標編制的質量和公信力。

二是立足行業領域特質，市縣層面不斷完善編制績效指標體系。部分市（州）和縣（區）財政根據自身職業分工和業務活動建立了指標體系，進行了一些有益的探索。張掖市民勤縣財政局根據省財政廳財政支出績效指標體系模版，結合民勤縣實際，制定了177個縣級績效指標體系模版，其中，分類項目績效目標模版8 個共114 條指標，分部門一級項目績效目標模版164個共2000條指標，中央對地方專項轉移支付績效目標表59個共800條指標，部分領域財政資金績效評價指標體系5個共150條指標。酒泉市肅州區財政局結合該區項目財政支出情況，初步編制了一般公共服務、教育支出、社會保障和就業、農村基礎設施建設等8類項目財政支出績效評價個性指標體系（詳見圖2），2021年又建立了監管類、教育類、社會保障類、運營類、項目類等6 類項目財政支出績效評價個性指標體系。天水市秦州區財政局制定了《秦州區財政局關于印發項目支出績效評價共性指標體系框架的通知》（天秦財績〔2017〕216 號）及《秦州區財政局關于印發財政預算評價共性指標體系框架的通知》（天秦財績〔2017〕217號），印發各預算單位參照執行，在全面預算績效管理工作過程中不斷地完善共性指標體系框架，目前已形成整套績效指標體系成果。蘭州新區基于當前預算績效管理工作實踐，結合各部門實際職責和項目實施情況，已初步搭建涵蓋了48個部門整體支出績效指標體系、210個項目支出績效指標體系以及300個行業領域共性指標體系。

圖2 肅州區分類別績效評價個性指標體系

（四）加強組織保障，為預算績效指標體系建設提供條件支撐

一是成立專職機構，建強預算績效管理工作隊伍。省級層面，甘肅省財政廳設有預算績效管理處，專門負責制訂預算績效管理政策制度體系，組織和指導省級部門和市縣開展預算績效管理工作，實施預算績效管理工作考核；建立省與縣（區）財政部門預算績效管理工作聯動機制，在每個各市（州）（嘉峪關市除外）選取一個工作基礎好的縣（區）作為預算績效管理工作聯系點，直接對接預算績效管理工作情況，加強對聯系縣（區）的信息溝通、督促指導和交流培訓等工作，以形成全省范圍內“上下聯動、左右合力、以點帶面、整體推進”的工作格局。市（州）縣（區）層面，省內14個市（州）、蘭州新區及86 個縣（區）均成立了預算績效管理領導小組、設置了預算績效管理工作機構，保障了預算績效管理工作開展所需的人員配置。

二是購置預算績效管理信息系統，提高預算績效管理水平。隨著大數據的發展以及財政大數據的不斷應用（馬蔡琛、趙笛，2019），省財政廳對預算績效管理信息化建設的重視程度不斷提升。2021年甘肅省財政廳正式采購省級預算績效管理信息系統，利用其強大的功能實現了對“三全”體系的全面響應，成為省本級開展預算績效工作的有力抓手。截至2021 年底，該信息系統已實現對省級部門和直屬單位全覆蓋，其中績效基礎數據配置部門（單位）1529家，配置用戶角色1637個，配置財政廳業務處室20 個，配置處室領導角色152 位；與省級預算管理一體化系統（2.0 版）實現精準連接，完成了省直部門（單位）3043個項目績效目標、927個部門整體體績效目標和2131個項目績效運行監控的申報工作，促進了系統內數據的互聯互通。市（州）、縣（區）層面，截至2021 年底，7 個市（州）、11個縣（區）自行建設了預算績效管理信息系統，提高了預算績效管理水平。其中，市（州）層面已建設信息系統的有嘉峪關市本級、武威市本級、甘南州市本級、天水市本級、蘭州市本級、白銀市本級、平涼市本級，縣（區）層面已建設信息系統的有酒泉市玉門市、天水下轄七個區縣、甘南州夏河縣及合作市、蘭州市永登縣，其中天水地區目前已實現預算績效管理信息系統全覆蓋。

三、“甘肅特色”預算績效指標體系建設的路徑方向

（一）健全預算績效指標體系建設規劃與操作指引，提升預算績效管理系統性

一是加快形成符合甘肅實際的績效指標體系建設思路。具體而言，聚焦甘肅經濟發展重點行業領域：①構建全省績效指標體系建設總體框架（如圖3 所示），以政府層級和部門單位為基準健全預算績效指標體系的共性指標和個性指標，實現績效責任逐級落實；②明晰共性和個性指標的建設內容。共性指標聚焦不同管理對象在決策、管理中共同應回應的問題，個性指標關注不同管理對象的個性管理特征；③明確指標體系的構建邏輯。共性和個性指標的構建均應遵循績效管理責任逐層落實原則，其中，個性指標分類還應落實到具體的部門，對應其各項職能、重點工作任務和明細項目。

圖3 甘肅省預算績效指標體系建設總體框架

二是完善預算績效指標體系建設的操作指引。在上述思路的指導下，省級財政部門應加緊形成《甘肅省績效指標體系構建和應用指引》，對績效指標體系的相關概念、建設的核心思想與指導原則、建設的框架、指標的內涵、應用規范、后期維護方法、建設周期、組織分工及保障等進行詳細闡述，并對共性指標與個性指標的關系、省級—市州級—縣區級建設模式和內容的異同、績效目標指標與績效評價指標設計的異同等關鍵問題進行回應，從而為預算單位構建預算績效指標體系提供方向引領和操作指導。

（二）夯實預算績效管理主體責任與任務落實，提升預算績效管理規范性

一是強化主體責任意識，加快建設全省預算績效指標體系。績效指標體系建設工作由省級、市州級各預算部門承擔，縣區級預算部門根據自身職責和業務特點，在市州成果的基礎上進行個性化補充，以供績效評價使用（馬蔡琛、陳蕾宇，2019）。各預算部門應根據部門職能和規劃梳理本部門重點工作、項目清單等全面開展績效指標體系建設工作，包括梳理總結自身行業領域核心績效指標、指標分解、豐富完善指標內涵、積累績效標準、形成科學完整的全套績效指標體系。省級各預算主管部門邀請財政績效或本行業領域專家對省級、市州級建設成果進行論證，根據建議修改完善后，形成定稿并提交本級財政部門，進行統一匯總，形成框架科學、結構清晰、規格一致的全省預算績效指標體系。

二是固化指標體系應用路徑，引導部門科學規范開展全過程績效管理。在預算績效管理的不同環節，應以已建成體系為參考，根據實際情況增加、刪除、更改績效指標和更新績效目標值，并且完善新增指標的內涵后更新入已建成指標體系中，以實現動態維護。省級預算部門應會同省級財政部門開展重大專項政策和轉移支付資金的績效指標體系建設與應用，實現從省級專項到基層細化項目的不同顆粒度的績效指標設計、合并，進而實現從不同層級維度審視項目績效情況、界定不同層級績效責任的效果。

（三）建立預算績效指標體系維護與考核機制，提升預算績效管理長效性

一是建立健全績效指標體系長期維護機制。盡管指標設計已然盡可能兼顧科學、統一、可比性強等標準，但指標框架的構建不是一勞永逸的，由于預算績效管理中遇到的情況在不斷變化，應根據實踐中新發現的問題進行實時調整（馬蔡琛等，2022）。各地各級政府應積極組織定期或不定期的績效指標體系研討和學習，從績效指標的豐富性、準確性和與管理場景之間的適配性等方面進行充分討論和交流，并及時修訂指標成果，保證績效指標的及時性和動態性。

二是將績效指標體系建設進度和成效納入部門考核范圍。通過考核等手段發現績效指標應用存在的問題有助于將績效指標體系強制“嵌入”到政府管理的方方面面，促使政府的行政行為模式處處以績效指標為準繩，深深打上“績效”的烙印。省級財政部門應結合財政部和本省下級政府財政運行綜合績效評價和預算績效管理考核，將績效指標規劃情況、制度出臺情況、建設完成情況、建設質量、績效目標管理應用成效、績效評價應用成效、績效指標的修訂完善情況等納入地方政府預算績效管理水平的考核指標，督促各地各級各類部門改進和提升績效指標體系的質量水平。

（四）強化績效指標體系數據支撐與信息化建設，提升預算績效管理科學性

一是充分認識績效指標數據的重要性。全省應充分認識大數據工具在當前復雜輿情環境下的價值，抓住構建績效指標體系的數字機遇，利用數據庫技術、網絡技術和軟件開發技術等建立全省預算績效指標庫（馬蔡琛、趙笛，2019），并基于此進行分類、分主題分析，構建相關決策模型，完成一系列專題智能分析報告，定期以省級部門為主開展基于信息化系統的績效指標體系年度數據匯總、建設和應用情況分析，從而為預算績效管理提供常態化的數據預警和決策支撐。

二是增強績效指標的信息化系統建設。從省級到基層、從財政部門到預算部門，全省應建立整體的、多樣的、開放的大數據思維，統一績效指標體系數據標準，充分考慮績效指標體系管理維護功能設計，并積極落實相關信息系統或平臺的建設與改造，夯實績效指標建設的基礎，將績效評價指標通過省級平臺上傳，實現部門間數據實時動態共享與交流。同時，還可完善績效指標信息系統的學習功能，通過實時共享指標、網上學習和統一培訓等方式，解決地方預算績效管理人員水平層次不齊的問題，加強預算績效評價人員的互聯網使用技能（劉天琦、李紅霞，2019）。