美國(guó)聯(lián)邦政府資助和管理阿爾茨海默病研究項(xiàng)目的實(shí)踐與啟示

韓志凌 李柏村 肖小溪* 李曉軒

1 中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 100190 2 中國(guó)科學(xué)院大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院 北京 100049 3 福州大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 福州 350108

面向國(guó)家需求或科學(xué)前沿的重大科學(xué)問(wèn)題設(shè)立重大研究計(jì)劃和項(xiàng)目，是我國(guó)也是國(guó)際上通行的一種科研組織方式，但如何資助和管理這類計(jì)劃和項(xiàng)目是我國(guó)當(dāng)前面臨的一個(gè)緊迫課題。參與項(xiàng)目眾多但彼此聯(lián)系松散、項(xiàng)目結(jié)題時(shí)產(chǎn)出眾多但整體效果不明顯，是當(dāng)前我國(guó)在資助和管理重大科學(xué)計(jì)劃和項(xiàng)目上存在的較大問(wèn)題。

他山之石，可以攻玉。美國(guó)聯(lián)邦政府在資助和管理重大科研項(xiàng)目方面形成了一套比較有效的制度安排。本文選擇美國(guó)國(guó)立衛(wèi)生研究院（NIH）組織及資助阿爾茨海默病及相關(guān)癡呆癥（以下簡(jiǎn)稱“阿爾茨海默病”）相關(guān)的重大研究項(xiàng)目為對(duì)象開(kāi)展案例研究，旨在揭示美國(guó)在阿爾茨海默病相關(guān)重大研究項(xiàng)目的組織動(dòng)員、目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、預(yù)算聽(tīng)證4個(gè)方面的成功經(jīng)驗(yàn)，以期為我國(guó)完善重大科學(xué)計(jì)劃和項(xiàng)目的資助和管理提供借鑒。

1 美國(guó)聯(lián)邦政府資助和開(kāi)展阿爾茨海默病相關(guān)研究的背景和成效

阿爾茨海默病是一種起病隱匿的、進(jìn)行性發(fā)展的神經(jīng)系統(tǒng)退行性疾病，臨床上以記憶障礙、失語(yǔ)、失用、失認(rèn)、視空間技能損害、執(zhí)行功能障礙，以及人格和行為改變等全面性癡呆表現(xiàn)為特征。2021年，阿爾茨海默病被世界衛(wèi)生組織列為全球十大致死原因中的第 8 位①World health statistics 2021: Monitoring health for the SDGs, sustainable development goals. (2021-05-20)[2023-01-29]. https://www.who.int/publications/i/item/9789240027053.。美國(guó)阿爾茨海默病協(xié)會(huì)（Alzheimer’s Association）發(fā)布的 2022年度報(bào)告表明，阿爾茨海默病對(duì)美國(guó)國(guó)家醫(yī)療保健系統(tǒng)帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)：2022年約 650 萬(wàn)美國(guó)人患有阿爾茨海默病，預(yù)計(jì)到 2050年患者將達(dá)到 1 270 萬(wàn)；2021年阿爾茨海默病造成的經(jīng)濟(jì)成本共計(jì) 3 550 億美元，預(yù)計(jì)到 2050年將上升至 1.1 萬(wàn)億美元；2019年美國(guó)因阿爾茨海默病造成的死亡數(shù)相比 2000年上升了 145%[1]。

鑒于阿爾茨海默病給美國(guó)民眾帶來(lái)沉重的健康和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，近 20 余年，美國(guó)聯(lián)邦政府主要通過(guò) NIH 增加對(duì)阿爾茨海默病的研究預(yù)算經(jīng)費(fèi)（圖1）；尤其是 2015 財(cái)年以來(lái)聯(lián)邦投入增幅迅猛，2023 財(cái)年 NIH 投入到阿爾茨海默病的預(yù)算增長(zhǎng)到 2015 財(cái)年的約 6 倍，高達(dá) 37.79 億美元。得益于有力的財(cái)政支持，近年來(lái)美國(guó)阿爾茨海默病的研究取得重大進(jìn)展。研究人員了解到更多與這些疾病有關(guān)的遺傳因素和分子機(jī)制，如 DNA 損傷、細(xì)胞衰老和能量功能障礙；開(kāi)發(fā)了新一代可用來(lái)識(shí)別、探索和驗(yàn)證疾病機(jī)制及各種潛在藥物靶點(diǎn)的研究工具；并且，在確定行為和生活方式等風(fēng)險(xiǎn)因素如何影響阿爾茨海默病方面也取得了進(jìn)展。尤其是近年有 2 款針對(duì)阿爾茨海默病的新藥獲得美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）批準(zhǔn)，即：2021年 6月獲批準(zhǔn)的 Aduhelm，其有效成分為阿杜那單抗（aducanumab）；2023年 1月獲批準(zhǔn)的 Leqembi，其有效成分為侖卡奈單抗（lecanemab）。這 2 款新藥均由美國(guó)渤健（Biogen）公司和日本衛(wèi)材藥廠合作研發(fā)，且均由 FDA 通過(guò)加速審批通道批準(zhǔn)。此前，F(xiàn)DA 批準(zhǔn)通過(guò) 5 款用于治療阿爾茨海默病的藥物都只能暫時(shí)緩解相關(guān)癥狀，但不能控制該病造成的大腦變化，也不能控制疾病進(jìn)程。這 2 款新藥主要通過(guò)減少大腦中的淀粉樣斑塊來(lái)改變阿爾茨海默病導(dǎo)致的更關(guān)鍵的生物學(xué)變化，而不是僅緩解癥狀。新藥背后關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性的研究工作主要得益于 NIH 提供的經(jīng)費(fèi)支持。在經(jīng)過(guò)快速審批程序獲批準(zhǔn)后，這 2 款新藥的后續(xù)臨床試驗(yàn)?zāi)壳叭栽?NIH 的支持下開(kāi)展[1,2]。

圖1 美國(guó)國(guó)立衛(wèi)生研究院（NIH）對(duì)阿爾茨海默病研究的投入經(jīng)費(fèi)Figure 1 NIH funding for Alzheimer’s disease research

2 美國(guó)聯(lián)邦政府資助和開(kāi)展阿爾茨海默病相關(guān)研究的實(shí)踐

2.1 通過(guò)頒布法案保障聯(lián)邦投入，有序動(dòng)員和組織全國(guó)的優(yōu)勢(shì)科研力量

由于長(zhǎng)期以來(lái)缺乏有效的藥物，阿爾茨海默病曾被認(rèn)為無(wú)法治愈、無(wú)法預(yù)防、無(wú)法減緩，因而被美國(guó)聯(lián)邦政府視為影響美國(guó)公民健康狀況、有待召集優(yōu)勢(shì)科研力量進(jìn)行聯(lián)合攻關(guān)的重大問(wèn)題之一。近 10年來(lái)，美國(guó)通過(guò)頒布法案、加大投入、部署項(xiàng)目等措施動(dòng)員和組織優(yōu)勢(shì)科研力量共同開(kāi)展阿爾茨海默病的相關(guān)研究。

（1）通過(guò)頒布專門的法案，保障阿爾茨海默病研究的聯(lián)邦投入。1999年，NIH 下屬的國(guó)立老齡化研究所（NIA）聯(lián)合非營(yíng)利機(jī)構(gòu)班納阿爾茨海默病研究所（BAI）啟動(dòng)了“阿爾茨海默病預(yù)防計(jì)劃”（Alzheimer’s Disease Prevention Initiative），旨在推進(jìn)科學(xué)研究與藥物開(kāi)發(fā)以預(yù)防和治療阿爾茨海默病。2011年 1月，美國(guó)國(guó)會(huì)立法《國(guó)家阿爾茨海默病計(jì)劃法案》要求美國(guó)衛(wèi)生與公眾服務(wù)部（HHS）建立“國(guó)家阿爾茨海默計(jì)劃”（National Alzheimer’s Project）②National Alzheimer” s Project Act. [2023-01-20]. https://aspe.hhs.gov/collaborations-committees-advisory-groups/napa#NAPA.。由此，此前 NIH 層面的資助行為被提升為美國(guó)國(guó)家層面的資助計(jì)劃，并獲得法律保障。

（2）依托自身的國(guó)家戰(zhàn)略科技力量，NIH開(kāi)展高水平的內(nèi)部研究。美國(guó)聯(lián)邦政府投入阿爾茨海默病相關(guān)研究主要通過(guò) NIH 來(lái)落實(shí)。約 10% 的聯(lián)邦政府投入經(jīng)費(fèi)主要用于 NIH 下屬的 NIA 和國(guó)立神經(jīng)紊亂和中風(fēng)研究所（NIND）的科研人員開(kāi)展研究，稱為“內(nèi)部研究項(xiàng)目”（intramural program）。近年來(lái)，這 2 個(gè)研究所的科研人員主要在 NIH 園區(qū)內(nèi)新成立的羅伊·布朗特阿爾茨海默病和相關(guān)癡呆癥研究中心（CARD）進(jìn)行科學(xué)研究[3]。CARD 可利用 NIH 園區(qū)中包括 NIH 臨床中心的獨(dú)特資源，由來(lái)自 NIA 和 NIND 的研究人員與來(lái)自全球各地的訪問(wèn)研究人員并肩工作，開(kāi)展旨在加速科學(xué)發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)應(yīng)用的具體項(xiàng)目。NIA 和 NIND 內(nèi)承擔(dān)開(kāi)展內(nèi)部研究項(xiàng)目的部門和科學(xué)家，每 4年要接受 1 次由外部專家組成的科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)（Board of Scientific Counselors）的評(píng)議，以此保障內(nèi)部研究的高水準(zhǔn)。

（3）遴選和資助大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)中的優(yōu)勢(shì)力量，與NIH內(nèi)部研究形成合力。美國(guó) NIH 投入阿爾茨海默病的研究經(jīng)費(fèi)中超過(guò) 80% 的經(jīng)費(fèi)用于“對(duì)外資助研究項(xiàng)目”（extramural program），主要由 NIA 和 NIND 擔(dān)任資助機(jī)構(gòu)的角色，遴選和資助美國(guó)大學(xué)、企業(yè)和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的科學(xué)家提出的項(xiàng)目申請(qǐng)。與 NIH 的其他研究所一樣，NIA 和 NIND 都是采用 2 個(gè)階段的獨(dú)立專家評(píng)審來(lái)遴選項(xiàng)目申請(qǐng)書：①第1階段——函評(píng)，主要由不在 NIH 工作的外部專家獨(dú)立完成；②第2階段——會(huì)評(píng)，由 NIA 和 NIND 的國(guó)家顧問(wèn)委員會(huì)（National Advisory Councils）來(lái)完成，成員主要是不在 NIH 工作的外部高水平科學(xué)家，另有少數(shù)是公眾代表。通過(guò)這種遴選機(jī)制，NIH 保障對(duì)外研究項(xiàng)目能夠委托給高水平的外部科學(xué)家，并強(qiáng)調(diào) NIH 自身科研力量開(kāi)展的內(nèi)部研究與外部資助項(xiàng)目相互補(bǔ)充，使國(guó)內(nèi)有關(guān)的大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)形成合力，共同攻克阿爾茨海默病這一難題。

2.2 建立有效的目標(biāo)管理機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)阿爾茨海默病研究的里程碑

按照美國(guó) 1993年《政府績(jī)效與結(jié)果法案》（GPRA）與《2010年 GPRA 現(xiàn)代化法案》的要求，任何一筆聯(lián)邦財(cái)政投入都需要制定明確的績(jī)效目標(biāo)，以便于通過(guò)績(jī)效評(píng)估保障財(cái)政投入的效能。以美國(guó)財(cái)政投入阿爾茨海默病研究為例，美國(guó)聯(lián)邦政府通過(guò)目標(biāo)管理機(jī)制，使國(guó)家需求得以落實(shí)。

（1）組織專家制定國(guó)家規(guī)劃，使科技界充分參與阿爾茨海默病研究的目標(biāo)管理。2011年，在《國(guó)家阿爾茨海默病計(jì)劃法案》的授權(quán)下，HHS 召集了美國(guó)相關(guān)公共部門和私有部門的專家成立了阿爾茨海默病研究、治療和服務(wù)顧問(wèn)委員會(huì)。該顧問(wèn)委員會(huì)主要職責(zé)包括：為 HHS 制定首份阿爾茨海默病國(guó)家規(guī)劃及其優(yōu)先事項(xiàng)提供咨詢建議；每年對(duì)阿爾茨海默病國(guó)家規(guī)劃的實(shí)施情況開(kāi)展 1 次評(píng)估，并支撐 HHS 對(duì)阿爾茨海默病國(guó)家規(guī)劃進(jìn)行每年 1 次的更新。在該顧問(wèn)委員會(huì)的指導(dǎo)下并參考社會(huì)公眾通過(guò)郵件提交的意見(jiàn)建議，2012年美國(guó) HHS 發(fā)布了《應(yīng)對(duì)阿爾茨海默病的國(guó)家規(guī)劃》，明確提出要在 2025年實(shí)現(xiàn)預(yù)防和有效治療阿爾茨海默病[4]。此后，該目標(biāo)成為美國(guó)國(guó)家層面支持阿爾茨海默病研究所希望達(dá)到的總體科研目標(biāo)，基本覆蓋了阿爾茨海默病患者從沒(méi)有癥狀、出現(xiàn)癥狀、輕度癡呆、中度癡呆到重度癡呆的整個(gè)過(guò)程（圖2）。阿爾茨海默病研究、治療和服務(wù)顧問(wèn)委員會(huì)制度一直延續(xù)至今，每個(gè)季度舉行 1 次公開(kāi)會(huì)議，并根據(jù)需要不定期舉行閉門會(huì)議。當(dāng)前，該委員會(huì)由 23 位成員組成：①HHS機(jī)構(gòu)成員8位，即來(lái)自美國(guó)疾病控制與預(yù)防中心（CDC）、NIH、美國(guó)醫(yī)療保健與研究質(zhì)量局（AHRQ）等的 HHS 系統(tǒng)人員；②其他聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)成員 3位，分別來(lái)自美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)（NSF）、美國(guó)退伍軍人事務(wù)部（VA）、美國(guó)國(guó)防部（DOD）；③NAPA Advisory Council Members. [2023-01-25]. https://aspe.hhs.gov/collaborations-committees-advisory-groups/napa/napa-advisorycouncil/napa-advisory-council-members.非聯(lián)邦政府成員12位，分別是 2 位患者代表、2 位護(hù)理人員、2 位醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)代表、2 位州政府衛(wèi)生部門代表、2 位科研人員和 2 位健康協(xié)會(huì)志愿者代表③NAPA Advisory Council Members. [2023-01-25]. https://aspe.hhs.gov/collaborations-committees-advisory-groups/napa/napa-advisorycouncil/napa-advisory-council-members.。

圖2 美國(guó)《應(yīng)對(duì)阿爾茨海默病的國(guó)家規(guī)劃（2021年修訂）》六大目標(biāo)[5]Figure 2 Six goals in National Plan to Address Alzheimer’s Disease (2021 Update) [5]

（2）從宏觀到微觀逐層分解，使國(guó)家需求落實(shí)為具體的科研項(xiàng)目部署。在《2010年 GPRA 現(xiàn)代化法案》的要求下，美國(guó)聯(lián)邦政府每個(gè)部門每 4年要制定相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃，以闡述部門使命、要達(dá)成的戰(zhàn)略目標(biāo)與衡量進(jìn)展情況的方法。HHS 最新的 2022—2026 財(cái)年戰(zhàn)略規(guī)劃中具體提出了五大方面的戰(zhàn)略目標(biāo)，其中第 4 個(gè)方面的戰(zhàn)略目標(biāo)與科學(xué)研究相關(guān)，即“恢復(fù)（公眾對(duì)科學(xué)的）信任，加快科學(xué)和研究的進(jìn)步以造福所有人”④HHS Strategic Plan FY 2022—2026. (2022-03-28)[2023-01-25]. https://www.hhs.gov/about/strategic-plan/2022-2026/index.html.。盡管這一戰(zhàn)略目標(biāo)下面又分為 4 個(gè)子目標(biāo)（strategic objectives）⑤Strategic Goal 4: Restore Trust and Accelerate Advancements in Science and Research for All. [2023-01-25]. https://www.hhs.gov/about/strategic-plan/2022-2026/goal-4/index.html.，但總體上 HHS 層面與科研相關(guān)的戰(zhàn)略目標(biāo)是相對(duì)宏觀的，需要 HHS 下屬機(jī)構(gòu) NIH 來(lái)落實(shí)。為此，NIH 每年都集合學(xué)術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界、政府部門、以患者和志愿者為主要代表的社會(huì)公眾等各類利益相關(guān)方舉行 1 次戰(zhàn)略研討，以便將代表科學(xué)界意見(jiàn)建議的、國(guó)家層面的專門規(guī)劃（即《應(yīng)對(duì)阿爾茨海默病的國(guó)家規(guī)劃》）和上級(jí)部門 HHS 戰(zhàn)略規(guī)劃中的科研目標(biāo)進(jìn)一步落實(shí)為執(zhí)行過(guò)程中的節(jié)點(diǎn)要求（即跨年度績(jī)效目標(biāo)）。最終，NIH 的戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)一步落實(shí)為其下屬研究所層面（NIA 和 NIND）的戰(zhàn)略目標(biāo)，如 NIA 的戰(zhàn)略目標(biāo)中有關(guān)阿爾茨海默病的目標(biāo)（表1），指導(dǎo)相關(guān)研究所進(jìn)行內(nèi)部研究部署和外部項(xiàng)目資助，使得宏觀的政府目標(biāo)逐漸微觀化和實(shí)操化（圖3）。

表1 2020—2025年美國(guó)國(guó)立老齡化研究所（NIA）戰(zhàn)略目標(biāo)中阿爾茨海默病研究目標(biāo)[6]Table 1 NIA strategic goals on Alzheimer’s disease research[6]

圖3 美國(guó)聯(lián)邦政府阿爾茨海默病研究的各級(jí)目標(biāo)制定Figure 3 Goals setting of Alzheimer’s disease research at diあerent levels in the United States federal government

（3）尊重科學(xué)研究的基本規(guī)律，制定阿爾茨海默病研究的三大跨年度績(jī)效目標(biāo)。NIH一方面在上級(jí)機(jī)構(gòu)HHS和組織實(shí)施阿爾茨海默病相關(guān)研究的下屬研究所之間發(fā)揮承上啟下的作用，另一方面作為美國(guó)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)直接接受《2010年GPRA現(xiàn)代化法案》有關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃和年度績(jī)效計(jì)劃的要求，因而NIH擔(dān)當(dāng)起制定阿爾茨海默病研究的跨年度績(jī)效目標(biāo)的重任。由于科學(xué)研究工作具有不確定性和長(zhǎng)期性，這種跨年度、里程碑式的目標(biāo)更適宜用于科學(xué)研究領(lǐng)域的目標(biāo)管理。這些目標(biāo)本質(zhì)上都是NIH針對(duì)阿爾茨海默病研究提出的“科學(xué)目標(biāo)”（scientific research outcomes），因此命名以 SRO 簡(jiǎn)稱并加上相應(yīng)的編號(hào)。NIH 采用兩維度的方法來(lái)提出科學(xué)研究的跨年度績(jī)效目標(biāo)：維度 1 是實(shí)現(xiàn)的難度，劃分為高、中、低共 3 檔；維度 2 是完成績(jī)效的時(shí)間跨度，劃分為 1—3年、4—6年、7—10年共 3 檔。這 2 個(gè)維度共同構(gòu)成了 3×3 的矩陣（表2）。迄今為止，NIH 分別于 2004 財(cái)年、2014 財(cái)年和 2018 財(cái)年共提出了 3 項(xiàng)阿爾茨海默病研究相關(guān)的跨年度績(jī)效目標(biāo)，分別是 SRO-3.1、SRO-5.3 和 SRO-2.8（表3）。這 3 項(xiàng)目標(biāo)在實(shí)現(xiàn)難度上都是中、高難度，所需的時(shí)間跨度都較長(zhǎng)。

表2 美國(guó)國(guó)立衛(wèi)生研究院（NIH）科學(xué)研究跨年度績(jī)效目標(biāo)體系Table 2 NIH multi-year performance goals in scientific research outcomes measures matrix

表3 美國(guó)國(guó)立衛(wèi)生研究院（NIH）近20年來(lái)阿爾茨海默病相關(guān)的跨年度績(jī)效目標(biāo)Table 3 NIH multi-year performance goals related to Alzheimer’s disease research over recent two decades

由此，美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政投入阿爾茨海默病的研究形成了從 HHS 到 NIH，再到 NIA 和 NIND，最后到阿爾茨海默病具體科研項(xiàng)目部署的逐層目標(biāo)，用于實(shí)際指導(dǎo)美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政支持的阿爾茨海默病的科研項(xiàng)目部署和成效評(píng)估。

2.3 開(kāi)展符合科學(xué)研究特點(diǎn)的績(jī)效評(píng)估，為阿爾茨海默病相關(guān)研究進(jìn)行質(zhì)量把控

自從 1999年 NIH 開(kāi)始投入阿爾茨海默病的基礎(chǔ)和臨床研究，這些聯(lián)邦資金是否推動(dòng)了該領(lǐng)域的科學(xué)研究？相關(guān)部門如何開(kāi)展這類資金投入的績(jī)效評(píng)估？由于 NIH 的大部分經(jīng)費(fèi)都是用于基礎(chǔ)和臨床科研，這類研究往往難以按照行政部門的方式開(kāi)展績(jī)效評(píng)估。早在 1993年美國(guó)聯(lián)邦政府推出《GPRA 法案》時(shí)，美國(guó)國(guó)內(nèi)就掀起了關(guān)于基礎(chǔ)研究能否開(kāi)展績(jī)效評(píng)估的討論[10]。從近 30年的美國(guó)實(shí)踐來(lái)看，NIH 和 NSF 遵從了 1993年《GPRA 法案》和《2010年 GPRA 現(xiàn)代化法案》中有關(guān)績(jī)效管理的要求，而且探索形成了符合科學(xué)研究特點(diǎn)的績(jī)效評(píng)估方法，從而推動(dòng)了美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政科技投入的有效性。

（1）根據(jù)科學(xué)研究特點(diǎn)，設(shè)立描述性的年度目標(biāo)。迄今為止，NIH 共提出了 3 項(xiàng)阿爾茨海默病相關(guān)的跨年度績(jī)效目標(biāo)。這些跨年度績(jī)效目標(biāo)在 NIH 的年度績(jī)效報(bào)告中落實(shí)為描述性目標(biāo)，主要描述研究過(guò)程中的漸進(jìn)式發(fā)現(xiàn)和對(duì)疾病相關(guān)的基礎(chǔ)性生命過(guò)程的更多理解。例如，從 2014 財(cái)年開(kāi)始，NIH 設(shè)立了 1 個(gè)中難度的跨年度績(jī)效目標(biāo)（SRO-5.3），即“到 2023年，識(shí)別晚發(fā)性阿爾茨海默病的風(fēng)險(xiǎn)，以及發(fā)現(xiàn)有助于形成創(chuàng)新性治療方法、藥物靶點(diǎn)或者預(yù)防路徑的保護(hù)性等位基因”。在 2014 財(cái)年以來(lái)的 NIH年度績(jī)效報(bào)告中，這一跨年度戰(zhàn)略目標(biāo)被分解為每年的描述性目標(biāo)，且年度描述性目標(biāo)的確定是根據(jù)科學(xué)研究的推進(jìn)情況來(lái)設(shè)定的：① 發(fā)現(xiàn)基因、確認(rèn)基因；② 基因信息擴(kuò)大到不同種群進(jìn)行分析；③ 協(xié)調(diào)表型數(shù)據(jù)與阿爾茨海默病測(cè)序項(xiàng)目（ADSP）⑥Alzheimer’s Disease Sequencing Project Consortia. [2023-01-25]. https://www.nia.nih.gov/research/dn/alzheimers-disease-sequencing-projectconsortia#extension.遺傳數(shù)據(jù)；④ 以人工智能方法分析 ADSP 遺傳數(shù)據(jù)；⑤ 達(dá)成目標(biāo)。同樣，NIH 在 2004—2013 財(cái)年實(shí)現(xiàn)的跨年度績(jī)效目標(biāo)（SRO-3.1），在進(jìn)行年度的績(jī)效目標(biāo)設(shè)立時(shí)，也遵循科學(xué)研究的基本規(guī)律，即：從探索性試驗(yàn)到具體方案制定，再推進(jìn)非臨床研究，最后是臨床驗(yàn)證。

（2）既關(guān)注項(xiàng)目績(jī)效，更重視重大科學(xué)進(jìn)展。作為具體開(kāi)展和資助阿爾茨海默病相關(guān)研究的研究所，NIA 和 NIND 通過(guò)項(xiàng)目/課題的績(jī)效評(píng)估對(duì)項(xiàng)目成效進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。1993年的《GPRA 法案》和《2010年 GPRA 現(xiàn)代化法案》則重在從阿爾茨海默病相關(guān)研究的整體績(jī)效進(jìn)行問(wèn)責(zé)，要求作為聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的 NIH 每年開(kāi)展績(jī)效評(píng)估。盡管 NIA 和 NIND 的項(xiàng)目/課題績(jī)效為 NIH 的績(jī)效評(píng)估提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，但是這些項(xiàng)目/課題的績(jī)效情況是十分零散的。NIH 層面需要對(duì)阿爾茨海默病相關(guān)研究中的重大科學(xué)進(jìn)展進(jìn)行梳理，并以講故事的方式呈現(xiàn)，更好地展示阿爾茨海默病相關(guān)研究的整體績(jī)效。具體來(lái)看，NIH 相關(guān)部門從 NIA 和 NIND 資助過(guò)或開(kāi)展過(guò)的科研活動(dòng)中，抽取代表性的重大進(jìn)展，形成 NIH 上一財(cái)年的各項(xiàng)重大科學(xué)進(jìn)展。一般而言，每 1 項(xiàng)科學(xué)進(jìn)展僅用 1 頁(yè)紙的篇幅描述其研究背景、研究進(jìn)展與突破、研究意義與影響、成果應(yīng)用與經(jīng)濟(jì)效益等內(nèi)容。此外，NIH 還會(huì)通過(guò) 3 種形式對(duì)重大科學(xué)進(jìn)展進(jìn)行整體性的補(bǔ)充介紹：①科學(xué)膠囊，圍繞 NIH 的某個(gè)年度目標(biāo)，將若干項(xiàng)相關(guān)的重大科學(xué)進(jìn)展進(jìn)行綜合概述，使評(píng)估專家能夠更全面、更準(zhǔn)確地理解這些重大科學(xué)進(jìn)展，并對(duì) NIH 的年度目標(biāo)完成情況進(jìn)行判斷；②科學(xué)故事，針對(duì)那些經(jīng)過(guò)長(zhǎng)周期的投入而取得的研究發(fā)現(xiàn)進(jìn)行大概 2 頁(yè)紙的描述，以故事形式追溯過(guò)去幾十年來(lái)這一研究進(jìn)展的背景、意義及由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益；③科學(xué)獎(jiǎng)勵(lì)，NIH 為重大科學(xué)進(jìn)展提供其獲得的國(guó)家和國(guó)際科學(xué)獎(jiǎng)項(xiàng)/榮譽(yù)的補(bǔ)充說(shuō)明。

（3）依靠專家評(píng)議，判斷年度目標(biāo)的完成情況。早在 1999年美國(guó)國(guó)家科學(xué)院聯(lián)合體完成的政策咨詢建議《評(píng)估聯(lián)邦的研究計(jì)劃：科學(xué)研究和政府績(jī)效與評(píng)估法案》中就明確提出，NIH 和 NSF 等聯(lián)邦科技機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用專家評(píng)議的方式來(lái)評(píng)估研究的質(zhì)量、相關(guān)性和國(guó)際領(lǐng)先水平[11]。這一建議被美國(guó)聯(lián)邦政府采納并在《2010年 GPRA 現(xiàn)代化法案》生效后得到延續(xù)。具體來(lái)看，NIH 領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)評(píng)估小組負(fù)責(zé)對(duì) NIH 的年度目標(biāo)完成情況進(jìn)行評(píng)估，該評(píng)估小組由 NIH 主任咨詢委員會(huì)成員、公共代表主任委員會(huì)成員及研究所、研究中心國(guó)家咨詢委員會(huì)成員組成[12]。評(píng)估小組依據(jù)的證據(jù)主要來(lái)自 NIH 項(xiàng)目資助情況、論文、數(shù)據(jù)庫(kù)、獎(jiǎng)勵(lì)、項(xiàng)目等產(chǎn)出情況，以及 NIH 工作人員整理形成的重大科學(xué)進(jìn)展材料。評(píng)估小組基于這些證據(jù)，重點(diǎn)圍繞 5 個(gè)方面開(kāi)展討論并形成評(píng)估意見(jiàn)：① 是否增加了關(guān)于生物功能正常與否的知識(shí)；② 是否研發(fā)或改進(jìn)了用于研究和醫(yī)學(xué)的儀器和技術(shù)；③ 是否研發(fā)或改進(jìn)了方法來(lái)預(yù)防或延緩疾病和殘疾的發(fā)生或發(fā)展；④ 是否研發(fā)或改進(jìn)了方法來(lái)診斷疾病和殘疾；⑤ 是否研發(fā)或改進(jìn)了方法來(lái)治療疾病和殘疾[13]。評(píng)估結(jié)果分為目標(biāo)未完成（not met）、目標(biāo)完成（met）、目標(biāo)超額完成（exceeded）3 檔；有些情況下還會(huì)對(duì)目標(biāo)未完成的情況進(jìn)一步說(shuō)明，該目標(biāo)是處于進(jìn)展中（in progress）還是處于暫停狀態(tài)（pending）。這種通過(guò)專家評(píng)議判斷科學(xué)研究是否達(dá)到關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的做法，既有利于實(shí)操也有利于推動(dòng)科學(xué)研究的進(jìn)展。

2.4 建立基于循證決策的預(yù)算制度，保障阿爾茨海默病研究的效能

從美國(guó)聯(lián)邦政府投入阿爾茨海默病相關(guān)研究的案例來(lái)看，美國(guó)聯(lián)邦科技預(yù)算總體上與績(jī)效問(wèn)責(zé)緊密關(guān)聯(lián)，是典型的基于循證決策的預(yù)算制度。同時(shí)，美國(guó)聯(lián)邦科技預(yù)算也十分重視對(duì)那些具有重要意義的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)研究和臨床研究議題進(jìn)行長(zhǎng)期支持，追求聯(lián)邦科技投入的效能而不僅僅是效率。

（1）在國(guó)會(huì)層面開(kāi)展基于聽(tīng)證制和投票制的預(yù)算審批。美國(guó)聯(lián)邦政府的預(yù)算不僅要分別獲得參議院和眾議院的撥款委員會(huì)通過(guò)，還要獲得國(guó)會(huì)全體會(huì)議通過(guò)，并且最終得到總統(tǒng)簽字認(rèn)可后才具有法律效力。具體來(lái)看，美國(guó)參眾兩院根據(jù)領(lǐng)域設(shè)立了多個(gè)撥款委員會(huì)，分別負(fù)責(zé)開(kāi)展系列聽(tīng)證會(huì)和議案投票，完成相應(yīng)領(lǐng)域的財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算的審批工作。每 1 場(chǎng)聽(tīng)證會(huì)通常只為單個(gè)機(jī)構(gòu)或者單個(gè)項(xiàng)目舉行，通常持續(xù) 2－4 小時(shí)。聽(tīng)證會(huì)上，除撥款委員會(huì)成員外，還邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專家參加，通常要求機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人為該預(yù)算提案（budget request）進(jìn)行合理性說(shuō)明，并要求回答專家提問(wèn)。聽(tīng)證會(huì)之后，參眾兩院撥款委員會(huì)會(huì)分別對(duì)每個(gè)機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目的預(yù)算提案進(jìn)行投票，投票通過(guò)后，才可正式成為眾議院議案（House Bill）或參議院議案（Senate Bill）。例如，在審批HHS有關(guān)阿爾茨海默病的 2022 財(cái)年預(yù)算的過(guò)程中，2021年 11月10日 NIA 所長(zhǎng) Richard Hodes 被要求參加了眾議院和參議院勞動(dòng)-衛(wèi)生與公眾服務(wù)部撥款小組委員會(huì)的衛(wèi)生小組委員會(huì)的聽(tīng)證會(huì)，討論了阿爾茨海默病研究實(shí)施跨年度戰(zhàn)略目標(biāo)和臨床試驗(yàn)報(bào)告的進(jìn)展[14]。在審批 HHS 有關(guān)阿爾茨海默病的 2023 財(cái)年預(yù)算的過(guò)程中，2022年 6月21日 Richard Hodes 和 NIA 相關(guān)專家就阿爾茨海默病研究和臨床試驗(yàn)向眾議院和參議院勞動(dòng)-衛(wèi)生與公眾服務(wù)部撥款小組委員會(huì)的衛(wèi)生小組委員會(huì)進(jìn)行了報(bào)告。2022年 12月，美國(guó)參眾兩院以及拜登總統(tǒng)先后批復(fù)了為聯(lián)邦政府提供 2023 財(cái)年資金的法案，該法案為 NIH 提供 475 億美元，其中包括阿爾茨海默病的研究資金 37 億美元，比 2022 財(cái)年增加約 2 億美元[15]。

（2）加強(qiáng)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的評(píng)估能力建設(shè)，將評(píng)估結(jié)果與預(yù)算審批進(jìn)行關(guān)聯(lián)。從聯(lián)邦機(jī)構(gòu)層面的年度目標(biāo)評(píng)估制度來(lái)看，年度預(yù)算需要以上一財(cái)年的目標(biāo)完成情況作為依據(jù)。2018年，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布《2018年循證決策基礎(chǔ)法案》⑦The Foundations for Evidence-Based Policymaking Act of 2018. (2019-01-14)[2023-01-25]. https://www.evaluation.gov/evidence-plans/summary/.，將聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)估能力建設(shè)提升到法律層面。以 NIH 為例，該法案提出了 4 項(xiàng)具體要求：① NIH 對(duì)自身開(kāi)展績(jī)效評(píng)估的能力進(jìn)行評(píng)價(jià)；② NIH 每 4年制定一份有關(guān)搜集績(jī)效評(píng)估所需證據(jù)的計(jì)劃；③ NIH 頒布一份適用于整個(gè)評(píng)估周期的評(píng)估政策；④ NIH 每財(cái)年制定一份年度評(píng)估計(jì)劃以闡述本財(cái)年重點(diǎn)評(píng)估的領(lǐng)域，即 NIH 的 4年期戰(zhàn)略規(guī)劃中提出的重點(diǎn)目標(biāo)。在該法案的推動(dòng)下，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)估能力得到提升，保障了每個(gè)機(jī)構(gòu)都能有效地開(kāi)展對(duì)上一年度目標(biāo)的評(píng)估。例如，近年來(lái) NIH 獲得的阿爾茨海默病相關(guān)研究的聯(lián)邦財(cái)政投入逐漸增加（圖1），也是得益于每年的目標(biāo)都能夠完成或者超額完成（表4）。

表4 美國(guó)國(guó)立衛(wèi)生研究院（NIH）阿爾茨海默病相關(guān)年度績(jī)效目標(biāo)的完成情況（2003—2022財(cái)年）Table 4 NIH annual performance evaluation results for Alzheimer’s disease research from FY2003 to FY2022

（3）通過(guò)為重要的研究議題提供長(zhǎng)期支持，保障聯(lián)邦財(cái)政投入的效能。從 NIH 資助阿爾茨海默病研究的預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐來(lái)看，美國(guó)聯(lián)邦政府始終強(qiáng)調(diào)通過(guò)預(yù)算績(jī)效管理推動(dòng)財(cái)政科技投入的效能。這意味著，美國(guó)聯(lián)邦政府十分清醒地認(rèn)識(shí)到開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理只是手段，并不是最終目標(biāo)。美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政投入科研的最終目標(biāo)始終是解決美國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大問(wèn)題，從而真正滿足美國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)和公眾需求。因此，美國(guó)聯(lián)邦政府在預(yù)算績(jī)效管理中始終關(guān)注財(cái)政科技投入是否投入到重要的研究主題，是否有助于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中重大問(wèn)題的解決。

近 20年，NIH 為解決阿爾茨海默病構(gòu)建的 3 個(gè)跨年度績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行實(shí)施和績(jī)效跟蹤評(píng)估，但這 3 個(gè)目標(biāo)的實(shí)施并不總是一帆風(fēng)順。例如，原定于 2020 財(cái)年完成的跨年度績(jī)效目標(biāo)（SRO-5.3），由于 NIH 預(yù)期 2020 財(cái)年無(wú)法達(dá)成該目標(biāo)，因而在 NIH 的 2020 財(cái)年預(yù)算報(bào)告與 HHS 的 2021 財(cái)年年度績(jī)效報(bào)告中，將該目標(biāo)的完成時(shí)間延遲至 2023 財(cái)年。SRO-5.3 目標(biāo)的任務(wù)是研究確定風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)性等位基因，從而找到一種新的治療方法、藥物靶點(diǎn)或預(yù)防晚發(fā)性阿爾茨海默病的途徑。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有較大難度。因此，NIH 在 2020—2022 財(cái)年繼續(xù)努力識(shí)別和確認(rèn)與晚發(fā)性阿爾茨海默病相關(guān)的基因，并在不同種族人群中檢測(cè)這些基因。可見(jiàn)，對(duì)于有效治療和預(yù)防阿爾茨海默病這一重要的研究主題，即使未能達(dá)到原定的績(jī)效目標(biāo)，美國(guó)聯(lián)邦政府依然繼續(xù)提供經(jīng)費(fèi)支持，以保障對(duì)重要主題開(kāi)展系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性攻關(guān)。

3 結(jié)論與啟示

文章從組織動(dòng)員、目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、經(jīng)費(fèi)投入 4 個(gè)方面介紹了美國(guó)聯(lián)邦政府資助和管理阿爾茨海默病研究項(xiàng)目的案例，目的在于介紹美國(guó)重大科研項(xiàng)目資助和管理的成功經(jīng)驗(yàn)，并由此揭示出對(duì)重大科學(xué)項(xiàng)目的財(cái)政科技投入既要尊重科學(xué)研究的基本規(guī)律、保證持續(xù)穩(wěn)定投入，又要強(qiáng)化有效組織以及績(jī)效管理——兩者兼具才能保證財(cái)政科技投入的整體效能。具體來(lái)看，以下結(jié)合我國(guó)重大研究項(xiàng)目資助和管理的現(xiàn)狀及問(wèn)題，提出 4 條建議。

（1）重大科學(xué)項(xiàng)目的實(shí)施離不開(kāi)有效的組織，國(guó)家戰(zhàn)略科技力量應(yīng)在重大科研項(xiàng)目中發(fā)揮核心作用，并牽引相應(yīng)領(lǐng)域內(nèi)各類優(yōu)秀科研力量形成合力。從美國(guó)聯(lián)邦政府資助和管理阿爾茨海默病研究項(xiàng)目的實(shí)踐來(lái)看，這類重大項(xiàng)目的實(shí)施以 NIH 下屬的研究所為主要依托力量：一方面，對(duì)這類機(jī)構(gòu)進(jìn)行長(zhǎng)期支持，使其能夠圍繞該研究主題持續(xù)耕耘；另一方面，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目資助的方式網(wǎng)羅外部的大學(xué)和企業(yè)等優(yōu)勢(shì)科研力量，從而將全國(guó)在阿爾茨海默病研究中的優(yōu)勢(shì)科研力量集中到重大科研項(xiàng)目中。相比之下，當(dāng)前我國(guó)對(duì)重大科學(xué)項(xiàng)目的組織過(guò)于分散，國(guó)家戰(zhàn)略科技力量未能在應(yīng)盡的職責(zé)范圍發(fā)揮核心骨干作用，從而導(dǎo)致重大科學(xué)項(xiàng)目缺乏結(jié)晶核。近年來(lái)，我國(guó)大力推進(jìn)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室建設(shè)和國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室重組，其根本目的也是要進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略科技力量的使命定位，發(fā)揮好其在重大科學(xué)項(xiàng)目中的核心和牽引作用。未來(lái)我國(guó)可以將國(guó)家戰(zhàn)略科技力量與重大研究項(xiàng)目的部署進(jìn)行連接，發(fā)揮好國(guó)家戰(zhàn)略科技力量在重大研究項(xiàng)目中的核心作用。

（2）重大科學(xué)項(xiàng)目的實(shí)施離不開(kāi)體系化的目標(biāo)管理，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)重大科學(xué)項(xiàng)目的頂層規(guī)劃和系統(tǒng)布局，保障持續(xù)穩(wěn)定投入。從本案例來(lái)看，美國(guó)聯(lián)邦政府圍繞阿爾茨海默病相關(guān)研究，形成了從國(guó)家規(guī)劃到聯(lián)邦機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略規(guī)劃、跨年度績(jī)效目標(biāo)、年度績(jī)效目標(biāo)等多個(gè)層面組成的目標(biāo)體系。一方面，美國(guó)阿爾茨海默病相關(guān)國(guó)家規(guī)劃每年要進(jìn)行重新審議，以確保能反映科學(xué)進(jìn)展并統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)國(guó)家在這個(gè)領(lǐng)域的項(xiàng)目部署；另一方面，美國(guó)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)逐層制定戰(zhàn)略規(guī)劃和具有操作性的多層次績(jī)效目標(biāo)，從而保障國(guó)家規(guī)劃得以落實(shí)。相比之下，我國(guó)目前重大科技項(xiàng)目部署的系統(tǒng)性不足，項(xiàng)目各自為戰(zhàn)，往往“傷其十指而不能斷其一指”。為此，我國(guó)可借鑒美國(guó)做法，加強(qiáng)項(xiàng)目目標(biāo)體系化管理與統(tǒng)籌推進(jìn)。

（3）重大科學(xué)項(xiàng)目的實(shí)施離不開(kāi)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，應(yīng)完善對(duì)重大科學(xué)項(xiàng)目的內(nèi)涵式診斷評(píng)價(jià)，以評(píng)價(jià)機(jī)制保障科學(xué)研究的深入推進(jìn)。美國(guó)對(duì)阿爾茨海默病研究的年度績(jī)效目標(biāo)完成情況評(píng)價(jià)是一種內(nèi)涵式的診斷評(píng)價(jià)：美國(guó)聯(lián)邦政府要求被評(píng)方通過(guò)多種形式向評(píng)價(jià)專家組展示研究的進(jìn)展情況，提供評(píng)價(jià)所需的各類證據(jù)，以便評(píng)價(jià)專家組對(duì)研究進(jìn)展情況進(jìn)行多個(gè)角度分析，真正發(fā)揮專家診斷作用，指導(dǎo)項(xiàng)目下一步研究工作。相比之下，我國(guó)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)經(jīng)常是為了完成項(xiàng)目的閉環(huán)管理，專家評(píng)價(jià)也多以簡(jiǎn)單的項(xiàng)目打分或分檔為主，重形式不重內(nèi)容。為此，我國(guó)可通過(guò)健全專家咨詢?cè)u(píng)議機(jī)制，強(qiáng)化專家評(píng)議的診斷作用，發(fā)揮好評(píng)議專家的科學(xué)研究守門人職責(zé)。

（4）重大科學(xué)項(xiàng)目的實(shí)施離不開(kāi)財(cái)政投入的保障，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)重大科學(xué)項(xiàng)目預(yù)算的問(wèn)責(zé)機(jī)制，保障財(cái)政科技投入的效能。從這個(gè)案例來(lái)看，美國(guó)重大科研項(xiàng)目的預(yù)算評(píng)估具有很強(qiáng)的剛性。例如，NIH 下屬 NIA 所長(zhǎng)每年都被要求參加國(guó)會(huì)相關(guān)撥款委員會(huì)的聽(tīng)證會(huì)，并就下一財(cái)年阿爾茨海默病研究預(yù)算的合理性進(jìn)行辯護(hù)。這種國(guó)會(huì)層面的問(wèn)責(zé)機(jī)制是相對(duì)獨(dú)立的，不是尋求科技界內(nèi)部的認(rèn)可，而是要求項(xiàng)目研究的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值要得到充分論證。相比之下，我國(guó)尚沒(méi)有建立起針對(duì)項(xiàng)目預(yù)算的嚴(yán)格的年度問(wèn)責(zé)機(jī)制。因此，我國(guó)可借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，由財(cái)政部等相關(guān)部門主導(dǎo)，或者發(fā)揮全國(guó)人大或政協(xié)專門委員會(huì)作用，開(kāi)展重大項(xiàng)目年度預(yù)算審議與問(wèn)責(zé)。

致謝感謝中國(guó)科學(xué)院微生物研究所黃力、中國(guó)科學(xué)院上海生命科學(xué)信息中心阮梅花為本文提供的專業(yè)意見(jiàn)和建議！