“歐盟半導(dǎo)體危機(jī)”的成因、對(duì)策與啟示
——圍繞《歐洲芯片法案》的解讀

李俊峰 張 穎

1 上海大學(xué) 法學(xué)院 上海 200444 2 上海城建職業(yè)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院 上海 201415

歐盟是全球半導(dǎo)體行業(yè)早期發(fā)展的重要策源地，半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)巨頭英飛凌（Infineon）、意法半導(dǎo)體（ST）、恩智浦（NXP），以及在光刻機(jī)市場(chǎng)居于壟斷地位的阿斯麥（ASML）等公司都是歐盟本土企業(yè)。然而，自 2021年以來(lái)，歐盟卻發(fā)生了“芯片荒”，芯片供應(yīng)短缺甚至中斷，導(dǎo)致多個(gè)產(chǎn)業(yè)部門(mén)乃至戰(zhàn)略安全部門(mén)的正常運(yùn)行受到威脅。歐盟當(dāng)局分析認(rèn)為，歐盟的半導(dǎo)體價(jià)值鏈存在結(jié)構(gòu)性缺陷，必須聯(lián)合歐盟、各成員國(guó)的公共資源和各市場(chǎng)利益攸關(guān)方的力量，大力采取協(xié)作行動(dòng)，全面有效應(yīng)對(duì)半導(dǎo)體供應(yīng)短缺危機(jī)。

2022年 2月8日公布的《歐洲議會(huì)和理事會(huì)關(guān)于建立旨在強(qiáng)化歐洲半導(dǎo)體生態(tài)的措施框架條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《歐洲芯片法案》）[1]，是推動(dòng)開(kāi)展上述協(xié)作的重要行動(dòng)。法案主旨是建立明確的組織架構(gòu)、應(yīng)對(duì)機(jī)制和預(yù)算投入，提高歐盟半導(dǎo)體生態(tài)系統(tǒng)的彈性，扭轉(zhuǎn)其所占全球市場(chǎng)份額偏低的局面，促進(jìn)歐盟引領(lǐng)新型芯片的應(yīng)用，提高歐盟工業(yè)的全球競(jìng)爭(zhēng)力。這一法案提出了半導(dǎo)體生態(tài)建設(shè)路徑、危機(jī)干預(yù)規(guī)制措施，勾勒了“有歐盟特色的芯片事業(yè)舉國(guó)體制”藍(lán)圖，對(duì)中國(guó)在半導(dǎo)體芯片領(lǐng)域高強(qiáng)度投資和供應(yīng)鏈建設(shè)過(guò)程中，如何處理好政府與市場(chǎng)、補(bǔ)貼與競(jìng)爭(zhēng)、重點(diǎn)打造與普惠支持之間的關(guān)系，也具有重要的思辨意義和參考價(jià)值。

1 現(xiàn)狀檢討：半導(dǎo)體生態(tài)失衡導(dǎo)致戰(zhàn)略部門(mén)危機(jī)

1.1 背景

半導(dǎo)體芯片是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的核心，是一切數(shù)字產(chǎn)品和未來(lái)技術(shù)的中樞，是國(guó)防、通信、大數(shù)據(jù)和人工智能（AI）等行業(yè)的基礎(chǔ)技術(shù)支撐，與地緣戰(zhàn)略利益具有重大干系。全球半導(dǎo)體技術(shù)和應(yīng)用發(fā)展迅猛，競(jìng)爭(zhēng)激烈，供應(yīng)鏈結(jié)構(gòu)復(fù)雜。工藝構(gòu)成方面，芯片設(shè)計(jì)制造涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)（IP）內(nèi)核模塊、電子設(shè)計(jì)自動(dòng)化（EDA）工具、集成電路材料、半導(dǎo)體設(shè)備、芯片設(shè)計(jì)公司、芯片代工廠和垂直整合型半導(dǎo)體公司等資源要素或組織機(jī)構(gòu)（圖1）；空間維度方面，“摩爾定律”下的主流工藝技術(shù)不斷推動(dòng)芯片趨向微型化；解決方案方面，為確保綠色環(huán)保可持續(xù)發(fā)展，節(jié)能芯片、碳化硅和氮化鎵等儲(chǔ)電新材料的市場(chǎng)需求激增；計(jì)算范式方面，神經(jīng)形態(tài)計(jì)算和量子計(jì)算展現(xiàn)出巨大的技術(shù)應(yīng)用前景；商務(wù)模式方面，半導(dǎo)體公司與終端用戶(hù)共同設(shè)計(jì)、定制芯片，通過(guò)硬件-軟件協(xié)同優(yōu)化系統(tǒng)性能的案例越來(lái)越多；技術(shù)應(yīng)用方面，人工智能、邊緣云計(jì)算和工業(yè)部門(mén)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，為歐盟半導(dǎo)體技術(shù)和產(chǎn)業(yè)奠定領(lǐng)先地位提供了機(jī)會(huì)，也提出了挑戰(zhàn)。

圖1 半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的生態(tài)系統(tǒng)和價(jià)值鏈Figure 1 Ecosystem and value chain of semiconductor industry

歐洲是“世界半導(dǎo)體研究中心”，在電力電子元件設(shè)計(jì)、汽車(chē)和工業(yè)芯片設(shè)計(jì)、射頻和模擬芯片、傳感器和微控制器的半導(dǎo)體組件設(shè)計(jì)等特定領(lǐng)域，擁有強(qiáng)大實(shí)力；在先進(jìn)制程芯片制造所必需的材料和設(shè)備方面，也處于全球領(lǐng)先的優(yōu)勢(shì)地位。但是自 2021年以來(lái)，歐盟市場(chǎng)的半導(dǎo)體供應(yīng)出現(xiàn)了前所未有的短缺甚至中斷。汽車(chē)制造商首當(dāng)其沖地受到影響，危機(jī)及其連鎖反應(yīng)還波及歐盟的其他許多部門(mén)，如能源、通信、衛(wèi)生，以及國(guó)防、安全和太空等戰(zhàn)略部門(mén)遭受重創(chuàng)，歐盟的綠色和數(shù)字轉(zhuǎn)型進(jìn)程也受到拖累[2]。

1.2 原因

歐盟的缺芯危機(jī)是全球性半導(dǎo)體芯片短缺的一個(gè)縮影，是多種因素共同作用的結(jié)果。歐盟政、商、學(xué)界普遍認(rèn)為，其中最重要的因素，是歐盟的半導(dǎo)體生態(tài)——包括半導(dǎo)體原材料，制造半導(dǎo)體的設(shè)備，半導(dǎo)體的研究、設(shè)計(jì)、制造、測(cè)試、封裝、組裝，最終芯片產(chǎn)品的嵌入和驗(yàn)證等生產(chǎn)活動(dòng)，以及與半導(dǎo)體生產(chǎn)活動(dòng)相關(guān)的組織、參與、信息、技術(shù)、資源、服務(wù)系統(tǒng)——存在結(jié)構(gòu)性缺陷，其脆弱性無(wú)力應(yīng)對(duì)全球半導(dǎo)體供應(yīng)鏈波動(dòng)的不利影響。

（1）歐盟的半導(dǎo)體價(jià)值鏈布局不均衡。歐盟企業(yè)的數(shù)字邏輯（處理器和內(nèi)存）設(shè)計(jì)能力相對(duì)偏弱，而且主要投資于前期研究開(kāi)發(fā)階段，其產(chǎn)生的研究成果大多在歐盟以外的地區(qū)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，在半導(dǎo)體制造業(yè)方面日漸落后——從 2000年占全球產(chǎn)能的 24% 下降到如今的 10%。而且，歐盟企業(yè)當(dāng)前主要生產(chǎn)技術(shù)成熟的微芯片，先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)能只占很小一部分——“與歐盟在世界經(jīng)濟(jì)總量中的所占權(quán)重極不相稱(chēng)”[3]。

（2）全球半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)建立在相互依存的協(xié)作系統(tǒng)之上，有賴(lài)于不同地理區(qū)域的專(zhuān)業(yè)能力（圖2）[4]。目前，全球近 75% 的芯片產(chǎn)能集中在日本、韓國(guó)、中國(guó)，全球領(lǐng)先的 7 nm 和 5 nm 節(jié)點(diǎn) 100% 的產(chǎn)能均位于東亞。盡管歐盟公司在半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)鏈中占據(jù)重要地位，但在材料、設(shè)計(jì)、制造、封裝、測(cè)試和組裝方面，仍然高度依賴(lài)外部的少數(shù)供應(yīng)商，歐盟缺乏應(yīng)對(duì)全球芯片短缺危機(jī)的彈性修復(fù)能力和自我滿(mǎn)足能力。

圖2 半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)全球供應(yīng)鏈的地理足跡和協(xié)作流程示意圖（以美國(guó)品牌手機(jī)所需芯片為例）Figure 2 Footprint and collaboration of global semiconductor supply chain—For an American brand smartphone application processor

（3）歐盟芯片產(chǎn)業(yè)政策側(cè)重提供資金扶持，但對(duì)市場(chǎng)化供應(yīng)鏈的公共干預(yù)和戰(zhàn)略整合不足。歐盟像世界其他主要地區(qū)一樣，大力推出了對(duì)半導(dǎo)體領(lǐng)域的投資和支持措施，以鼓勵(lì)創(chuàng)新和加強(qiáng)生產(chǎn)能力。但是，分散的扶持政策難以達(dá)成尖端創(chuàng)新所需的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)臨界質(zhì)點(diǎn)，針對(duì)特定企業(yè)和特定領(lǐng)域的公共資源投入有加劇“補(bǔ)貼競(jìng)賽”和扭曲競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)。半導(dǎo)體生態(tài)內(nèi)部的各個(gè)組成部分之間缺乏協(xié)同，歐盟內(nèi)部供應(yīng)鏈的上下游之間、同業(yè)經(jīng)營(yíng)者之間缺乏穩(wěn)定的信息交流機(jī)制。市場(chǎng)自發(fā)的交易和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，無(wú)法對(duì)芯片短缺危機(jī)形成快速、有效的解決機(jī)制。

2 任務(wù)措施：提升技術(shù)能力，強(qiáng)化政府協(xié)調(diào)，推進(jìn)半導(dǎo)體生態(tài)建設(shè)

《歐洲芯片法案》的主旨，是通過(guò)公共資金投入、公共設(shè)施建設(shè)、公共信息溝通、公共決策協(xié)調(diào)，在補(bǔ)缺少芯片制造商短板的同時(shí)，為歐盟半導(dǎo)體全價(jià)值鏈的從業(yè)者提供按市場(chǎng)條件共享、共用的產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境。其內(nèi)容主要由立法目標(biāo)、建設(shè)規(guī)劃和機(jī)構(gòu)設(shè)立 3 個(gè)方面組成。

2.1 三個(gè)立法目標(biāo)

《歐洲芯片法案》設(shè)定了 3 項(xiàng)目標(biāo)或稱(chēng) 3 個(gè)支柱。

（1）強(qiáng)化技術(shù)能力建設(shè)。創(chuàng)設(shè)公共和私營(yíng)部門(mén)聯(lián)合運(yùn)作的“歐洲芯片基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)盟”（European Chips Infrastructure Consortium，ECIC），投資建設(shè)歐盟境內(nèi)的跨國(guó)性的、可開(kāi)放訪問(wèn)的創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施，支持大規(guī)模技術(shù)能力建設(shè)，促進(jìn)尖端和下一代半導(dǎo)體技術(shù)的發(fā)展，加強(qiáng)歐盟的先進(jìn)設(shè)計(jì)、系統(tǒng)集成和芯片生產(chǎn)能力。ECIC 具有獨(dú)立的法人資格，由至少來(lái)自 3 個(gè)成員國(guó)的 3 個(gè)法人實(shí)體聯(lián)合組成，由歐盟委員會(huì)對(duì)創(chuàng)設(shè) ECIC 的相關(guān)主體的管理能力、技術(shù)能力、工作人員、基礎(chǔ)設(shè)施，以及會(huì)員國(guó)和私營(yíng)部門(mén)的投資預(yù)算、ECIC 的內(nèi)部治理的決策程序等進(jìn)行審核。

（2）保障生產(chǎn)供應(yīng)安全。支持在成員國(guó)開(kāi)設(shè)“一體化生產(chǎn)設(shè)施”（integrated production facilities，IPF）和“開(kāi)放代工廠”（open EU foundries，OEF）。IPF 被定位于歐盟最先進(jìn)的半導(dǎo)體設(shè)計(jì)和制造廠商，業(yè)務(wù)領(lǐng)域涵蓋芯片制造的前端（半導(dǎo)體晶圓的完整加工過(guò)程）和/或后端（獨(dú)立集成電路的封裝、組裝和測(cè)試）。OEF 的業(yè)務(wù)領(lǐng)域與 IPF 相似，但專(zhuān)為與其無(wú)關(guān)聯(lián)關(guān)系的企業(yè)提供半導(dǎo)體產(chǎn)能。歐盟在提供資助的同時(shí)，對(duì) IPF、OEF 提出了若干強(qiáng)制要求，如：必須投資于下一代芯片的設(shè)計(jì)或制造，接受歐盟委員會(huì)的監(jiān)督，不得履行第三國(guó)施加的可能削弱其在歐生產(chǎn)能力的義務(wù)，以及在此類(lèi)義務(wù)發(fā)生時(shí)立即告知?dú)W盟委員會(huì)。

（3）建立危機(jī)監(jiān)測(cè)和緊急應(yīng)對(duì)機(jī)制。在成員國(guó)和歐盟委員會(huì)之間建立協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)其與成員國(guó)和成員國(guó)彼此間合作，監(jiān)測(cè)、預(yù)估和判斷歐盟和全球范圍的半導(dǎo)體供應(yīng)、需求、短缺和危機(jī)情況，如價(jià)格異常波動(dòng)、事故、攻擊、自然災(zāi)害、貿(mào)易政策、關(guān)稅、出口限制、貿(mào)易壁壘、企業(yè)關(guān)閉、收購(gòu)等信息。歐盟委員會(huì)有權(quán)決定啟動(dòng)危機(jī)階段，動(dòng)用緊急政策工具，以緩解和排除危機(jī)。

2.2 五項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃

（1）建立覆蓋全歐盟的虛擬研發(fā)平臺(tái)，加強(qiáng)歐盟半導(dǎo)體設(shè)計(jì)能力。該平臺(tái)將設(shè)計(jì)公司、中小企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和研發(fā)工具供應(yīng)商、研究機(jī)構(gòu)和技術(shù)組織聯(lián)系起來(lái)，提供基于技術(shù)共同開(kāi)發(fā)的虛擬原型解決方，包括：利用擴(kuò)展圖書(shū)館和電子設(shè)計(jì)自動(dòng)化工具，整合現(xiàn)有和最新設(shè)計(jì)設(shè)施；通過(guò)基于開(kāi)源的第五代精簡(jiǎn)指令集計(jì)算（RISC-V）的處理器架構(gòu)等創(chuàng)新手段來(lái)升級(jí)設(shè)計(jì)能力；通過(guò)整合垂直市場(chǎng)部門(mén)，延展半導(dǎo)體生態(tài)系統(tǒng)，服務(wù)于歐盟的綠色、數(shù)字和創(chuàng)新議程。

（2）支持發(fā)展公私合作的新建先進(jìn)試驗(yàn)線（pilot lines），加強(qiáng)供應(yīng)安全和彈性。面向歐盟境內(nèi)的半導(dǎo)體行業(yè)，提供滿(mǎn)足下一代芯片生產(chǎn)技術(shù)所需的基礎(chǔ)設(shè)施，包括 2 nm 以下節(jié)點(diǎn)、10 nm 及以下全耗盡型絕緣體上硅（FD-SOI）、3D 異質(zhì)集成技術(shù)和先進(jìn)封裝設(shè)施；為包括與可持續(xù)能源相關(guān)的電力電子和電子遷移技術(shù)關(guān)鍵功能集成的新概念設(shè)計(jì)、神經(jīng)形態(tài)和嵌入式 AI 芯片、集成光子學(xué)、石墨烯等 2D 材料及其他新材料等低能耗、更安全、更高水平的計(jì)算性能或集成突破性技術(shù)提供測(cè)試、演示和驗(yàn)證服務(wù)。

（3）投資半導(dǎo)體替代技術(shù)。如：神經(jīng)形態(tài)計(jì)算及量子器件研發(fā)，建設(shè)量子芯片設(shè)計(jì)庫(kù)、量子芯片試驗(yàn)線，以及量子器件的測(cè)試和實(shí)驗(yàn)設(shè)施。

（4）支持在每個(gè)成員國(guó)都建立半導(dǎo)體能力中心，促進(jìn)半導(dǎo)體技術(shù)運(yùn)用，縮小各國(guó)技術(shù)差距。凡是獲得公共財(cái)政資助的中心設(shè)施，須按照透明、非歧視的原則和市場(chǎng)化的合同條款向社會(huì)用戶(hù)開(kāi)放，并向中小企業(yè)提供傾斜優(yōu)惠。由各個(gè)中心組成的網(wǎng)絡(luò)還負(fù)有培養(yǎng)合格勞動(dòng)技能工人的教育功能，為歐盟的半導(dǎo)體行業(yè)吸引、輸送技術(shù)人員，解決當(dāng)前制造業(yè)技工短缺的問(wèn)題。

（5）設(shè)立促進(jìn)歐盟半導(dǎo)體投資的專(zhuān)項(xiàng)基金（“芯片基金”）。通過(guò)股權(quán)或債權(quán)方式，發(fā)揮杠桿和乘數(shù)效應(yīng)，吸引帶動(dòng)私營(yíng)部門(mén)加大對(duì)半導(dǎo)體制造技術(shù)和芯片設(shè)計(jì)領(lǐng)域的投資，扶持在融資方面遭遇困境的初創(chuàng)企業(yè)、中小企業(yè)，以及半導(dǎo)體價(jià)值鏈中的其他企業(yè)，支持半導(dǎo)體生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)和彈性發(fā)展。歐洲創(chuàng)新理事會(huì)也將通過(guò)撥款和投資等方式，向高風(fēng)險(xiǎn)、創(chuàng)新性市場(chǎng)活動(dòng)者提供更多專(zhuān)項(xiàng)支持。

2.3 一個(gè)新設(shè)機(jī)構(gòu)

創(chuàng)設(shè)“歐洲半導(dǎo)體委員會(huì)”（European Semiconductor Board）。該委員會(huì)由各成員國(guó)委派代表組成，負(fù)責(zé)歐盟半導(dǎo)體公共資源和政策的統(tǒng)一調(diào)度和執(zhí)行；其具體職能包括：向 ECIC 提供建議，向歐盟委員會(huì)提供咨詢(xún)和協(xié)助，交流關(guān)于 IPF 和 OEF 的運(yùn)作信息，就確定關(guān)鍵部門(mén)和技術(shù)名單進(jìn)行討論和準(zhǔn)備，解決危機(jī)監(jiān)測(cè)和應(yīng)對(duì)問(wèn)題，以及為擬議法規(guī)的實(shí)施提供支持等。

3 啟示意義：半導(dǎo)體生態(tài)建設(shè)中的政府與市場(chǎng)關(guān)系

世界主要國(guó)家和地區(qū)高度重視半導(dǎo)體的戰(zhàn)略意義及其對(duì)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和供應(yīng)鏈彈性的重要價(jià)值，都陸續(xù)推出產(chǎn)業(yè)政策對(duì)半導(dǎo)體制造和研發(fā)競(jìng)相投入巨額資金。例如，2021年 6月，美國(guó)參議院通過(guò)《美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法》（USICA），旨在通過(guò) 2 500 億美元政府投資提高關(guān)鍵行業(yè)的全球競(jìng)爭(zhēng)力；其中，約 520 億美元用于資助半導(dǎo)體研究、設(shè)計(jì)和制造，預(yù)計(jì)可撬動(dòng)私人投資為在美興建的芯片工廠提供超過(guò) 1 500 億美元資金，以降低半導(dǎo)體供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)①Fitch Ratings, Inc. US Government Policy Will Help Reshape Semiconductor Supply Chain. (2021-07-01)[2022-09-24]. https://www.fitchratings.com/research/corporate-finance/us-government-policy-will-help-reshape-semiconductor-supply-chain-01-07-2021.。2021年 5月，韓國(guó)公布“K-Belt 半導(dǎo)體戰(zhàn)略”，為在韓芯片企業(yè)提供 50% 研發(fā)投入和 16% 制造成本的稅收抵免政策，提供 8.86 億美元的長(zhǎng)期貸款計(jì)劃和 13 億美元的研發(fā)投資計(jì)劃。2021年 6月，日本成立專(zhuān)門(mén)工作組，針對(duì)芯片制造、設(shè)備和材料制定產(chǎn)業(yè)政策，試圖振興日本半導(dǎo)體行業(yè)。印度在 2020年宣布，將為在當(dāng)?shù)卦O(shè)立的每家新建晶圓工廠提供超過(guò) 10 億美元資金，并鼓勵(lì)對(duì)整個(gè)半導(dǎo)體價(jià)值鏈的投資。2018年以來(lái)，中國(guó)也通過(guò)贈(zèng)款、股權(quán)投資、降低公用事業(yè)費(fèi)率、優(yōu)惠貸款和稅收減免等一系列支持措施，資助建設(shè)了超過(guò) 52 座晶圓工廠，設(shè)立了規(guī)模為 500 億美元的國(guó)家集成電路基金，以及 10 余項(xiàng)地方集成電路基金，向半導(dǎo)體公司注資總額超過(guò) 1 000 億美元②Meng J, Goodrich J. Global Governments Ramp Up Pace of Chip Investments. (2021-01-02)[2022-09-23]. https://www.semiconductors.org/global-governments-ramp-up-pace-of-chip-investments/.。

世界各國(guó)對(duì)半導(dǎo)體行業(yè)數(shù)千億美元投入的熱絡(luò)景象背后，隱含著制度政策層面的一系列有待深思的問(wèn)題。一方面，半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的極端重要性及其在全球區(qū)域分布的高度集中和不均衡性，導(dǎo)致任何國(guó)家都不擁有從前端到末端的完整產(chǎn)業(yè)鏈，因此任何國(guó)家也都不同程度地存在對(duì)芯片短缺或“斷供”的焦慮和恐慌。另一方面，傾斜支持政策又應(yīng)當(dāng)具有高超的技術(shù)性：須充分認(rèn)識(shí)處理半導(dǎo)體技術(shù)前途路徑的不確定性、不可預(yù)知性，與政府資助對(duì)象的特定性、選擇性之間的矛盾；妥善應(yīng)對(duì)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的全球化廣泛分布、地域性高度集中的結(jié)構(gòu)性特征與追求本土化自給自足的矛盾；警惕防范各國(guó)當(dāng)局競(jìng)相入場(chǎng)比拼財(cái)政補(bǔ)貼額度和優(yōu)惠政策力度，可能誘發(fā)的半導(dǎo)體企業(yè)“敲竹杠式”的機(jī)會(huì)主義行為；在理論和實(shí)踐層面，要正視和解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、公平競(jìng)爭(zhēng)法制下，政府以贈(zèng)款、投資、采購(gòu)等方式直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法性、適當(dāng)性問(wèn)題……

《歐洲芯片法案》因其對(duì)策性、應(yīng)激性的定位，當(dāng)然無(wú)意、也無(wú)力直接回應(yīng)上述深層矛盾和問(wèn)題。但是，法案在下述方面所采取的技術(shù)路徑、秉持的發(fā)展理念和采取的規(guī)制手段，對(duì)我國(guó)的半導(dǎo)體事業(yè)建設(shè)，不乏反思價(jià)值和啟發(fā)意義。

3.1 謀求產(chǎn)業(yè)安全不等于務(wù)求自給自足

弱化對(duì)全球其他地區(qū)或第三國(guó)半導(dǎo)體廠商的依賴(lài)，強(qiáng)化歐盟自身的技術(shù)和生產(chǎn)能力建設(shè)，加強(qiáng)整個(gè)歐盟內(nèi)部半導(dǎo)體領(lǐng)域關(guān)鍵參與者之間的合作，在更大程度上保障芯片供應(yīng)的穩(wěn)定性、自主性和先進(jìn)性，是貫穿整部《歐洲芯片法案》的思想脈絡(luò)。但是，法案的解釋性備忘錄提出，實(shí)現(xiàn)半導(dǎo)體“自給自足”不是歐盟的追求目標(biāo)。

《歐洲芯片法案》指引下的歐盟政策取向，是鞏固原有優(yōu)勢(shì)并發(fā)展新的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)構(gòu)建更加平衡、多點(diǎn)、可信任、可替代的供應(yīng)鏈依賴(lài)關(guān)系，增加危機(jī)發(fā)生時(shí)歐盟半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的彈性安全，而非絕對(duì)的剛性安全。即：重視自力更生、追求獨(dú)立自主，但不謀求脫離外部世界的自給自足。這一態(tài)度反映了歐盟對(duì)其與他國(guó)地緣政治關(guān)系的謹(jǐn)慎樂(lè)觀，尤其是對(duì)所謂與歐盟“志同道合”的合作伙伴（如美國(guó)、日本）的信任，同時(shí)也是全球半導(dǎo)體行業(yè)參與者普遍關(guān)聯(lián)的特點(diǎn)所決定的。

相比之下，遭遇芯片“斷供”等外部不確定性威脅的中國(guó)，有理由更加渴望實(shí)現(xiàn)半導(dǎo)體芯片產(chǎn)業(yè)的獨(dú)立自主和穩(wěn)定供給。但是，從半導(dǎo)體供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈的特征和發(fā)展規(guī)律來(lái)看，追求完全自給自足，在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、效率上的可行性不強(qiáng)，解決半導(dǎo)體“卡脖子”問(wèn)題不能僅僅盯著光刻機(jī)。我國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)自力更生的重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)是在下一代芯片和芯片替代技術(shù)方面獲得原創(chuàng)性、引領(lǐng)性成果，取得在全球半導(dǎo)體價(jià)值鏈中的某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)獲得獨(dú)占優(yōu)勢(shì)地位，以“關(guān)鍵技術(shù)換關(guān)鍵技術(shù)”的四兩撥千斤方式制衡外部波動(dòng)干擾。

3.2 改善本土生態(tài)系統(tǒng)重于打造個(gè)別“冠軍企業(yè)”

半導(dǎo)體供應(yīng)鏈在全球分布嚴(yán)重不均勻，跨國(guó)價(jià)值鏈錯(cuò)綜復(fù)雜緊密鉤聯(lián)，技術(shù)迭代發(fā)展迅猛，這些特定決定了半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)必須以交互依賴(lài)和促進(jìn)的生態(tài)形式存在。任何單一領(lǐng)域或環(huán)節(jié)一旦脫離該生態(tài)即喪失活性。一個(gè)國(guó)家或地區(qū)要增加其半導(dǎo)體行業(yè)應(yīng)對(duì)芯片短缺危機(jī)的彈性和自我修復(fù)能力，要在境內(nèi)構(gòu)建較為完整的供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈，就必須將半導(dǎo)體行業(yè)視為一個(gè)有機(jī)整體，并且著力建設(shè)有利于各鏈條環(huán)節(jié)生存發(fā)展的政策環(huán)境系統(tǒng)。

《歐洲芯片法案》包含了通過(guò)建設(shè)半導(dǎo)體公共基礎(chǔ)設(shè)施，涵養(yǎng)發(fā)育全產(chǎn)業(yè)鏈的思路。其設(shè)計(jì)的半導(dǎo)體危機(jī)監(jiān)測(cè)、預(yù)警和反應(yīng)啟動(dòng)機(jī)制，實(shí)質(zhì)上是在修建產(chǎn)業(yè)信息公共基礎(chǔ)設(shè)施，意在將分散在企業(yè)、市場(chǎng)當(dāng)中的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)信息，通過(guò)統(tǒng)一和公共渠道加以匯聚、研判，作為調(diào)節(jié)市場(chǎng)的決策依據(jù)。

我國(guó)也高度重視半導(dǎo)體全行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，推出了一系列加速半導(dǎo)體國(guó)產(chǎn)化進(jìn)程的中長(zhǎng)期規(guī)劃和利好政策。從我國(guó)工業(yè)企業(yè)（尤其是資金密集型、技術(shù)密集型企業(yè)）發(fā)展及其產(chǎn)業(yè)政策的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，向個(gè)別選定的“冠軍企業(yè)”（指長(zhǎng)期專(zhuān)注于本行業(yè)某些特定細(xì)分產(chǎn)品市場(chǎng)，生產(chǎn)技術(shù)或工藝國(guó)際領(lǐng)先，單項(xiàng)產(chǎn)品市場(chǎng)占有率位居前列的企業(yè)）加大投資力度，令其以點(diǎn)帶面發(fā)揮提升全行業(yè)質(zhì)量、產(chǎn)量水平的作用，往往行之有效。

但是應(yīng)當(dāng)注意到，半導(dǎo)體行業(yè)供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈中的絕大部分都存在于我國(guó)境外。如果照搬促進(jìn)單一產(chǎn)業(yè)發(fā)展、打造“冠軍企業(yè)”的政策經(jīng)驗(yàn)，而不從半導(dǎo)體生態(tài)建設(shè)的全局高度發(fā)揮政府引領(lǐng)作用，制定切實(shí)可行措施，那么即便傾舉國(guó)之力打造形成了若干“冠軍企業(yè)”，也會(huì)呈“獨(dú)木不成林”之狀，外部世界一旦發(fā)生重大變故，即便是“航母級(jí)”的半導(dǎo)體企業(yè)也難免擱淺拋錨。因此，應(yīng)當(dāng)高度重視對(duì)半導(dǎo)體生態(tài)系統(tǒng)的研究、建設(shè)和維護(hù)，加大對(duì)具有半導(dǎo)體公共基礎(chǔ)設(shè)施意義的技術(shù)和產(chǎn)能培育，增強(qiáng)對(duì)全球半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)參與者的普惠支持力度，以期在我國(guó)境內(nèi)形成相對(duì)均衡、可持續(xù)的半導(dǎo)體價(jià)值鏈。

3.3 整合資助機(jī)制有利于防止無(wú)謂補(bǔ)貼競(jìng)賽

收攏對(duì)半導(dǎo)體行業(yè)的公共財(cái)政資助權(quán)力和資助渠道，交由能夠反映歐盟整體和成員國(guó)意志，結(jié)合業(yè)界意見(jiàn)的機(jī)構(gòu)對(duì)外執(zhí)行資金撥付職能，是《歐洲芯片法案》對(duì)歐盟半導(dǎo)體科研撥款體制的一次重大調(diào)整，有利于遏制“補(bǔ)貼競(jìng)賽”——即不同地區(qū)、不同層級(jí)的公共機(jī)構(gòu)競(jìng)相向企業(yè)拋出財(cái)政補(bǔ)貼的“橄欖枝”，吸引企業(yè)在當(dāng)?shù)芈鋺?hù)；而企業(yè)則與政府博弈，策略性地索要高昂贈(zèng)款等優(yōu)惠待遇，短期內(nèi)即獲得超額收益。

《歐洲芯片法案》設(shè)計(jì)了統(tǒng)一補(bǔ)貼資金出口、保證該出口決策主體的多元化措施，對(duì)遏制補(bǔ)貼競(jìng)賽升溫可能產(chǎn)生一定作用。具體而言，該法案創(chuàng)設(shè)了“歐洲芯片基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)盟”（ECIC），將其定位于實(shí)施歐洲芯片計(jì)劃、開(kāi)展資助活動(dòng)的關(guān)鍵樞紐和核心載體。

在我國(guó)，國(guó)有機(jī)構(gòu)牽頭設(shè)立的各級(jí)各類(lèi)半導(dǎo)體基金數(shù)量眾多、規(guī)模龐大；但是，這些資金支持對(duì)象和項(xiàng)目遴選的公平性，資金使用方式的合理和合法性，以及資金使用效率的評(píng)估等問(wèn)題，尚未受到應(yīng)有關(guān)注。近年來(lái)，多地多項(xiàng)投資目標(biāo)百億元甚至千億元級(jí)別的半導(dǎo)體項(xiàng)目顯現(xiàn)“停擺”“爛尾”之勢(shì)，以相同或類(lèi)似項(xiàng)目多地設(shè)立企業(yè)、多級(jí)申請(qǐng)資助的圈錢(qián)之風(fēng)日盛。為此，我國(guó)有必要考慮加強(qiáng)對(duì)國(guó)有半導(dǎo)體投資基金的整合，完善對(duì)受資助項(xiàng)目的事前審查、事中監(jiān)督和事后審計(jì)評(píng)估制度。

3.4 尊重市場(chǎng)前提下適時(shí)強(qiáng)制干預(yù)

《歐洲芯片法案》框架設(shè)計(jì)的基本前提，是尊重半導(dǎo)體市場(chǎng)參與者的主體性地位，尊重市場(chǎng)自發(fā)的交易機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。但是，在法案補(bǔ)充說(shuō)明中也直言不諱地指出，高投入、高風(fēng)險(xiǎn)的半導(dǎo)體行業(yè)極易發(fā)生市場(chǎng)失靈，以行政和法律手段開(kāi)展必要的強(qiáng)制干預(yù)協(xié)調(diào)，符合歐盟的公共利益。為此，《歐洲芯片法案》前所未有地為歐盟當(dāng)局創(chuàng)設(shè)和賦予了 4 項(xiàng)重要的權(quán)力：①危機(jī)應(yīng)對(duì)啟動(dòng)權(quán)，歐盟委員會(huì)有權(quán)確定是否發(fā)生半導(dǎo)體危機(jī)，并啟動(dòng)一系列應(yīng)對(duì)措施。②中央代表采購(gòu)權(quán)，歐盟委員會(huì)可在半導(dǎo)體危機(jī)階段，根據(jù)成員國(guó)的授權(quán)，作為一個(gè)政府中央采購(gòu)機(jī)構(gòu)，出臺(tái)出口管制措施，集中域內(nèi)產(chǎn)品需求，統(tǒng)一下達(dá)采購(gòu)指令。③排除外國(guó)干預(yù)權(quán)，歐盟委員會(huì)有權(quán)要求 IPF 和 OEF 承諾，若履行第三國(guó)規(guī)定的公共服務(wù)義務(wù)有損于履行歐盟分派的優(yōu)先訂單時(shí)，則不得履行第三國(guó)規(guī)定的義務(wù)。④優(yōu)先訂單分派權(quán)，為保證關(guān)鍵部門(mén)能夠在危機(jī)時(shí)期繼續(xù)運(yùn)作，歐盟委員會(huì)有權(quán)要求 IPF 和 OEF 優(yōu)先生產(chǎn)與危機(jī)相關(guān)的產(chǎn)品訂單，該生產(chǎn)義務(wù)“優(yōu)先于任何私法或公法上的其他義務(wù)”。如果企業(yè)拒絕優(yōu)先執(zhí)行此類(lèi)訂單，將被處以罰款；企業(yè)因安排優(yōu)先訂單生產(chǎn)而違反對(duì)第三人負(fù)有的合同義務(wù)，豁免其違約損害賠償責(zé)任。《歐洲芯片法案》的上述賦權(quán)規(guī)定，為歐盟提供了與危機(jī)程度相適應(yīng)的政策工具箱，為以公共利益名義限制和剝奪半導(dǎo)體企業(yè)的民商事權(quán)利提供了法律依據(jù)。

與歐盟相比，我國(guó)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制實(shí)踐中，對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的行政干預(yù)方式更加靈活和多樣。黨的十八屆三中全會(huì)提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，這一論斷對(duì)我國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)鏈的建設(shè)具有重大的指導(dǎo)意義和理論價(jià)值。為此，需要把尊重市場(chǎng)規(guī)律與全面依法治國(guó)相結(jié)合，在《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》《中華人民共和國(guó)反外國(guó)制裁法》等相關(guān)法律確立的原則、框架和機(jī)制基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，適時(shí)推動(dòng)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展和規(guī)制政策的法律化、制度化和規(guī)范化，使之發(fā)揮對(duì)市場(chǎng)預(yù)期的穩(wěn)定和管理功能。

4 結(jié)語(yǔ)

半導(dǎo)體行業(yè)發(fā)展的舉國(guó)體制模式，正在橫掃全球主要經(jīng)濟(jì)體。這一熱潮既是半導(dǎo)體行自身的特殊戰(zhàn)略地位所決定的，也是世界各國(guó)為謀求在該行業(yè)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位和本土綜合安全所形成的全球半導(dǎo)體政策環(huán)境的必然結(jié)果。如何在熱潮當(dāng)中保持冷靜，綜合考慮我國(guó)半導(dǎo)體政策和法律制度與全球規(guī)制體系之間的交互影響，以半導(dǎo)體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涵養(yǎng)培育產(chǎn)業(yè)生態(tài)，以局部關(guān)鍵技術(shù)的開(kāi)創(chuàng)性突破和獨(dú)占優(yōu)勢(shì)，錨定我國(guó)在全球半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)鏈中的合作伙伴地位，將競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策相融合，不斷改善公共資金的配置方式、提升公共利益的產(chǎn)出效率，是我們必須直面的重大課題。