農村公路市場化管養的浦東試驗田
——上海市浦東新區農村公路市場化管養的改革實踐與治理創新

■ 文/圖｜上海市浦東新區建設和交通委員會 同濟大學超大城市精細化治理研究院

2020年，上海市浦東新區代表上海被推薦成為深化農村公路管理養護體制改革試點區之一。

浦東新區城鎮化程度高，城鄉差異較小，公路養護要求較高，經歷了從“建管并舉”到“重管理、重功能”，再到“精細化養護、精細化管理”的探索過程。這是對2015年上海市提出的農村公路市場化改革引領性框架的持續深化和提升，也為全國正在開展農村公路市場化改革的地區提供了重要的實踐經驗。

秀浦路航拍圖

浦東農村公路市場化管養的“三大路徑一個支撐”示意圖

自1998年起，上海市浦東新區整合各行業條線管理職能，實行政府與企業、政府與事業單位、事業單位與企業、建設與管理、管理與養護“五分開”和綜合執法、綜合管理、綜合養護“三綜合”改革。至此，公路養護作業被剝離出事業單位，成立養護公司，實行自負盈虧、自主經營，公路建設與養護管理部門職責明確，界面分隔清晰。

回顧浦東新區的實踐歷程，可以概述為“三大路徑一個支撐”,“三大路徑”涉及市場環境、市場規則、市場監管三個領域；“一個支撐”涉及管理體系、資金、人才和裝備，以及信息化等。

/ 優化“市場環境” /

聯建共同提高 營造良好市場氛圍

隨著體制機制改革的深化，以合同契約為主的管理手段，已不能完全適應現代管理的需求，尤其是養護企業整體素質存在差距，片面追求利潤最大化的問題較為突出。為此，浦東新區以“聯建共同提高”為主題，開展聯建聯創活動，以點帶面，將黨建工作向中標企業一線延伸，并廣泛開展“管理精深化、養護精細化、服務人性化”立功競賽活動。

浦東新區在調研論證、制定方案、分工負責的基礎上，召開由聯建企業單位黨政工主要領導和項目經理共同參加的教育動員大會，從每個班組（科室）做起，制定并落實“管理精深化、養護精細化、服務人性化”的具體措施，提高各類人員能力素質，促進“四新”成果推廣應用，浦東公路養護管理和作業逐漸形成“科技興路、科技強路、科學管路”的良好氛圍。

一路傾心呵護 培育鄉村公路市場

體制改革之初，農村公路養護作業問題較多，浦東新區采用分階段逐步推進的方式，從無到有，見招拆招，推動農村公路養護市場化改革。

新場鎮新南村曹治路

起初，各鎮推薦的企業多是由原路橋隊、環衛所變更或組建的公司，注冊資金和專業資質均無法達到市場化要求。經多部門協商，浦東新區提出設立過渡期，在此期間，政府多措并舉，積極為企業和從業人員賦能。市場化養護作業企業在浦東公路管理署嚴格要求和浦東新區行業協會學會精心培育下，按照現代企業建制要求，完備注冊資金，采購添置設備，強化人員培訓。浦東新區也協助他們組織了形式多樣的培訓課程，尤其是開設了16門專業課，對企業從業人員進行公路管理的系統化培訓，幫助他們迅速成長為企業需要、市場認可的技術骨干。

與此同時，浦東新區還穩步推進管理制度落實，逐步建立規范化的養護市場秩序。改革之初，浦東新區就制定了養護考核辦法、資金撥付辦法、經費使用管理辦法等規章制度及各類技術規范，并伴隨市場化進程的推進，對這些制度文件不斷進行優化與更新。

“路域”黨建聯建 形成“齊抓共管”局面

浦東新區持續在行業黨建工作上探索創新，逐步形成了跨行業、跨部門和城鄉一體化的“路域”黨建聯建新格局。所謂“路域”黨建聯建，就是強化黨建引領，以公路為紐帶和平臺，以行業管理部門為主導，實現屬地和屬業的有機結合，凝聚和發揮道路沿線公安交警、城管、公交、綠化環衛、街鎮等各方力量，形成合力，共同開展好道路治理工作。

以北蔡鎮五星路為例，從2019年起，該鎮由御橋社區黨委牽頭，通過廣泛發動沿路企事業單位黨組織、沿街商鋪從業人員中的黨員，組建功能型黨組織——五星路支部委員會，在道路黨支部的指導和發動下，沿街商鋪業主組建了道路管理社會責任促進會，市場所、派出所、自治組織和鎮總工會負責指導促進會的工作，發揮自治共治功能，探索形成了“自我監督、自我管理、自我服務”和“共有、共建、共享”的公路治理模式。

/ 制定“市場規則” /

建立因地制宜的招投標管理體系

招投標標段 化零為整浦東新區合理擴大標段規模，積極引導大中型企業向集約化轉型。針對以往市政公路標段劃分相對分散，不利于發揮規?；那闆r，突出“區域統籌、街鎮對應、重點突出”的原則，形成一系列設施量置換方案，對全區市政公路綜合養護標段進行了科學劃分和大幅度整合，明確以各鎮人民政府作為招標主體進行政府采購。2016年，區屬縣道標段從原來的100多個調整合并至26個。2019年，在新一輪鄉村公路日常養護招標中，經區政府采購中心招標，全區24個鎮共劃分29個標段，有22家供應商中標。

新場鎮新南村曹治路

招標周期 長短結合為了既能確保工作的延續性，又能確保定期評估調整的彈性，浦東新區對招標周期進行了合理調整。養護期限采取“一次招標，三年沿用（招一續一再續一）”的形式，當年養護考核合格后，續簽下一年合同，最多可續兩年。為確保養護質量，對考核不合格的供應商不再續標，由鎮政府另行組織招標。

建立適應性強的綜合養護體系

適應新變化，建立聯合招標考核模式上海市由浦東新區率先建立市政、綠化、環衛、排水綜合養護模式，此后由于機構改革，區管公路養護招標涉及兩委5家預算單位。為此，浦東新區提出對5家預算單位的養護項目實施合并采購的措施，即由浦東新區建設和交通委員會牽頭，涉及到的其他預算單位（排水所、綠化中心、城道中心）以委托書的形式委托預算單位統一進行新一輪養護招標。同時，由道運、綠化、排水3家行業單位根據各自的養護考核辦法，經折算后進行“綜合打分”。

發揮鎮級政府農村公路養護統籌協調能力，積極開展鎮域“公路大管家”試點浦東新區有效開展資金統籌，將鎮域單元的公路養護涉及區、鎮、村三級的資金，以及農業、公路、河道、綠化等多個條線的資金進行優化統籌。同時，浦東新區積極開展設施設備統籌，通過鎮層面對于設施量的全面排查與統計，分塊明確責任主體，避免了管理空白或重復管理的問題。此外，統籌養護標準與要求。鎮域范圍涉及設施種類多，養護要求不一而足，浦東新區在鎮層面分區域、分類型，對設施養護標準進行統籌，與養護資金統一調配，既保障了城鄉一體化養護水平，也通過對同類別項目進行合并統籌，壓縮了人員、設施設備運維和養護成本，有效減少了資金投入，增加了養護單位工作內容。

張江鎮科農路

/ 完善“市場監管” /

浦東新區在市場化發展相對成熟的區屬縣道管理領域建立“賽馬機制”，從“不合格淘汰”逐步轉向“末位淘汰”。從2020年起，除規定“養護管理標段年度考核不合格，扣除部分該標段年度養護經費，同時解除該管理標段下一年度的養護合同”之外，還要求對年度考核排名處于末位的管理標段，核減其養護工作量，并探索加大對“末位標段”的處罰力度，直至不再考慮與其續標。

伴隨鄉村公路養護市場化進程的推進，對鄉道、村道養護的考核也趨于成熟。2013年，在體制改革初期，養護企業尚未培育成熟，基層管理主體尚未完善，因此，浦東新區公路管理署采取“一管到底”的模式。隨著改革的持續推進，以及養護企業與基層專業管理主體的不斷成熟，浦東新區基層自主考核能力逐步提升，2018年后，浦東新區逐步降低區層面的檢查頻次，改為一年兩次的定期檢查。

在持續提升考核約束條件的同時，也逐步加大客觀考核比例，并引入AI智能化識別技術，進一步提升考核的客觀性和科學性。

/ 賦能多維支撐 /

精細管理，保障資金

率先實現農村公路管理精細化全覆蓋體制改革之初，農村區域道路責任體系多元、職責不清、界限不明，養護質量和標準參差不齊。為此，浦東新區率先建立權責清晰、齊抓共管的農村公路管理養護體制機制，將“建、管、養”并重的制度全面覆蓋到鄉道、村道的養護管理工作中，試點性建立了區農業農村委綜合管理、資金保障與區建交委技術指導“雙牽頭、雙結合”的通村入戶路行業管理工作機制。

制定精細化措施，保障農村公路資金區屬縣道養護資金由市級財政分配的燃油稅承擔，對縣道提高日常養護標準和維修率達標所需增加的資金，確保由區財力提供全部保障。鄉、村道養護資金由市、區、鎮三級財政共同承擔。其中，日常養護經費按照市下達基數，區財力確保按照不低于市基數予以配套，充分保障鄉、村公路的高品質養護需求。鎮主體若需進一步提升養護品質，則根據實際情況增加投入，滿足養護管理需要。大中修工程經費，由市、區給予50%補貼，其余部分由鎮政府配套到位。

精打細算，高效統籌

專項區級補貼資金，促進公路“提檔升級”浦東新區針對現有農村公路建設標準偏低、交通功能設施欠缺等實際情況，設立“提檔升級”專項資金，通過工程性措施提高道路技術等級、通行能力及服務品質。同時，強化公路沿線綠化、美化及路域環境整治，以實現現有農村公路“提速、提質、提標”。

借力打力，提高資金統籌利用能力浦東新區通過統籌進博會保障綜合治理的各類專項工作，美麗街區、美麗家園、美麗鄉村“三個美麗”專項工作，以及“繽紛社區”等各個條線不同時期開展的專項綜合治理工作，有針對性地提升農村公路整體景觀與市政本底品質，并通過日常養護工作，進一步鞏固專項治理成果，由此達到“借力打力”“小投入，高產出”的效果。

人才裝備，強化創新

鼓勵養護企業創建學習型班組建立一支能夠不斷適應養護新要求的高水平人才隊伍是開展好公路養護管理工作的關鍵，以浦東新區公路養護管理一所為例，該所通過建立學習型班組，樹立自覺終身學習和“學習工作化、工作學習化”的理念，在創建學習型班組、智能型班組和校后再教育過程中不斷取得顯著成果，提出“人人成為知識型、復合型人才和養護管理的行家里手”。目前，該所全科每個職工平均擁有2張以上的上崗證書，實現了“一人多崗、一崗多能”，成為浦東公路管理行業的骨干力量。

激勵創建養護科技創新團隊浦東公路養護建設有限公司采用引進人才、優化環境、加大投入、政策激勵等多項措施，組建由領銜專家帶領的養護科技創新團隊，充分調動廣大工程技術人員和一線技術工人的積極性和創造性，針對公路養護和維護施工中的難點問題實施QC攻關，取得大批QC成果，多次參加由上海市市政公路行業協會和中國市政工程協會組織的QC成果發布活動。此外，浦東新區公路部門還積極與高校共建人才培養和產學研合作基地，形成了一批科研成果。

持續加大“四新”的引進與吸收力度浦東新區各養護公司緊盯國內外道路養護行業的最新科研成果，不斷加大引進和吸收國內外養護科技新技術、新設備、新工藝、新材料的力度。

信息技術，持續加持

建立數字化綜合運行管理平臺浦東新區實施基礎設施數字化建設，利用既有“城市大腦”公路管養平臺，逐步建立鄉道、村道的建設基礎設施電子信息檔案，形成了“一路一檔”“一橋一檔”，管養家底一目了然。同時，實施數據歸集多元化建設，充分利用物聯感知、視頻設備和大數據分析，實現道路保潔實時智能監管、橋梁巡檢監督管理、路況檢測數據匯總等應用場景。目前，平臺已基本實現智能發現病害全流程監管，農村公路養護已實現問題發現與處置的智能化，對應監管發現、派單、處置、完成各環節，針對每類病害量化處置時限；實現業務處置協同化，基于城運中心“城市大腦”總平臺協同處置；實現對下立交積水、路面結冰等重點設施突發事件的自動報警與部門聯動處置；實現行業綜合評價客觀化，通過平臺對新區鄉村公路技術狀況及各鎮鄉村公路技術狀況進行檢測、測評，形成各鎮養護質量績效分析報告，建立信息化考核制度。

秀浦路

逐步建立全過程的信息化、智能化技術應用體系在現有單個模塊應用的基礎上，以浦東新區農村道路管養平臺為抓手，全面建立智能化發現、處理、決策的能力。浦東新區試驗開發公路養護平臺及配套識別設備，探索用更加智能、全面的自動化發現手段，對整體的路面管養進行數字化改革，完成浦東新區數字孿生的基礎工作。此外，通過在巡查車上配備車載GPS設備及5G模塊，相關單位可實時查看車輛當前位置、巡查線路及路段覆蓋情況，并及時在養護平臺上展示車輛回傳的實時道路病害信息，以便后方技術人員根據病害的類型將病害信息推送給對應的養護單位，完成大閉環、中閉環、小閉環，提升道路養護、城市治理效率。

改革永遠在路上。對標中共中央、國務院印發的《關于支持浦東新區高水平 改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見》，浦東新區農村公路市場化改革將繼續圍繞市場化準入的制度設計、適應于農村公路管養專業能力提升、智能化信息化技術應用等領域，深化改革，在改革系統集成協同高效上想辦法、率先試、出經驗，全面爭創浦東農村公路市場化管養改革發展新成績。