甘肅省體育公共服務城鄉(xiāng)一體化發(fā)展瓶頸與優(yōu)化路徑

常毅臣 楊筱冰

(西北師范大學體育學院 甘肅蘭州 730070)

早在19 世紀中期，城鄉(xiāng)一體化就已經(jīng)成為西方國家經(jīng)濟社會發(fā)展的主流導向。以馬克思恩格斯為代表的城鄉(xiāng)融合理論，既是對資本主義城鄉(xiāng)對立的批判，也是對以傅里葉、歐文為代表的空想社會主義者關于城鄉(xiāng)一體化理論的創(chuàng)新。馬克思恩格斯關于城鄉(xiāng)融合的觀點為：結合城市和鄉(xiāng)村的優(yōu)點而避免二者的偏頗和缺點［1］。我國學術界對城鄉(xiāng)一體化內涵的表述，各學科略有差異。該文使用《辭海》中對城鄉(xiāng)一體化概念的描述性界定：實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口、技術、資源等要素相互融合，互為資源，互為市場，互相服務，逐步達到城鄉(xiāng)在經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)上協(xié)調發(fā)展。其著力點是城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農、城鄉(xiāng)關系”［2］。

黨的十七大報告提出，要加強農業(yè)基礎地位，走中國特色農業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以公促農、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局［3］。此后，為加快形成城鄉(xiāng)一體化新格局，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎上，又實施了“五個一體化”戰(zhàn)略。其中，城鄉(xiāng)公共服務一體化是城鄉(xiāng)一體化的重要內容和組成部分。城鄉(xiāng)矛盾主要體現(xiàn)在政府提供城鄉(xiāng)有別的公共服務，公共服務范圍廣泛，涉及領域眾多。其中，體育公共服務是公共服務體系的重要組成部分，對于完善公共服務水平，促進和諧社會建設具有重要意義［4］。黨的十八大以來，黨和政府從法規(guī)政策、規(guī)劃意見、方案措施等方面，對其內涵的論述和闡釋不斷豐富、完善，漸成完整體系。

甘肅省14個市（州）不斷完善體育公共服務體系，推進體育公共服務城鄉(xiāng)一體化進程，取得了顯著成就。但與東中部省（區(qū)、市）相比仍有較大差距。該文通過對甘肅省體育公共服務城鄉(xiāng)一體化現(xiàn)狀調研和制因分析，針對發(fā)展困境，提出優(yōu)化路徑。旨在為促進和加快甘肅省體育公共服務城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供理論參考及實踐指導。

1 甘肅省體育公共服務城鄉(xiāng)一體化發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 體育公共服務場地設施

體育場地設施是體育公共服務的條件和保障。第六次體育場地普查結果顯示，甘肅省人均體育場地面積1.12m2，其中城鎮(zhèn)人均面積1.46m2，鄉(xiāng)村人均面積0.89m2。每萬人擁有體育場地數(shù)量，城鎮(zhèn)為11.62個，鄉(xiāng)村為11.80 個［5］。人均體育場地面積城鄉(xiāng)差距0.57m2。為加快體育公共服務城鄉(xiāng)一體化進程。近年來，甘肅省在體育基礎設施建設方面投入了大量的人財物力，進一步建設和完善了體育公共服務體系。如2021年甘肅省新建10 條健身步道，2 個群眾滑冰場（白銀市，臨洮體育訓練基地），42個多功能運動場（蘭州市4個，嘉峪關市1個，酒泉市3個，張掖市2個，金昌市1個，武威市1 個，白銀市3 個，定西市4 個，天水市4 個，平?jīng)鍪?個，慶陽市3 個，隴南市5 個，臨夏州4 個，甘南州3 個，蘭州新區(qū)1 個），35 套智能健身路徑，20 個籠式足球場和4個智能社區(qū)健身房［6］。以上場地設施覆蓋縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）區(qū)域，是支持農村地區(qū)和少數(shù)民族聚居區(qū)開展全民健身，縮小體育事業(yè)在地區(qū)間發(fā)展差異的重要舉措。總體來說，還存在農村體育設施種類少，功能單一，年久失修，以及城鎮(zhèn)體育設施利用效率不高的問題。

1.2 群眾體育健身活動內容

甘肅省城鎮(zhèn)居民體育活動時間一般選擇在早晨、傍晚，或周末，活動內容以散步、廣場舞（交誼舞、鍋莊舞）、羽毛球、太極拳為主，有一定的自組織性，時間分配較為合理”［7］；農村體育活動一般在農閑時間進行，時間分配較隨意，除了利用已有體育設施（健身器材）、場地等進行鍛煉外，還包括人們在節(jié)日節(jié)慶期間自發(fā)舉辦的體育文化活動。如舞龍、舞獅、踩高蹺等民族民俗傳統(tǒng)體育活動。城市基礎條件相對優(yōu)越，健身活動的選擇性較多，城鎮(zhèn)居民對體育健身具有明確的需求，強烈的意愿；農村居民由于多方面因素的限制，體育健身活動內容的選擇處于被動狀態(tài)，且持續(xù)性較差，對體育活動沒有較強的意愿。由于社會體育指導員人數(shù)有限，甘肅省城市居民和農村居民在體育健身活動方面都缺乏專業(yè)的體育指導，在農村地區(qū)尤為嚴重。

1.3 體育公共服務經(jīng)費投入及使用

從總體來看，我國體育事業(yè)發(fā)展的投資額主要來源由財政撥款、彩票公益金、單位自籌、社會捐贈及其他創(chuàng)收組成［8］。甘肅省各市（州）、縣（區(qū)）體育局或文化體育局均設有體育公共服務的專項資金，主要用于建設體育場地，購買體育器材，舉辦體育活動等。其中，國家預算撥款和體育彩票收益是體育公共服務經(jīng)費的主要來源。在農村體育公共服務建設方面，體育彩票公益金也發(fā)揮了重要作用，不僅促進了經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)體育事業(yè)的發(fā)展，而且減輕了國家財政負擔。體育彩票公益金的分配方式如下：上繳中央、省本級留成、棄獎收入和市縣留成。其中，本級彩票公益金的使用情況主要在2個方面：（1）用于群眾體育支出；（2）用于競技體育支出。2016年、2018年及2020年甘肅省本級彩票公益金在群眾體育方面的具體使用情況見表1。

表1 2016、2018、2020年用于群眾體育的甘肅省本級彩票公益金統(tǒng)計（萬元）

從表1可以看出，2016年、2018年、2020年，每年用于援建與維護公共體育場地、設施和捐贈體育健身器材方面的投資超1 億元，分別占省本級群眾體育公益金總金額的95.73%、91.66%、91.10%，使農村地區(qū)缺乏體育設施的情況得到了一定程度的改善。但由于缺乏實地調研，導致標準化的體育設施在農村地區(qū)使用率不高。在全民健身宣傳方面資金投入較少，使得針對城市居民體育公共服務的信息質量不高，農村居民缺乏體育意識。

1.4 公共體育信息服務

甘肅省體育相關部門通過微信公眾號、官方網(wǎng)站、廣播、公告欄等形式向大眾傳播體育信息。但在體育健身信息公開方面，農村地區(qū)缺乏體育信息公告欄，公告欄內容多是一些政務信息且時效性不足，大多數(shù)農村居民不了解最新的體育政策。城市居民接收體育信息傳播速度較快，能夠通過社區(qū)公告欄、互聯(lián)網(wǎng)等多種方式第一時間了解最新的體育信息。在體育門戶網(wǎng)站建設方面，許多農村地區(qū)甚至還沒有建設專門的體育網(wǎng)頁或網(wǎng)站，部分農村地區(qū)雖已建成相關網(wǎng)頁，但缺乏運營和管理，城市地區(qū)由于經(jīng)濟狀況等因素較好，網(wǎng)站的運營和維護相比農村地區(qū)都更勝一籌。另外，甘肅省各地級市還頒布了與體育公共服務相關的政策制度，這些政策制度大多是依據(jù)國家或甘肅省相關法律法規(guī)制定的，如《“十四五”體育發(fā)展規(guī)劃》《關于建設體育強省的實施意見》《甘肅省全民健身實施計劃（2021—2025年）》等。但相關法律責任的缺失使以上條款的執(zhí)行力度不高，較難付諸實踐。

1.5 體質監(jiān)測服務

甘肅省國民體質監(jiān)測工作每年秋季由各市（州）分類組織實施并集中進行抽樣測定［7］。2020年9月，甘肅省啟動了第五次國民體質監(jiān)測工作。此次監(jiān)測對2000年建立的“國民體質監(jiān)測系統(tǒng)”進行了調整，延長了監(jiān)測對象的年齡，將監(jiān)測年齡延長至79 歲，同時增加了金融、煤炭、公安、建筑4 個行業(yè)典型工種。在問卷中增加了運動風險篩查、心理健康調查、體脂率、心肺耐力測試以及老年人測試指標，調整了部分力量測試指標等［9］。甘肅省國民體質監(jiān)測大多處于完成任務階段，農村地區(qū)缺乏體質監(jiān)測站點，更無相關人員配備，部分農村居民甚至都不了解關于體質監(jiān)測的任何信息，城市居民對于體質監(jiān)測信息的了解也不全面，不能真實反映城鄉(xiāng)居民的體質健康狀況。

2 甘肅省體育公共服務城鄉(xiāng)一體化發(fā)展瓶頸

2.1 體育場地設施利用率偏低

甘肅省農村地區(qū)經(jīng)濟相對落后，與城市相比，體育基礎設施建設還有待完善。以蘭州市榆中縣和平鎮(zhèn)祁家坡村和定西市安定區(qū)魯家溝鎮(zhèn)小岔口村為例，一塊運動場地上只有2 個籃球架和2 個乒乓球桌，設施單一。由于年久失修，部分籃球架已經(jīng)松動，乒乓球網(wǎng)破爛。體育場地規(guī)劃選址不合理，附近村民需要步行較長時間才能到達，北方地區(qū)冬天寒冷干燥，所以到體育場進行鍛煉的人少之又少。小岔口村的體育設施周圍居住的村民以老年人居多，現(xiàn)有體育設施很明顯符合年輕人的運動需求，但不適合老年人使用，因此，該場地設施已多年無人問津，逐漸廢棄。祁家坡村的體育場地在農忙時節(jié)，周圍更是堆放了大量被遺棄的農副產品，或是被當作停車場及其他用途，體育設施一年當中長期處于閑置狀態(tài)。雖然符合了政策規(guī)定的硬性指標，但不符合農民的實際體育需求。體育設施存在供給不足，管理不善，供不適需，建不適用等現(xiàn)實問題［10］。這與國家實施農民體育健身工程的精神相背離［4］，不利于農村體育公共服務的有效推進。城市部分地區(qū)雖然體育場地和設施維修及時、更新?lián)Q代較快，但體育設施的建設依然缺乏針對性，投入產出結構不合理，導致體育設施利用率偏低，資源浪費現(xiàn)象屢見不鮮。

2.2 農民體育需求不強

根據(jù)甘肅省統(tǒng)計局發(fā)布的《關于2021 年全省主要人口數(shù)據(jù)的通報》顯示，2021 年城鎮(zhèn)常住人口1327.93萬人，鄉(xiāng)村常住人口1162.09 萬人，城鎮(zhèn)常住人口與農村常住人口比例約為1∶1，農村地區(qū)依然是需要政策傾斜和重點幫扶的區(qū)域。由于農村地區(qū)特殊的發(fā)展歷史和農民自身知識水平、文化素養(yǎng)的局限性，導致農民缺乏享受體育公共服務的意識，對體育公共服務需求非常冷漠。

2021 年，甘肅省全年居民人均可支配收入22066元，按常住地分，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入36187元，農村居民人均可支配收入11433元，城鄉(xiāng)收入差距還有待進一步縮小。在教育文化娛樂領域，城鎮(zhèn)居民人均支出2692元，農村居民人均支出1293元。根據(jù)研究者對城鄉(xiāng)一體化住戶調查，2021 年江蘇省居民人均可支配收入47498元，按常住地分，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入57743元；農村居民人均可支配收入26791元。甘肅省農民人均收入與經(jīng)濟社會發(fā)展快速的地區(qū)相比還存在較大差距，全省552 萬建檔立卡貧困戶和75 個貧困縣剛脫貧不久，農民對現(xiàn)有物質生活表現(xiàn)出較強的滿足感，而對體育健康權缺乏訴求，這一權利更多指向的是以身體健康為目的的公共體育。

對體育的功能沒有正確的認識，認為體育是消遣娛樂，可有可無。2020年，甘肅省經(jīng)常參加體育鍛煉的人數(shù)為33.6%，與全國平均水平相比仍有一定差距。如祁家坡村民認為，農忙之時，青壯年勞動力沒有多余的時間和精力去體育場地鍛煉，只有部分老年人會在體育場地曬太陽或打牌，對于體育設施并無需求。存在政府強主導、公民弱表達的特征。城市居民表現(xiàn)出對體育公共服務強烈的需求，促使政府不斷加大對城市體育公共服務的建設力度，逐漸忽視農村體育公共服務的發(fā)展，影響了農民對于體育公共服務需求的表達，也不利于農民體育意識的培養(yǎng)。

2.3 農村體育公共服務資金投入不足

從發(fā)達國家和我國中東部省（區(qū)、市）體育公共服務的經(jīng)驗來看，經(jīng)濟水平的高低是決定能否發(fā)展好體育公共服務的必要條件。政府提供體育公共服務的能力及質量與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平密切相關。體育設施的建設與維護、體育活動的開展和指導等多個方面，都需要充足的經(jīng)費支持，如果縣域經(jīng)濟狀況不好，提高和改善農村公共服務就比較困難。甘肅省經(jīng)濟發(fā)展相對落后，農村地區(qū)發(fā)展體育公共服務，由于本級政府經(jīng)費不足，很難進行支持，大多是由中央對地方文化體育與傳媒事業(yè)的補助、省級政府轉移支付和體育彩票公益金進行公共體育基礎設施的投資建設。

2021 年，甘肅省生產總值10243.3 億元，按常住人口計算，全年人均地區(qū)生產總值41046元，江蘇省全省地區(qū)生產總值116364.2 億元，人均地區(qū)生產總值137039 元，該省在2007 年城市化率就已達53.2%。經(jīng)濟落后的農村地區(qū)，在公共服務領域的投資額就會嚴重缺乏，長期以來的城鄉(xiāng)二元結構更是促使有限的體育資金資源流向了城市，導致農村體育公共服務與城市差距較大，阻礙著體育公共服務城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

2.4 社會體育指導員服務質量有待提高

近年來，甘肅省不斷加強社會體育指導員培養(yǎng)工作，已有8.9 萬名社會體育指導員，大部分集中在城市地區(qū)。農村地區(qū)未設置社會體育指導員的崗位，導致相關的體育政策措施無法及時傳達，農民的體育鍛煉意識進一步弱化。以蘭州市榆中縣和平鎮(zhèn)菜子村為例，從事廣場舞、健身操等體育活動指導的人員，文化素養(yǎng)不高，未受過專業(yè)化的培訓，不具備體育指導的資格，大多數(shù)只是一些舞蹈動作的教授，不涉及體育器材的使用和體育健身知識的普及，不利于公共體育持續(xù)化發(fā)展。由于相關政策的不全面，大部分體育教師、高等院校體育專業(yè)的學生以及農村體育志愿者未能被納入社會體育指導員的范圍內。現(xiàn)有的社會體育指導員大部分都是非體育專業(yè)的，經(jīng)過短期培訓，以利益需求為導向，以獲得證書為目的，日常生活中較少進行實踐。

3 甘肅省體育公共服務城鄉(xiāng)一體化優(yōu)化路徑

3.1 合理規(guī)劃體育設施布局，凸顯地域特色

甘肅省公共體育設施建設城鎮(zhèn)優(yōu)于農村。針對該問題，甘肅省出臺了一系列政策措施來促進農村體育設施的轉型升級，提高農村體育基礎設施使用率。如《甘肅省“十四五”體育發(fā)展規(guī)劃》中指出，逐步對鄉(xiāng)村體育設施進行更新和提檔升級，實現(xiàn)縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行政村（社區(qū)）三級公共健身設施和社區(qū)15分鐘健身圈全覆蓋，建成體育公園40個［10］。遵循供需適用性原則。依據(jù)農村與城市居民的體育需求也不盡然相同的事實，結合當?shù)氐娜丝谔卣鳌⒔?jīng)濟發(fā)展水平、地理環(huán)境、民族傳統(tǒng)體育文化資源分布等因素，“了解居民的運動興趣”，有針對性地進行規(guī)劃布局，不搞“一刀切”，建設統(tǒng)一的標準化設施。充分利用甘肅省特有的雪山湖泊、戈壁溶洞、沙漠濕地、綠洲草原等自然資源優(yōu)勢，打造凸顯地域特色的品牌體育賽事。遵循選址合理原則。截至2021 年9月，甘肅省還有16個縣未通高速公路，根據(jù)《“十四五”甘肅交通運輸發(fā)展規(guī)劃體系》的總體目標，預計2025年，甘肅省將實現(xiàn)縣縣通高速的目標。公共交通系統(tǒng)的快速發(fā)展促使體育設施服務的半徑逐漸擴大，體育場地合理選址的重要性更加凸顯，體育部門在規(guī)劃建設之初，要與城鄉(xiāng)規(guī)劃設計部門、鄉(xiāng)村振興局等做好協(xié)調工作，達到體育場地、設施利用率的最大化。

3.2 提高居民收入水平，強化農民體育健身意識

據(jù)統(tǒng)計，2021 年甘肅省城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距近25000元［13］。城市居民具有較強的體育健身意識，讓農村居民先富起來，才能內生出體育健身意識。除了國家已有的針對貧困地區(qū)、貧困戶的相關政策外，甘肅省還采取了部分措施以提高農民收入。一是重點幫扶其中58個脫貧縣，每縣增加建設用地600畝，以此來鞏固脫貧攻堅效果；二是與天津市和山東省簽訂協(xié)議，引進近200 家企業(yè)，幫助轉移農村勞動力近14 萬人；三是在39 個重點幫扶縣實施“富民貸”，為農民提供免抵押免擔保低利率的貸款，支持農民自主創(chuàng)業(yè)；四是提供多個公益崗位幫助農民就業(yè)增收。農民基本生計問題得到較好解決，才能有效培養(yǎng)其體育意識。體育需求是建立在體育意識的基礎上，定期組織開展多種形式的農民運動會、體育健身節(jié)，加強體育健身知識的普及和宣傳，以提高農民的體育意識，了解體育健康權的重要性。建立農民體育公共服務的需求表達機制，充分發(fā)揮村民委員會的作用，擴大農民在體育公共服務建設過程中的參與權和決策權，調動農民的積極性。

3.3 拓展體育公共服務融資渠道，建立多元化機制

充足的資金支持是體育公共服務持續(xù)發(fā)展的有效保障。要充分調動市場力量和社會體育組織參與到體育公共服務的供給中，拓展多渠道的融資形式，但仍然不能忽略或放棄政府在政策方面的主導作用。中央及甘肅省政府要繼續(xù)加大對貧困、偏遠地區(qū)體育公共服務的投資力度和政策扶持，這樣才能為體育公共服務城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)造有利條件。政府可以通過減免稅收等方式來支持社會體育組織的發(fā)展，通過捐贈稅前扣除的政策激勵企業(yè)家的捐助，做好體育慈善類和體育服務類社會組織的注冊登記備案工作，以增加社會體育組織的數(shù)量。不斷強化市場力量、社會體育組織的服務能力，利用相關政策吸引非政府主體積極參與體育公共服務城鄉(xiāng)一體化建設。

3.4 擴充專業(yè)人才隊伍，提升體育信息與體質監(jiān)測服務水平

甘肅省人民政府辦公廳印發(fā)的《關于建設體育強省的實施意見》提出，到2035年，社會體育指導員比例達到5‰。針對城市社會體育指導員積極性不高和農村社會體育指導員數(shù)量不足等問題，在社會體育指導員質量提升方面：一是優(yōu)化課程培養(yǎng)體系，社會體育指導員不僅要掌握基本的體育知識，還要掌握運動生理和體育保健方面的知識，提升自身的核心素養(yǎng)和綜合能力；二是樹立終身學習的理念，針對我國“速成式”的社會體育指導員培訓模式，只有終身學習才能提升社會體育指導員的綜合素質，真正發(fā)揮社會體育指導員在一線的重要作用；三是定期考核，針對考評不合格的社會體育指導員要予以淘汰。在社會體育指導員擴大數(shù)量方面，高校體育專業(yè)的學生和體育教師應天然納入社會體育指導員隊伍中。針對農村地區(qū)，每個村落應設立全職崗位，配備一名社會體育指導員。充分發(fā)揮村落中體育非物質文化遺產帶頭人或傳承人的作用，利用他們的威信和影響力帶動村民參加體育活動。

在利用現(xiàn)有人才隊伍的基礎上，充分發(fā)揮社會體育指導員的作用，要根據(jù)城鄉(xiāng)居民文化水平、生活方式的差異，采用其喜聞樂見，易于接受的方式進行體育公共信息的普及與宣傳，在社區(qū)及農村文化活動中心設置體育信息公告欄，及時公示最新的體育公共服務信息。農村地區(qū)還要設置專門的體質監(jiān)測站點，監(jiān)測人員可以由社會體育指導員兼任，在一定程度上能夠降低完成任務時謊報報數(shù)據(jù)或編造虛假數(shù)據(jù)的現(xiàn)象，提升體育信息服務與國民體質監(jiān)測服務水平。

4 結語

2021年2月，甘肅省委省政府印發(fā)《關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的實施意見》強調指出，要著力破解城鄉(xiāng)二元結構，加快縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展，體育公共服務城鄉(xiāng)一體化的突破點在農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市郊區(qū)。甘肅省體育公共服務城鄉(xiāng)一體化在體育設施、農民主觀意愿、資金投入、人才隊伍等方面還存在明顯不足之處。甘肅省作為經(jīng)濟發(fā)展欠發(fā)達省份，發(fā)展過程中遇到的瓶頸相比發(fā)達地區(qū)更復雜，更難解決，要結合甘肅經(jīng)濟社會發(fā)展實際，采取有力措施突破制約因素，促進和加快甘肅省體育公共服務城鄉(xiāng)一體化又好又快發(fā)展。