論行政應急法制與數(shù)字技術交互式發(fā)展

戚建剛，王兆鑫

（中南財經(jīng)政法大學 a.知識產(chǎn)權研究中心；b.法學院，武漢 430073）

國家應急管理部公布的《應急管理信息化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃框架（2018—2022年）》指出， 我國應急管理體系和能力仍然相對落后，應急管理信息化水平不高,迫切需要運用云計算、大數(shù)據(jù) 、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術。數(shù)字技術隨著互聯(lián)網(wǎng)的迭代，在市場需求中應運而生，主要包括大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈和5G 技術等。利用數(shù)字技術規(guī)制公共風險、應對突發(fā)事件已然成為國家重要任務，行政法應當正視并回應國家應急管理新變化，確保政府為主導的多元主體運用數(shù)字技術管理突發(fā)事件、防范數(shù)字技術自身風險的活動具有合法性。不得不承認，目前我國數(shù)字技術與應急管理融合發(fā)展遠未達到智能化階段，作為調整智能化應急管理過程的行政應急法制只能初現(xiàn)端倪。但為合理解釋并預測數(shù)字技術對行政應急法制所帶來的影響，并謀求行政應急法制前瞻性變革，筆者引入“交互式發(fā)展”這一概念，通過聚焦行政應急管理中智能化應用的具體場景和情形，圍繞行政應急法制中行政應急主體、行政緊急權和行政應急過程這三個核心要素，著重分析行政應急法制與數(shù)字技術交互式發(fā)展的涵義、理論基礎、主要表現(xiàn)、面臨的挑戰(zhàn)以及現(xiàn)行行政應急法制之變革思路等內容。

一、行政應急法制與數(shù)字技術交互式發(fā)展的含義

交互式概念最早應用于計算機領域，是計算機技術中的一個術語。近年來，交互式概念被納入不同學科范疇之內，賦予其全新學科內涵和學術生命力，但法學領域尤其是行政法學領域鮮有學者關注這一概念并對之展開研究。交互式強調通過新興技術的傳播媒介作用來促進全球范圍內全方位、各層次信息的交流與互動。對交互式研究除了對交流互動關系模式的靜態(tài)觀察，更應側重于信息交互式發(fā)展的動態(tài)處理過程，破除以往各信息交流主體單向、彼此分離或孤立的關系模式。

行政應急法制是為了管理和控制非常社會狀態(tài)下行政事務的各種措施和制度總和，是專門調整行政應急活動中各主體之間權利義務關系的法。行政應急法制關注的并不是復雜的數(shù)字技術，而是聚焦于數(shù)字技術與現(xiàn)實社會之間的關聯(lián)以及數(shù)字技術風險對社會所帶來的影響，將不確定的數(shù)字技術風險轉移到確定的權責分配和各法律關系主體的權利義務設定上來[1]，交互式便可利用自身在信息傳播上的先天便利和交流互動方式上的獨特優(yōu)勢進一步擴展行政應急法制與科技融合式發(fā)展空間，從多維度提升行政應急法制內部各要素與外部環(huán)境之間交流與互動。

從定義而言，行政應急法制與數(shù)字技術的交互式發(fā)展（以下簡稱交互式發(fā)展），是指行政應急法制與以大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈和5G技術等為代表的數(shù)字技術進行交流互動和深度融合從而發(fā)生深刻制度變革的新型法制形態(tài)。從規(guī)范意義而言，它具有如下三個特征。

一是行政應急法制調整對象涵蓋行政應急系統(tǒng)內部諸要素與數(shù)字技術相融合所形成的社會關系。科技對法律產(chǎn)生的直接影響往往從它所催生的法律事實開始，不同于傳統(tǒng)技術條件所催生的行政應急法律事實，數(shù)字技術所催生行政應急法律事實正在重構法律關系下全新的社會關系[2]。行政應急法制所調整的社會關系是數(shù)字技術潛入行政應急法制內部，與行政應急系統(tǒng)內部諸要素相融合的結果，是數(shù)字技術通過對行政應急主體、行政緊急權和行政應急過程等要素的系統(tǒng)性、連續(xù)性影響的表現(xiàn)。行政應急系統(tǒng)內部諸要素與數(shù)字技術相融合所形成的社會關系是以數(shù)字技術為媒介或工具，發(fā)生在個體之間、個體與群體之間、個體與國家之間等，具有互動性與平衡性的特點。一方面，數(shù)字技術的興起與廣泛應用使行政應急法制所調整社會關系主體的交往行為更加便捷、高效，個體之間、區(qū)域之間甚至是國家之間就行政應急事務的交流日益頻繁，社會關系日益緊密，行政應急社會關系時空效應的智能化與數(shù)字化程度明顯提高。另一方面，數(shù)字技術還充當行政應急法制內部各要素之間的“調和劑”，通過多元化的先進科技手段整合、調控與優(yōu)化行政應急法制所調整的社會關系，更好平衡各種社會主體之間的力量對比。

二是行政應急法制的發(fā)展過程是大數(shù)據(jù)科技驅動下的動態(tài)演變過程。數(shù)字技術是大數(shù)據(jù)爆炸的技術，數(shù)字技術通過海量的數(shù)據(jù)載體以一種前所未有的方式獲得有巨大價值的產(chǎn)品和服務，或深刻的洞見，以驅動社會各領域的變革[3]，當然也包括公共應急領域在內。大數(shù)據(jù)的生命力在于流通與共享。行政應急法制的發(fā)展離不開大數(shù)據(jù)科技驅動，大數(shù)據(jù)是交互式發(fā)展的核心資本和重要資產(chǎn)，交互式發(fā)展的實質是對大數(shù)據(jù)的動態(tài)處理過程。比如武漢“微鄰里”小程序的運作機理其實就是大數(shù)據(jù)驅動，它的成功運作為基層行政應急法制發(fā)展積累了經(jīng)驗。大數(shù)據(jù)激活了交互式功能，一方面體現(xiàn)為大數(shù)據(jù)加速了行政應急主體的智能化與多元主體的數(shù)據(jù)共享，不斷加強行政應急主體之間的合作互補與業(yè)務協(xié)同，實現(xiàn)行政應急跨層級、跨部門、跨行業(yè)的共治局面，以提高行政應急效率；另一方面，大數(shù)據(jù)為行政應急法制提供了社會化、互助化的解決方案，借助智能應急服務平臺或系統(tǒng)，通過對海量的數(shù)據(jù)進行分析、解釋和預測，公眾不僅能及時得到各種風險預警信息，還能廣泛參與到風險防控和應急救援過程之中，各種行政應急治理方式日益多樣、相互交融或融合，從而減輕行政應急法制的基層壓力[4]16。據(jù)此，行政應急法制實現(xiàn)動態(tài)演變。

三是行政應急法制價值取向是實現(xiàn)行政應急的科技“善治”。“善治”是人類政治發(fā)展的現(xiàn)實追求，謀求科技向善與追求優(yōu)良的國家治理是相互適應的，數(shù)字技術與國家治理之間有效融合的最佳途徑便是通過科技的向善來迎合優(yōu)良國家治理現(xiàn)實的技術訴求[5]。行政應急法制是現(xiàn)代風險社會的產(chǎn)物，實現(xiàn)行政應急法制的“善治”本就是行政應急法制發(fā)展的題中之義。隨著數(shù)字技術植入，行政應急法制發(fā)展空間不斷擴展，發(fā)展能力不斷提升，但數(shù)字技術本身滋生的技術風險又對行政應急法制體系的不斷調整與完善帶來新的挑戰(zhàn)。換言之，在風險框架下，行政應急法制的發(fā)展所面臨的是來自外部環(huán)境風險和數(shù)字技術具體應用內在風險的雙重挑戰(zhàn)。這要求行政應急法制內部具體的制度安排應符合科學的善治要求，通過設定基礎性的善治原則，設計良好的善治機制，以最終實現(xiàn)科技向善的正功能[6]。行政應急科技“善治”的價值取向不僅在于通過數(shù)字技術與行政應急法制之間的交流與合作以發(fā)揮數(shù)字技術的正面效應，更倚重于有效規(guī)避數(shù)字技術潛在的風險和挑戰(zhàn)，化解行政應急主體的治理危機，督促行政應急法制“自省”的同時，及時更新制度治理模式以完成諸要素的智能化轉型。

二、行政應急法制與數(shù)字技術交互式發(fā)展的理論基礎

（一）“科學、技術與社會”理論

“科學、技術與社會”理論是一種專門用來解釋科學、技術與社會之間發(fā)展規(guī)律及其內在實質關系的理論[7]。它重點關注科學技術發(fā)展會對社會產(chǎn)生哪些負面影響，即科學技術的“負載性”或社會風險性，進而去思考促進科學技術社會化的可持續(xù)發(fā)展途徑[8]。數(shù)字技術的興起與不斷發(fā)展大大拓展了該理論的研究疆域。

“科學、技術與社會”理論內在揭示了行政應急法制與數(shù)字技術之間深層次的交互關系，尤其是關注到數(shù)字技術帶給行政應急法制的挑戰(zhàn)，行政應急法制發(fā)展必定是在不斷發(fā)現(xiàn)與克服技術所帶來社會風險中前進，以便實現(xiàn)科技“善治”的社會價值。“科學、技術與社會”理論強調，數(shù)字技術的廣泛應用容易陷入技術決定論的困境之中，產(chǎn)生權力技術化與技術權力化的雙重風險。權力技術化指行政應急主體過度依賴于數(shù)字技術工具，但它們卻難以理解數(shù)字技術，從而導致公民等社會力量難以有序參與行政應急過程，行政應急主體反而無法有效履行監(jiān)管職責；技術權力化指數(shù)字技術由于被不斷地應用而擁有對政府、社會組織、企業(yè)和公民個人等的某種“強制力”。這種“強制力”雖不具備天然的強制性，但技術權力持續(xù)向少數(shù)主體集聚的態(tài)勢使得在技術權力化影響下，科技巨頭依靠技術優(yōu)勢在市場競爭中對數(shù)據(jù)資源進行分割與壟斷，給行政機關運用大數(shù)據(jù)治理造成困難[9]。從應急管理角度而言，權力技術化與技術權力化實際上是行政緊急權與科技之間的關系出現(xiàn)異化，以至于出現(xiàn)“技術控制”危機[10]。為應對此類危機或者挑戰(zhàn)，行政應急法制需要進行相應變革。

（二）現(xiàn)代風險社會理論

與“科學、技術與社會”理論相比，現(xiàn)代風險社會理論則從更為宏觀的層面解釋了行政應急法制與數(shù)字技術交互式發(fā)展的內在機理。現(xiàn)代風險社會理論表明，現(xiàn)代社會是一個風險社會，風險管理在現(xiàn)代社會中處于核心地位。雖然數(shù)字技術是有效應對現(xiàn)代社會風險的技術性工具，但由于它是影響面廣的“顛覆性”技術，勢必會帶來一系列“次生風險”，即數(shù)字技術的“再生風險性”。同時，隨著數(shù)字技術嵌入社會領域，人類自主性和個人自決權遭受了前所未有威脅，個人隱私在數(shù)字技術面前“暴露無遺”，由此又帶來人身和財產(chǎn)安全隱患。此外，數(shù)字技術所引發(fā)的社會風險后果還具有不可計算性和人為不確定性。現(xiàn)代風險社會理論所揭示的數(shù)字技術所引發(fā)的社會風險，意味著需要一個主體多元化，具有合作性、互補性和復合性的全球化風險治理體系，需要有組織的集體行動而非單獨的個體行動[11]。由于政府集中掌握和控制著強有力的技術手段與信息資源，故應對數(shù)字技術風險必然要以政府為主導。現(xiàn)代風險社會理論揭示了行政應急法制若要實現(xiàn)科技“善治”，需要在多元主體參與下，由政府承擔“元治理”的角色和職責，實施“元治理”，發(fā)揮“元治理”[12]作用，行政應急法則需要通過不斷發(fā)展自身來為政府的“元治理”提供規(guī)范性依據(jù)，為政府此類行為提供合法性保障。由此可見，現(xiàn)代社會風險理論表明為應對數(shù)字技術所引發(fā)的社會風險，需要以政府為主導的治理體系，同時，政府為主導的治理體系又依賴數(shù)字技術來應對此類社會風險。這類似于一個“相生相克”的過程。而行政應急法制則為政府為主導的應急治理體系提供合法性，提供合法性過程其實也是實現(xiàn)了行政應急法制與數(shù)字技術交互式發(fā)展。

三、行政應急法制與數(shù)字技術交互式發(fā)展的主要表現(xiàn)

（一）行政應急主體智能化

1.技術賦權：行政應急主體的信息協(xié)同

數(shù)字技術“賦權”的積極作用在于通過信息溝通與共享加強各個社會階層的合作治理和業(yè)務協(xié)同。具體到行政應急領域，技術賦權改變了傳統(tǒng)行政應急主體的特征并彌補其不足。傳統(tǒng)行政應急主體具有集中性、權威性和協(xié)調性等特點。然而，一個不爭事實則是，傳統(tǒng)行政應急主體缺乏對信息資源全面綜合利用能力，偏重政府作為單一的行政應急主體的權威性與集中性，限制了應急管理中信息資源跨主體、跨層級和跨部門的整合共享。數(shù)字技術使得行政應急主體具有明顯的智能化特征。智能化突出表現(xiàn)就是不同的行政應急主體之間的信息協(xié)同。行政應急主體通過深度加工和利用大數(shù)據(jù)，集成、傳遞或共享信息，實現(xiàn)業(yè)務和資源協(xié)同，從而提升應急管理能力。隨著數(shù)字技術逐漸植入，傳統(tǒng)條塊結合的行政應急管理體系下的金字塔式組織結構逐漸演變?yōu)楸馄交膬炔拷M織機制[13]，行政應急主體之間的信息傳遞模式也由“科層式”向“扁平化”轉變。傳統(tǒng)“科層式”行政應急主體由于部門利益或機構重疊、職能交叉等因素會導致信息的滯后和失真，而數(shù)字技術所帶來的行政應急主體的“扁平化”，能夠實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息實時動態(tài)地快速傳遞[14]。

2.技術賦能：非國家行為體的協(xié)助與整合

非國家行為體是一種介于國家與個人之間的社會力量或組織體，其作用是彌補國家中心責任的不足。他們是國家與社會力量之間相互調和的產(chǎn)物，不僅承擔部分公共職能，而且還是公民參與政治和社會管理的一種有效形式[15]。《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第二十九條規(guī)定的居民委員會、村民委員會、企業(yè)事業(yè)單位是重要的非國家行為體。數(shù)字技術賦能使得各類社會公益組織、自治組織（諸如慈善組織、志愿組織和基層組織）等其他非國家行為體通過信息技術系統(tǒng)和大數(shù)據(jù)資源，運用各種數(shù)字技術深度參與到政府應急管理過程，在發(fā)揮各自優(yōu)勢前提下，實現(xiàn)跨邊界合作，對政府應急決策和管理起到協(xié)助、整合作用[16]。技術賦能不僅僅是靜態(tài)上的“賦予能力”，還是通過運用人工智能和大數(shù)據(jù)等新興技術形成一種新的方法和路徑，以此來激活、強化非國家行為體自身的能力。它創(chuàng)新了非國家行為體參與行政應急管理的方式，更新并強化了非國家行為體的治理規(guī)則和對數(shù)字技術的學習能力。比如，智慧社區(qū)在行政應急管理中發(fā)揮了重要作用。從行政法層面而言，它就可以視為行政法律規(guī)范授權的非國家行為體。智慧社區(qū)應急服務平臺通過平臺前端的物理感知將匯聚的各種應急數(shù)據(jù)傳輸?shù)狡脚_后端的智聯(lián)網(wǎng)上，集合線上醫(yī)療服務、出行服務、運輸服務、志愿服務、慈善服務等，從而積極參與到政府為主導的行政應急管理之中。

（二）大數(shù)據(jù)驅動下行政緊急權多中心化

多中心化行政緊急權也稱為“非唯行政機關為中心”的行政緊急權，不同于傳統(tǒng)行政緊急權強調以行政機關為中心，它是指在數(shù)字技術驅動下，行政緊急權不再以行政機關自我為中心，而強調一種行政應急的共同體意識，要求關照社會不同主體權利，具有高度的適應性、專業(yè)性與民主性等特點。高度的適應性是多中心化行政緊急權的核心特征。在風險危機與數(shù)據(jù)信息交織共存的現(xiàn)代社會，數(shù)字技術的驅動使得行政緊急權無論是內部的結構要素還是整體運作都在法治框架內呈現(xiàn)靈活多變的動態(tài)發(fā)展趨勢，有效消弭行政緊急權的權威性與靈活性之間不能彼此容納的尷尬局面。如網(wǎng)格化應急管理系統(tǒng)的運行和“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化”手段的應用使得行政緊急權結構內部各要素突破了傳統(tǒng)物理空間內的單一構造方式和組合格局，在物理空間與虛擬空間交合之間，通過多元組合和動態(tài)調整的方式，并利用虛擬化、自動化、場景化的數(shù)字技術動態(tài)運轉和協(xié)同發(fā)展，使得行政緊急權在突發(fā)事件應急管理中更加便捷高效、靈活多變；高度的專業(yè)性是指，多中心化行政緊急權的良性運作得益于人工智能、大數(shù)據(jù)等科技支撐，行政機關通過借助大數(shù)據(jù)分析海量信息極大增強了自身的專業(yè)性，包括自身機構設置和權限分配的專業(yè)性，應急措施的科學準確性等。比如，知識圖譜通過將各種不同來源的應急數(shù)據(jù)進行融合構建為一個完整的知識體系，從而為行政機關行使行政緊急權，做出相應的應用決策、完善相關措施、全面做好風險防控工作提供更加精準可靠的依據(jù)；高度的民主性是指，多中心化行政緊急權強調行政應急全過程中的公眾參與，先進技術工具的運用擴展了公民參與行政應急過程的全新渠道，促進了行政機關和社會公眾之間雙向互動。比如，政府數(shù)據(jù)開放提高了行政應急治理過程的透明度，進一步確保公眾的透明參與。從保障公民權利的視角來看，由于政府數(shù)據(jù)是公共資源，政府數(shù)據(jù)開放使得公眾除了享有知情權之外，還享有訪問權和使用權。

（三）數(shù)字技術嵌入行政應急全過程

數(shù)字技術嵌入行政應急全過程主要表現(xiàn)在以下四個方面。

1.預防與應急準備階段

此階段是應對突發(fā)公共事件的初始階段。在該階段，數(shù)字技術給政府為主導的多元公共主體應對突發(fā)公共事件帶來諸多變化。比如，對危險源和危險區(qū)域進行登記、調查與風險評估是公共主體在此階段應對突發(fā)事件的一項重要的基礎性工作，傳統(tǒng)的人員流動調查與統(tǒng)計方式容易造成漏報、瞞報和錯報的情況，而時空大數(shù)據(jù)下的風險普查、檢測和分析無疑提高了公共主體風險防控效率，為風險評估奠定了科學的基礎條件。

2.監(jiān)測與預警階段

此階段的根本目的是防范和控制突發(fā)公共事件進一步發(fā)生或擴散。在此階段，數(shù)字技術帶來一系列新的治理變化。在大數(shù)據(jù)驅動下，對風險信息的監(jiān)測與預警帶來的直接效果是自動化決策，公共主體能夠進行預測性治理。風險數(shù)據(jù)信息的自動“輸入—分析—輸出”系統(tǒng)能夠輔助公共主體對公共風險進行評估，有利于進行實時跟蹤、重點篩查。比如，在自然災害天氣預警方面，重慶智慧氣象系統(tǒng)以全國氣象大數(shù)據(jù)云平臺為基礎，對接數(shù)字重慶云平臺，深度應用云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、5G 和區(qū)塊鏈數(shù)字技術，對標監(jiān)測精密、預報精準、服務精細，在預警發(fā)布方面，建立了集自然災害風險隱患、預警、災情和救災信息資源互聯(lián)互通、開放共享、安全高效的智能預警信息發(fā)布系統(tǒng)，發(fā)揮了氣象防災減災的第一道防線作用[4]25-26。

3.應急處置與救援階段

此階段是突發(fā)公共事件應對過程的中心環(huán)節(jié)，此階段的首要目的是有效處置突發(fā)公共事件、最大程度減少人員傷亡和財產(chǎn)損失，并防止事件的進一步傳播擴散和次生災害的發(fā)生。在該階段，數(shù)字技術給公共主體治理活動帶來許多新變化：數(shù)字技術的應用提升了應急救援系統(tǒng)的精準性，創(chuàng)新了應急志愿服務和應急慈善服務活動；通過數(shù)字技術最大程度整合各方應急處置與救援力量。比如，在安全生產(chǎn)領域，國家礦山安全監(jiān)察局通過制定遠程分析指導和視頻會商制度、遠程監(jiān)管監(jiān)察辦法，嚴肅查處了瓦斯超限、明停暗開、井下超員等違法行為，實現(xiàn)了突發(fā)事件情況下的遠程監(jiān)察規(guī)范化，大大提高了監(jiān)管監(jiān)察的行政執(zhí)法效能[4]26-27。

4.恢復與重建階段

此階段是指公民權利、社會制度和國家秩序的恢復，既涉及物質層面重建，也涵蓋精神層面重建，其中，復工與復產(chǎn)是最為重要的內容。在此階段，數(shù)字技術給多元公共主體治理活動帶來的新變化主要表現(xiàn)為：為了穩(wěn)定工作學習節(jié)奏，各企業(yè)、學校等通過網(wǎng)上辦公、學習，保障突發(fā)事件中停工不停產(chǎn)、停課不停學。復工數(shù)字化支持系統(tǒng)的推出，使得各用戶獲得虛擬世界的“身份證”，幫助企業(yè)提供一套全員健康和復工復產(chǎn)管理的數(shù)字化工具，助力企業(yè)進行人工智能的風險篩查，通過客觀檢測、環(huán)境分析、健康預警等維度進行“360°”風險排查，從而生成科學的風險評估報告，并基于此給出不同風險的分級管控和防控建議[17]。

四、數(shù)字技術對行政應急法制之挑戰(zhàn)

（一）數(shù)字技術對行政應急主體的挑戰(zhàn)

數(shù)字技術對行政應急主體的挑戰(zhàn)集中體現(xiàn)為數(shù)據(jù)壁壘問題與數(shù)據(jù)孤島問題。數(shù)據(jù)壁壘是指，行政應急主體掌握著大量的公共應急數(shù)據(jù)資源，長期在應急管理體制中處于絕對的支配地位，與之相對應的是應急信息處于相對孤立、封閉的交流狀態(tài)。數(shù)據(jù)壁壘導致行政應急主體在應急資源配置和社會動員中占據(jù)絕對優(yōu)勢，致使應急管理中社會參與力量不足，嚴重影響應急管理的社會效果；數(shù)據(jù)孤島是指由于不同的應急數(shù)據(jù)掌握在不同的政府部門手中，各政府部門之間應急信息來源彼此獨立、應急信息平臺相互排斥、應急信息處理和運用難以互助共享的現(xiàn)象。數(shù)據(jù)孤島一方面使得應急信息在政府與社會組織、公民之間上下流通不暢，這嚴重阻礙公民信息自治權的實現(xiàn)，另一方面則直接導致政府應急治理主體權責不清、信息共享不足和信息治理碎片化的問題［18-19］。這兩個問題的暴露表明，對于行政應急主體來說，應急數(shù)據(jù)的最大價值源于不同主體或部門之間的數(shù)據(jù)整合、交換與共享，而數(shù)據(jù)壁壘和數(shù)據(jù)孤島問題的出現(xiàn)恰恰阻礙了應急數(shù)據(jù)的整合、交換與共享，不能保證應急數(shù)據(jù)的及時性、準確性、一致性和真實性，阻礙應急數(shù)據(jù)最大價值的釋放。數(shù)字技術帶來的是行政應急主體的智能化，而行政應急主體智能化的重要變化或表現(xiàn)之一就是大數(shù)據(jù)的深度加工和可利用，但如何進一步促進大數(shù)據(jù)轉變?yōu)榭梢曅院推占靶缘墓娦畔ⅲ绾瓮ㄟ^促進各行政應急主體之間以及各行政應急主體內部之間的合作互補與業(yè)務協(xié)同來能動地反映與深化包括大數(shù)據(jù)在內的各技術要素，則是目前行政應急主體面臨的最大挑戰(zhàn)。對于此類問題，行政應急法制應當作出積極回應。

（二）數(shù)字技術對行政緊急權的挑戰(zhàn)

數(shù)字技術對行政緊急權的挑戰(zhàn)集中表現(xiàn)為，行政緊急權多中心化過程中所滋生的“技術異化” 導致了個人信息權的“數(shù)字弱勢”。數(shù)字技術催生新興權利——個人信息權。個人信息權所保護的客體是個人信息。它是指與特定個人相關聯(lián)的、反映個體特征的具有可識別性的符號系統(tǒng)，包括個人身份、家庭、財產(chǎn)和健康狀況等各方面的信息[20]。雖然數(shù)字技術形成了多中心的行政緊急權，但技術的中立性和技術治理的過度擴張又在無形中鞏固了國家整體性治理架構，加劇了國家與社會之間縱向上的技術鴻溝。數(shù)據(jù)的集中往往意味著權力集中，技術治理所帶來的社會分層毫無疑問給個人信息權帶來挑戰(zhàn)。行政緊急權多中心化過程中所滋生的“技術異化”，“遺忘”了社會上相當一部分的“數(shù)字弱勢”群體[21]。個人信息權的“數(shù)字弱勢”可以說是行政緊急權多中心化過程中“技術異化”所帶來的一種負面效應或極端現(xiàn)象，體現(xiàn)了技術控制下行政緊急權發(fā)展的非均衡性與不平等性。比如，為預防和應對突發(fā)事件，政府及其相關部門會與各大運營商合作，通過多途徑獲取大量的公民個人信息，導致公民的個人信息無時無刻不處于政府實時動態(tài)的“數(shù)據(jù)監(jiān)控”之下。雖然政府獲取個人信息和在此基礎上形成的大數(shù)據(jù)產(chǎn)品有利于最大程度應對突發(fā)公共事件，但隨著數(shù)字技術的發(fā)展和大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的日益增多，個人信息權與行政緊急權矛盾日益加深。一個重要原因則是在數(shù)據(jù)收集階段，政府在未能采取必要的匿名和脫敏化處理情況下，就進行數(shù)據(jù)互通與共享，導致個人信息被非法竊取和泄露，個人隱私安全面臨極大隱患。這對現(xiàn)行行政應急法制無疑提出了挑戰(zhàn)。

（三）數(shù)字技術對行政應急過程的挑戰(zhàn)

數(shù)字技術給行政應急過程帶來了一定挑戰(zhàn)，對于這些問題，行政應急法制應當作出積極回應。

1.預防與應急準備階段

以公共衛(wèi)生領域為例，在此階段由于缺乏先進的大數(shù)據(jù)分析的技術和工具，我國政府對健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)的深度挖掘仍處于探索階段，尤其是缺乏對醫(yī)療大數(shù)據(jù)進行有效的數(shù)據(jù)預處理，健康醫(yī)療數(shù)據(jù)的數(shù)字技術分析尚處于初級階段，加之當今社會風險源多樣且隱蔽性強，這導致數(shù)字技術難以甚至無法對全新的突發(fā)公共衛(wèi)生事件進行預測與分析[22]57-58。

2.監(jiān)測與預警階段

數(shù)字技術帶來的自動化行政應急決策也存有一定潛在的技術風險。在此階段如果過度依賴機器生成的風險監(jiān)測與預警結果，不斷降低政府自身和人工作用因素，行政決定會導致過度預測，而過度預測往往基于不完全的、不確定的數(shù)據(jù)，可能會產(chǎn)生相反甚至是錯誤的決策信息[22]241-242。

3.應急處置與救援階段

在此階段公共主體所采取的各類應急措施都直接或間接關涉公民權利，數(shù)字技術介入會對公民權利造成一定影響。一方面，數(shù)字技術被大型的信息技術企業(yè)或與之相關的企業(yè)所主導，它們控制著專業(yè)性極強的算法。算法是數(shù)字技術的基本方法，雖然算法為自然人帶來諸多便利，但算法的運作過程易形成“權力黑箱”，看似客觀的數(shù)據(jù)運算結果實際上不可避免帶有主觀偏見，這無疑會阻礙公民權利中正當性價值的實現(xiàn)。此外，公民的大量個人信息也會面臨被泄露的風險，人工智能聯(lián)動系統(tǒng)的運作過程缺乏公眾的參與互動，難以充分保障公民知情權。另一方面，深藏在智能聯(lián)動系統(tǒng)或智慧平臺中的無處不在的“權力的眼睛”會導致任何一個微小的違法行為都會被進行處理，公民的權利和自由會被不合理地限縮與控制，難以彰顯行政應急過程中行政執(zhí)法的溫度，應急處置與救援階段各項應急措施極易淪為抽空人性互動的“機器執(zhí)法”[23]。

4.恢復與重建階段

在此階段關鍵要處理好權利救濟問題。但“無人干預”的大量自動化行政方式降低了行政應急權利救濟的人性化處理程度，沖擊了傳統(tǒng)行政應急法制中的行政合理性原則，出現(xiàn)了行政應急權利救濟的裁量判斷、監(jiān)督、責任等方面的困境[24]。

五、現(xiàn)行行政應急法制之變革思路

（一）完善數(shù)字技術影響下的行政應急主體制度

行政應急法制與數(shù)字技術的交互式發(fā)展不僅應當強調數(shù)字技術帶來的行政應急主體的多元化和開放性，還要在更深層次的價值目標上克服技術權力控制危機，打破技術壟斷局面，追求多元應急主體之間的法律地位平等，充分參與、分工配合、互動制衡之關系[25]。這就需要完善行政應急主體的職權和職責之配置。行政應急法制在規(guī)定應急主體職權和職責時，要更加注重數(shù)字技術因素的影響，要利用好數(shù)字技術對行政應急職權（職責）的積極影響，將數(shù)字技術融入行政應急職權（職責）的配置中來，防止行政應急職權（職責）與數(shù)字技術的脫軌；需要完善行政應急主體工作體系，行政應急法制要確保應急主體既能各自獨立完成相應的行政應急任務，同時又能發(fā)揮數(shù)字技術影響下的整體優(yōu)勢，有效克服行政應急主體物理結構分布上的分散性，能夠進行合作互動以完成大型的綜合協(xié)調的行政應急任務；需要健全行政應急主體信息互動體系[25]。行政應急法制需要規(guī)定以完成行政應急任務為中心，來設計行政應急主體之間的信息交流和互動，利用數(shù)字技術來確保信息在各個主體中可以充分共享和流動。

對此，可用應急醫(yī)藥物資儲備與分配為例加以說明。從實踐來分析，對于應急醫(yī)藥物資的儲備與分配，地方人民政府及其相關部門應當通過數(shù)據(jù)共享，暢通信息傳遞渠道，對應急醫(yī)藥物資的時空大數(shù)據(jù)進行分析和深加工，依賴完善的應急醫(yī)藥物資儲備與分配保障的信息化平臺建設，確保儲備和分配的合理高效等[26]。地方政府及相關部門各司其職，通力配合，如財政部門依法及時劃撥衛(wèi)生應急經(jīng)費，醫(yī)藥部門儲備應急所需藥品及醫(yī)療器械，交通部門負責保障應急醫(yī)藥物資的運輸?shù)龋绕溥\用多個政府部門的基礎數(shù)據(jù)庫，如衛(wèi)健、交通、公安和民政等系統(tǒng)，加強應急醫(yī)藥物資跨地區(qū)、跨層級和跨部門的數(shù)據(jù)流轉，以提高應急醫(yī)藥物資儲備與分配保障的效率性[27]。由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不一，政府財力受限，加之應急醫(yī)藥物資生產(chǎn)、儲備過多容易造成逾期失效、資源浪費和閑置的后果，地方政府根據(jù)本地實際情況，與相關的醫(yī)藥企業(yè)簽訂協(xié)議，開展公私合作，保證應急醫(yī)藥物資的生產(chǎn)、儲備與供給等。醫(yī)藥企業(yè)根據(jù)合同能夠及時有效地完成應急醫(yī)藥物資的生產(chǎn)與供給等，這就離不開政府部門與企業(yè)之間的數(shù)據(jù)合作，尤其是與大數(shù)據(jù)企業(yè)開展合作，統(tǒng)一各自的數(shù)據(jù)維度；在應急醫(yī)藥物資的儲備與分配過程中，地方政府通過大數(shù)據(jù)對區(qū)際之間應急醫(yī)藥物資需求的分析和挖掘，能夠充分考慮不同地區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特點與差異并總結演變規(guī)律，并照顧不同地區(qū)居民的生理與心理健康特質或水平，注重區(qū)際之間應急醫(yī)藥物資空間上的交流與互動等，這離不開精準全面的大數(shù)據(jù)對區(qū)際之間應急醫(yī)藥物資需求的分析和挖掘[28]。 此外，地方政府還要做好應急醫(yī)藥物資的儲備與分配的監(jiān)督工作等，以保證各個環(huán)節(jié)具體工作的落實。

（二）強化個人信息權在行政應急法律制度中的功能定位

加強個人信息權在行政應急法律制度中的功能定位主要基于兩方面理由：一是從規(guī)范層面而言，以行政機關為代表的國家機關對公民個人信息權具有消極和積極的保護義務。消極義務表現(xiàn)在個人基于信息自決免受國家對其信息的無限度收集和不當使用；積極義務表現(xiàn)在個人作為信息主體當面對其他信息控制者時，國家需承擔介入和保護義務[29]。二是從實踐層面而言，則為補強個人信息權的“數(shù)字弱勢”，防止行政緊急權“技術異化”侵害個人信息權的現(xiàn)象。為此，行政應急法制需要作出如下變革。

1.樹立個人信息權的社會本位立法理念

個人信息具有個人性與社會性的雙重屬性，小數(shù)據(jù)時代的個人本位理念及其相應的制度安排已無法適應和有效解決數(shù)字技術快速發(fā)展所帶來的信息主體間的力量失衡、個人信息秩序失穩(wěn)和社會利益平衡機制失靈等問題[30]。大數(shù)據(jù)時代個人信息權的社會本位價值理念日益凸顯，倡導個人信息權的權利關聯(lián)性或社會相互性，彰顯個人信息領域的社會共同體利益。從學理而言，自由權的出發(fā)點在于讓社會上的每個人都能得到平等的對待，而社會權則是為了讓社會共同體的每一個成員保持平等參與競爭的機會，使他們有一定的能力參與到社會競爭中去，也在于使每個人平等地享受社會共同體發(fā)展的成果[31]。因此社會權的初衷就是為了平等地照顧到每一位社會成員，尤其是關照到社會上的特殊群體或少數(shù)人的權利，給予他們機會上的平等，滿足他們生存與發(fā)展的基本需求。依托于數(shù)字技術的社會性發(fā)展，個人信息權所承載的社會功能越來越豐富，個人信息不再僅具備簡單的可識別個人身份等的基本功能。依據(jù)權利的關聯(lián)性原理，個人信息權還與個人的隱私權、人格尊嚴、人的自由和私有財產(chǎn)權等相關聯(lián)；依據(jù)權利的他互性或社會相互性原理，個人信息權也會與社會共同體內的其他成員的個人信息權等權利和整個社會的共同利益密切相關，無論是個人信息權利的自互性還是他互性，都意味著個人信息權所滋生的利益處于對立統(tǒng)一狀態(tài)，而行政應急法制如何恰當?shù)靥幚磉@一關系并做出相應的制度安排則是一個急迫問題。行政應急法制需要規(guī)定，為了應對突發(fā)公共事件，行政機關有權依托數(shù)字技術與科技企業(yè)等商業(yè)團體合作來共同研發(fā)相應的信息產(chǎn)品，為了公共利益，個人信息應當被充分流動與共享，個人負有“讓渡”部分的個人信息利益的義務，但行政應急法制也需要規(guī)定行政機關和科技企業(yè)等商業(yè)團體需要遵循個人信息權的社會本位價值理念，不得過度“犧牲”個人信息利益。

2.確立以風險多元治理為出發(fā)點的立法理念

數(shù)字技術侵害個人信息權的風險因素具有來源多樣化、危害相互交叉和應對過程技術要求性高等特點。同時，個人信息權受到侵害的風險，與技術風險和公共安全風險等多重社會風險共同疊加，這就對行政應急法制提出了新的要求。行政應急法制需要確定以風險多元治理為出發(fā)點的立法理念，改變對個人信息權重管理輕保護、重利用輕救濟，持單一風險治理的立法模式，從而充分回應影響個人信息權風險的技術要求和技術風險對個人信息權的影響。比如，《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》第四十九條規(guī)定了全民健康的信息化問題，具體要求著力推進健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)、人工智能等的應用與發(fā)展，建立健全醫(yī)療衛(wèi)生信息交流和信息安全制度等。該法第九十二條規(guī)定國家保護公民個人健康信息，確保公民個人的健康信息安全。但這一法律并未凸顯在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中如何治理公民個人健康信息風險。行政應急法制需要構建一種防范和治理公民個人信息權風險、技術風險和公共安全風險相互疊加的綜合制度，需要規(guī)定政府在多元風險治理目標下運用數(shù)字技術來最大限度地防范和控制影響個人信息權的各類風險因素。

3.加強個人信息權的行政應急救濟制度建設

面對數(shù)字技術，個人信息權既有可能受到行政機關侵害，也有可能受到科技企業(yè)等商業(yè)團體侵權，行政應急救濟制度需要圍繞這兩大侵害主體的行為來建設。一方面，行政機關是個人信息最主要處理主體，也最容易侵害公民個人信息權。行政機關處理個人信息的行為具有公共性、高權性、強制性和單方性等一系列的“行政性”特征[32]。為有效預防和應對突發(fā)公共事件，行政機關處理個人信息的行為還具有應急性特征，意味著行政機關具有更大自主性來處理個人信息，行政機關甚至能夠突破日常法律規(guī)定的程序來處理個人信息。個人信息權極有可能受到過度侵害。此時，行政應急法制需要規(guī)定行政機關在處理個人信息時需要遵循保障人權原則和比例原則，并規(guī)定行政機關應當接受立法監(jiān)督和司法審查。另一方面，在應對突發(fā)公共事件過程中，面對科技企業(yè)等商業(yè)團體侵害個人信息權問題，亟須完善相應的行政救濟制度。從理論而言，相較于民事救濟、刑事救濟等事后型救濟制度，行政應急救濟措施是一種事前救濟制度。它具有完整性和系統(tǒng)性，便捷高效等獨特優(yōu)勢，行政機關不僅可以綜合運用調查、處罰等多種手段迅速制止各種違法侵權行為，而且還有權主動介入，對個人信息權實施全過程保護，更符合突發(fā)公共事件的特定情境下保護公民個人信息權的急切性。為此，行政應急法制需要規(guī)定以科技企業(yè)等商業(yè)團體為代表的主體侵害公民個人信息權時，應當受到行政機關從快和從嚴的處罰。

（三）健全全方位全周期應急治理的大數(shù)據(jù)監(jiān)管制度

行政應急治理過程中的大數(shù)據(jù)監(jiān)管要關注全方位、全周期的制度性構建，這是由大數(shù)據(jù)應用規(guī)律和特點所決定的。大數(shù)據(jù)應用貫穿行政應急治理的全過程，具體包括大數(shù)據(jù)的收集、處理、分析、反饋與總結等多個環(huán)節(jié)。健全全方位全周期應急治理的大數(shù)據(jù)監(jiān)管制度的關鍵是行政應急法制需要完善政府數(shù)據(jù)監(jiān)管的內在機制和加強大數(shù)據(jù)的監(jiān)管制度建設。技術變遷尤其是數(shù)字技術的迅速發(fā)展引發(fā)政府監(jiān)管模式的不斷更新，行政應急治理過程中的大數(shù)據(jù)監(jiān)管是科技驅動型的政府監(jiān)管模式，相較于傳統(tǒng)的政府監(jiān)管模式的分散監(jiān)管、重點監(jiān)管、粗放監(jiān)管和人工監(jiān)管等的局限性，其具有協(xié)同監(jiān)管、全面監(jiān)管、精確監(jiān)管和智慧監(jiān)管的根本性變革[33]。行政應急治理過程中的大數(shù)據(jù)監(jiān)管應注重對大數(shù)據(jù)進行動態(tài)、持續(xù)的監(jiān)管，大數(shù)據(jù)監(jiān)管制度的建設應注重系統(tǒng)性和完整性。

1.統(tǒng)一大數(shù)據(jù)的管理標準，完善大數(shù)據(jù)智能監(jiān)管制度

大數(shù)據(jù)的管理標準是指對大數(shù)據(jù)產(chǎn)生、處理及管理等工作制定的各類規(guī)范標準的管理，而大數(shù)據(jù)管理標準的統(tǒng)一具體包括制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)規(guī)范、統(tǒng)一的分類編碼和統(tǒng)一的質量指標體系等，這對于提升數(shù)據(jù)質量、打通數(shù)據(jù)孤島、加快數(shù)據(jù)流通和釋放數(shù)據(jù)價值等具有重要的作用，從而有利于保持大數(shù)據(jù)管理的規(guī)范性、系統(tǒng)性和完整性[34]。行政應急法制需要規(guī)定行政機關負有相應職責來制定行政應急過程中的大數(shù)據(jù)管理標準。大數(shù)據(jù)的智能監(jiān)管意味著數(shù)字技術要充分嵌入大數(shù)據(jù)的全生命發(fā)展周期。行政應急法制需要規(guī)定，行政機關需要統(tǒng)籌利用自身和社會資源，尤其是要依托應急信息資源庫，建立風險預警與決策、行政執(zhí)法監(jiān)督等的大數(shù)據(jù)統(tǒng)一應用系統(tǒng)和應急管理領域全面完整的大數(shù)據(jù)監(jiān)管系統(tǒng)，打破大數(shù)據(jù)智能監(jiān)管的行政壁壘，利用先進的數(shù)字技術來提升大數(shù)據(jù)智能監(jiān)管的效率[35]。行政應急法制需要關注如何提升政府對大數(shù)據(jù)智能監(jiān)管能力，要求行政機關在履行監(jiān)管職責過程中既需要滿足智能監(jiān)管體制內部需求的同一性，同時又需要最大程度上照顧不同社會群體對大數(shù)據(jù)信息的差異化、個性化需求。

2.優(yōu)化大數(shù)據(jù)平臺的治理規(guī)制，明確問責機制

以企業(yè)為代表的各大數(shù)據(jù)平臺既是應對突發(fā)公共事件的重要力量，同時也是行政應急監(jiān)管的重點對象，因為各大數(shù)據(jù)平臺是實現(xiàn)政府數(shù)字化治理和智能監(jiān)管的關鍵載體和重要依托。在商品營銷、社交娛樂、社會服務等大數(shù)據(jù)平臺的運營模式中，商家和平臺占據(jù)新的市場營銷生長點，但當面臨突發(fā)公共事件時，容易引發(fā)平臺壟斷和資本無序現(xiàn)象，亟須對平臺進行相應規(guī)制，對平臺進行大數(shù)據(jù)監(jiān)管的有效方式是采取政府依法授權的“平臺加責”治理模式，平臺被依法授予實施應急管理的公共角色。行政應急法制則需要為平臺的公共角色和政府授權提供規(guī)范，此時，行政應急法制其實建構了公權力與私權力之間相互監(jiān)督、合作治理格局，這有利于大數(shù)據(jù)監(jiān)督機制的良性發(fā)展。由于行政應急機關和各大數(shù)據(jù)平臺都是應對突發(fā)公共事件的責任主體，強化其可問責性也成為行政應急法制的一項重要任務。行政應急法制需要規(guī)定行政機關和大數(shù)據(jù)平臺分別在各自的職責范圍內履行相應的數(shù)據(jù)甄別、風險系統(tǒng)規(guī)則制定、風險系統(tǒng)安全運行、風險管理和調控等職責，并規(guī)定相關工作人員應當努力學習數(shù)字治理知識，對于行政機關和大數(shù)據(jù)平臺不作為、亂作為等違法行為，則規(guī)定相應的法律責任。

六、結語

在交互式發(fā)展的視野下，行政應急法制作為現(xiàn)代風險社會的重要治理工具和法律支撐，其勢必會隨著數(shù)字技術的發(fā)展而得到理念上的革新和制度規(guī)范上的完善，而數(shù)字技術自身也會產(chǎn)生技術風險以及由此衍生的一系列社會風險，數(shù)字技術治理也必然成為行政應急法制的規(guī)制對象。受制于數(shù)字技術尚未實現(xiàn)對應急管理領域的廣泛賦能，本文對于行政應急法制與數(shù)字技術交互式發(fā)展關系的認知只是框架性的，而且更多側重于理論闡釋，具體問題還有待于進一步研究。