湖北宜昌耕地保護利用的實踐與探索

●胡學紅

糧食安全是“國之大者”，而耕地是糧食生產的命根子，是中華民族永續發展的根基。近年來，湖北省宜昌市全面貫徹落實最嚴格的耕地保護制度，綜合運用行政、經濟等手段，推動耕地保護工作取得明顯成效。受城鄉建設占用、農業結構調整、耕地利用效率低下等多種因素影響，宜昌耕地保護的形勢不斷復雜和艱巨。如何以確保糧食安全和推進共同富裕為目標，最大程度做好耕地保護工作，是新時代宜昌迫切需要解決的重要課題。

一、宜昌耕地保護利用中存在的問題

（一）耕地總量逐年減少

城鄉建設用地占用導致耕地面積減少。《宜昌統計年鑒（2017—2021）》數據顯示，“十三五”時期，宜昌市建成區面積由2016 年167.00 平方公里擴張到2020 年的181.07 平方公里，常住人口城鎮化率由2016 年的58.46%上升到2020 年的63.77%。城鎮擴張占用了大量耕地資源，尤其是城郊優質耕地。

農業結構調整導致耕地面積減少。為如期打贏脫貧攻堅戰，宜昌市以提高農民收入為重點，在不破壞耕作層的前提下，對農業生產結構進行優化，致使五年來宜昌市林地、坑塘等面積均大幅度增加。以茶葉為例，播種面積由2016 年的70.395 萬畝增加到2020 年的96.075 萬畝，五年凈增25.68 萬畝。

生態退耕導致耕地面積減少。宜昌是三峽庫壩區生態屏障和長江流域生態敏感區，為肩負確保“一江清水東流”的政治責任，宜昌市認真貫徹退耕還林政策，全面啟動退耕還林工程，五年間共退耕還林6.45 萬畝。

（二）耕地質量總體不高

耕地質量等級總體偏低。按照農業部《耕地質量調查監測與評價辦法》（農業部令2016 年第2 號）和《耕地質量等級》（GB/T33469-2016）的要求，以2019年宜昌市第三次國土調查匯總的耕地數據為基數，宜昌市耕地質量等級由高到低依次劃分為一至十等。其中，高等級耕地（一至三等）面積為114.64 萬畝，占宜昌市耕地總面積的21.97%；中等級耕地（四至六等）面積為217.44 萬畝，占宜昌市耕地總面積的41.66%；低等級耕地（七至十等）面積為189.82 萬畝，占宜昌市耕地總面積的36.37%。高等級耕地占比小，中低等級耕地等級亟需提升。

耕地空間分布不均衡。2019 年宜昌市耕地總面積439.76 萬畝，其中水田142.91 萬畝，占比32.50%；水澆地26.19 萬畝，占比5.96%；旱地270.66 萬畝，占比61.54%。宜昌市耕地主要分布在當陽市（119.99 萬畝）、長陽縣（80.86 萬畝）、枝江市（76.23 萬畝）、夷陵區（54.14 萬畝）、秭歸縣（44.83 萬畝）、五峰縣（42.61萬畝）6 個縣市區，占宜昌市耕地總面積的80.22%。

耕地生產能力不高。宜昌地處洪災、旱災、凍害等氣象災害頻發區域，大量耕地主要集中在長陽、秭歸、五峰等山區縣。根據《宜昌統計年鑒（2017—2021）》數據，五年間宜昌耕地有效灌溉面積增加24.36 萬畝，旱澇保收耕地面積增加21.9 萬畝，而機電排灌耕地面積減少9.98 萬畝，與“旱澇保收、宜機作業”的高標準農田建設目標仍存在巨大差距。

耕地面源污染仍然存在。根據《宜昌統計年鑒（2017—2021）》數據，宜昌化肥農藥使用量在不斷降低，但仍高于全國平均水平。此外，農膜的應用也會污染土壤環境，降低農產品的質量，從而導致宜昌農業生產區域耕地保護受到限制。

（三）耕地利用效率不高

部分耕地常年撂荒。受種植地理和交通條件影響，宜昌部分山區耕地撂荒現象較為突出。同時宜昌山區縣均為生態保護大縣，近年來全面禁獵，偏遠和近山耕地種植農作物受野豬、鳥類危害嚴重，導致質量差、產出低的邊遠耕地被大量撂荒。

部分耕地季節性撂荒嚴重。耕地季節性撂荒在宜昌平原地區較為普遍。宜昌氣候地理條件適合一年兩熟糧食作物的生長，但受糧食作物收益較低影響，許多農戶只愿意種植一季糧食作物，致使冬季閑置的耕地面積較多。

綠化工程造成部分耕地撂荒。隨著鄉村振興戰略的實施，尤其是美麗鄉村建設行動，在鄉村公路沿線種植的綠植的生長使沿路耕地不再適合糧食作物生長，致使部分農戶逐步放棄對耕地的種植。同時，非糧化的農業設施和基礎建設占用也較為普遍。

（四）耕地保護意識不強

地方政府作為落實耕地保護工作的組織者與實施者，優先選擇出售土地解決發展資金不足問題，致使宜昌部分地方政府對保護耕地的動力下降。村集體作為耕地所有者，為了維護農村穩定和減少工作量，很少將承包農戶的土地收回，致使村集體在耕地保護中處于十分尷尬的境地。承包農戶作為耕地保護工作的直接責任主體，受自然條件、糧食種植收入偏低、生產資料和土地流轉費用不斷提高的影響，多數缺乏耕地保護的積極性。同時，耕地長期超強度利用問題突出，致使耕地質量不斷下降。

（五）耕地保護監管機制不完善

耕地保護執法監督檢查力度不夠。目前宜昌耕地保護監督執法隊伍人員編制不足且被借調頻繁，年齡結構老化，年輕干部監督執法經驗較為欠缺，在具體執法場景中，耕地保護讓位于經濟發展的情況時有發生，致使耕地保護的監管力度不大。

耕地保護法律法規現實操作性不強。雖然我國法律對耕地保護有明確限制和規定，例如“永久基本農田拋荒后承包權要收回集體所有”，但在具體執行過程中，對收回集體所有的耕地如何利用并未作出規定，可操作性不強。

耕地保護執法聯合監管機制尚未建立。耕地保護涉及多個部門，但各部門在耕地保護監管中的職責尚未理清。各部門對耕地保護與利用觀念上的差異，必然會造成耕地保護政策和措施執行不到位、落實不徹底。

（六）耕地保護補償機制不完善

補償對象未能實行分類補償。在耕地地力保護補貼實際操作過程中，宜昌各縣（市、區）均將該項保護補貼按照二輪延包時土地確權面積發放給所有承包農戶，對耕地的實際利用情況并不了解，致使許多已撂荒和改變用途的耕地仍在享用財政補貼資金。

補償標準低且地區差異大。耕地地力保護補貼是農民收入的組成部分，但其在農民收入構成中的比重極低。以2020 年為例，宜昌農村常住居民人均可支配收入18515 元，而耕地地力保護補貼均低于該年農村常住居民人均可支配收入的2%。受諸多因素影響，宜昌各縣（市、區）每年耕地地力保護補貼標準并不相同。以2020 年為例，枝江市的補貼標準為122.68 元/畝，猇亭區為72.39 元/畝，長陽縣為70.37元/畝。

補償資金缺乏穩定來源。目前宜昌耕地保護補償資金來源于中央財政用于耕地保護的專項補貼，而該項補貼每年都處于變動之中，來源并不穩定，尚未形成規范制度。

二、宜昌耕地保護利用的對策建議

（一）壓實耕地保護主體責任

壓實黨委政府主體責任。宜昌各級黨委政府必須嚴格落實黨中央國務院關于加強耕地保護的相關規定，各級黨委政府主要領導要逐級簽訂耕地保護“軍令狀”。同時要盡快出臺關于加強領導干部落實耕地保護監管的考核規定，將耕地保護監管工作成績作為干部提拔任用的重要依據。

壓實村集體主體責任。村集體要切實擔負起耕地保護的主體責任，對全村耕地總量和永久基本農田總量建立臺賬，對耕地保護利用情況了然于胸，如實上報享受耕地補貼田畝數量，對耕地撂荒和擅自改變耕地用途的承包農戶及時進行勸阻，對多次勸阻無效的情況要及時上報上級監管部門。

壓實承包農戶主體責任。在二輪延包時發放給承包農戶的土地確權證中已明確標出承包農戶承包地塊以及是否屬于永久基本農田范疇，承包農戶不能單純追求收入最大化擅自改變耕地用途，而必須嚴格遵守《土地承包法》的相關規定，對永久基本農田利用要按照糧棉油優先序合理組織生產。

（二）嚴格耕地保護用途管制

加強國土空間規劃管控和用途管制。宜昌要充分發揮規劃的整體管控作用，優化建設用地布局，從嚴控制建設占用耕地特別是優質耕地。實行新增建設用地計劃安排與土地節約集約利用水平、補充耕地能力掛鉤，對建設用地存量規模較大、利用粗放、補充耕地能力不足的區域，適當調減新增建設用地計劃。

嚴格永久基本農田約束性保護。永久基本農田作為優質耕地資源，必須采取硬約束措施進行重點保護。要不斷加強對耕地尤其是永久基本農田保護的宣傳力度，使每位承包農戶清楚哪塊承包地是耕地、哪塊承包地是永久基本農田，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途。

深入推進節約集約用地。大力盤活存量建設用地，引導產能過剩行業和“僵尸企業”用地退出、轉產和兼并重組，推進閑置土地、城鎮低效用地的開發利用，鼓勵綜合開發利用地下空間，緩解建設占用耕地壓力。完善建設用地控制指標體系，規范建設用地節地評價，推廣應用節地技術和節地模式，強化節約集約用地目標考核和約束，加大宜昌全市批而未用土地消化處置力度。

（三）提高農業綜合生產能力

加快高標準農田建設。按照宜昌耕地保有量不低于431 萬畝、永久基本農田保護面積不低于354 萬畝的總體要求，宜昌各縣（市、區）政府要整合資金統籌推進高標準農田建設，加強中低產田改造，建設集中連片、設施配套、高產穩產、生態優良、抗災能力強并與現代農業生產和經營方式相適應的基本農田。加強對高標準農田的后期管護工作，按照“誰使用、誰管護”和“誰受益、誰負責”的原則，落實高標準農田基礎設施管護責任。

貫徹綠色發展理念。堅持有機無機相結合的原則，逐步以有機肥替代部分無機肥，培肥地力，穩定提高農作物產量與品質。堅持用地養地相結合的原則，對耕地進行綜合培肥、合理施肥、耕暄深翻、輪作倒茬、秸稈還田、種草肥田、地膜清理等有利于耕地保護和中低產田改造的技術措施。推廣測土配方施肥，根據耕地地力、作物需肥規律、目標產量、產品品質、生態環境等因素，明確不同農作物的化肥投入量，減少不合理化肥用量。

完善耕地質量建設工作機制。建立健全耕地質量和耕地產能評價制度，完善評價指標體系和評價方法，定期對宜昌耕地質量和耕地產能水平進行全面評價并發布評價結果。要加強耕地質量監測網絡建設，加大資金投入，合理設置監測點，按照耕地質量調查與監測評價方法，開展耕地質量監測工作，完善耕地質量監測數據庫，定期發布耕地質量監測報告。

（四）完善耕地保護獎懲機制

提高耕地保護補償標準。耕地保護補償政策必須要有足夠的資金支持，才能激發耕地責任主體的積極性。隨著經濟社會快速發展，耕地保護補償標準也應適時提高。除了以行政手段限制耕地用途管制外，還需要通過經濟手段使承包農戶在保護耕地中能夠增加收入，從而達到耕地保護補償政策預期目標。

建立耕地保護獎懲機制。耕地地力保護補貼是國家“普惠性”惠農政策，但對耕地保護不力的責任主體缺乏相應懲罰機制。建議逐步建立耕地保護激勵約束機制，由各地每年出臺耕地保護考核目標，年終根據目標完成情況對耕地保護責任主體進行考核，對完成好的責任主體給予資金獎勵，對完成差的進行處罰。

（五）構建部門協同監管體系

加強監管隊伍建設。耕地保護監管是一項專業性很強的工作，監管人員必須熟練理解耕地保護的相關法律法規和政策，同時能夠熟練操作各種監管儀器，為此，需加強耕地保護監管隊伍建設，配足人員編制，保持隊伍穩定，加強業務培訓，不斷提高耕地保護監管隊伍的專業化水平。

厘清部門監管職責。耕地保護是一項綜合性系統工程，涉及自然資源、農業農村、水利、生態環境等多個部門，必須厘清各部門之間的監管職責，形成權責清晰、齊抓共管、運轉高效的協同監管體系。自然資源和規劃部門重點加強對耕地數量和“非農化”的監管，農業農村部門重點加強對耕地質量和“非糧化”的監管，生態環境部門重點加強對耕地面源污染的監管，水利部門重點加強對耕地水土流失的監管，林業部門重點加強對退耕還林（還草）的監管，發展與改革部門重點加強對建設項目審批的監管。