基于議程構建理論下我國公共危機管理研究

尹靜汝

摘要：公共危機溝通的重要性正在逐漸超越解決危機的決策與行動力，成為公共危機管理主體關注的焦點。所以，管理主體不僅需要進行危機管理，還需要進行危機爆發后的形象維護和公眾引導，這便涉及議程構建問題。議程構建視角不僅重視大眾媒體和政策制定者，而且重視社會進程，特別是公共部門與非公共部門、公眾之間的相互依存關系，以往由單一主體主導的議程設置逐漸演變為由多元主體共同體主導的議程建設。本文在梳理國內外公共危機研究成果的基礎上，將議程構建理論引入公共危機管理，首先關注了公共危機議程設置的多元主體，其次分析了我國公共危機多元主體構建議程的實踐與困境，最后提出了我國公共危機多元主體構建議程的優化策略。

關鍵詞：公共危機管理；議程構建；公共部門；社會組織；公眾

引言

隨著人類社會的不斷發展，公共危機的外延與類型逐漸擴大，其表現形式也更加多樣，這無疑給公共危機管理帶來了新的挑戰。具體來看，其一，公共危機的復雜性與傳播性提升，使公共危機管理面臨著社會風險的加劇。經濟財富的快速增長、科學技術的不斷升級，加之全球化進程的影響，系統組件之間的耦合既緊密且復雜，公共危機不僅變得更易發生，而且其可能升級為全國、全球性的危機。其二，公共危機邊界外溢，考驗公共危機管理主體之間的溝通與協調。現代公共危機一個明顯特征是其非地域化，比如全球氣候變化、難民流動、食品恐慌、信息技術故障等形式的公共危機往往突破地域限制，向地方、區域和國家層面蔓延。這一方面考驗著橫向管理主體之間的合作與協調，另一方面又考驗著縱向管理主體之間的調度與溝通。所以，跨領域、跨地區進行危機監測、預警和應對都變得更加重要。其三，全媒體時代的到來，使得公共危機管理呈現媒體化趨勢。隨著社會風險的加劇，公眾不安全心理逐漸突出，公共危機溝通的重要性正在逐漸超越解決危機的決策與行動力，成為公共危機管理主體關注的焦點。也就是說，管理主體不僅需要進行危機管理，還需要進行危機爆發后的形象維護和公眾引導。

一、公共危機管理的議程構建主體：從一元到多元

議程設置理論是由唐納德——肖和麥克斯威爾——麥克姆斯在對1968年美國總統大選的研究中正式提出。其認為，大眾媒體通過灌輸受眾應該思考的內容而不是他們實際思考的內容，從而對受眾產生巨大影響。也就是說，如果一個新聞被頻繁和突出地報道，受眾就會認為這個問題更重要。麥克姆斯提出了議程設置的三種模型：“意識模型”“優先級模型”和“顯著性模型”。隨著越來越多的學者關注議程設置理論，研究內容開始從大眾媒體與受眾，拓展到公眾與公共政策的制定者、執行者。羅杰斯和迪林根據媒體或公眾的主導作用描述了議程設置和議程構建之間的區別。“設置”議程是指媒體議程對社會的影響，將媒體議程轉移到公共議程，而“建立”公共政策議程。通過引入政策議程設置和政策議程建設這兩個術語，伯科維茨對議程設置和議程建設理論進行了更細致的分析。他認為，在研究大眾媒體和政策制定者之間的聯系時，使用政策議程設置的概念仍然是合適的。然而，當重點不僅放在政策制定者的個人議程上，而且放在更廣泛的突出問題上時，媒體僅代表公眾情緒的一個指標。

由此可見，議程構建視角不僅重視大眾媒體和政策制定者，而且重視社會進程，特別是公共部門與非公共部門、公眾之間的相互依存關系。議程構建框架允許公眾參與并擴大對公共政策制定過程的影響范圍。隨著互聯網的出現與普及，任何組織和公眾都可能成為議程設置的助推者，甚至主導者。以往由媒體主導的議程設置逐漸演變為由多元主體共同體主導的議程建設。在這個多元共同體中，不僅包括大眾媒體，而且包括政府公共部門、社會私營組織，以及公眾。對于大眾媒體而言，其從主導者的角色向平等參與者轉變，除此之外，大眾媒體還作為多元共同體的溝通、共享、互動的平臺，承擔了提供媒介、連接紐帶的作用。而對于政府公共部門、社會私營組織與公眾而言，這是一個從消極接受到積極參與的過程，也是一種從旁觀者到構建者角色的轉變過程。

目前，國內關于公共危機管理的研究主要集中在三個方面：一是公共危機管理基礎性研究，如公共危機概念、周期、類型研究，公共危機管理主體研究等，二是公共危機管理機制研究，如協作管理機制、多元共治機制等，三是公共危機管理手段研究，如利用媒體平臺提升危機管理能力[1]。總的來看，國內外對于公共危機管理的研究已經取得了較為豐碩的成果，具有各自的研究特點與研究路徑。但是，公共危機管理研究的共同線索是，危機的嚴重程度會隨著時間的推移而增加，現代科學技術的發展與社會系統依賴性加深，更加大公共危機的破壞能力。

當危機出現，社會整體運轉及組織內部工作都可能面臨嚴重中斷，甚至威脅社會和組織的核心價值，重塑社會經濟格局。危機不僅涉及社會各個部門，從公共部門到私營部門，而且危機出現于任何問題領域，從社會經濟到自然災害。危機持續的時間可以是數小時，數天，數月，甚至數年。但是，所有危機能具有共同的要素，分別是對組織造成威脅、非正常狀態的意外，以及決策時間短暫。危機管理是指決策者在準備、應對危機和從危機中恢復時所采取的決策和行動。公共危機管理是以政府為主體的公共部門運用公共權力，整合公共資源，有效預防處理和消弭公共危機的一種動態的全方位的管理過程[2]。成功的危機管理能夠提升管理能力，鞏固管理主體信心，建立公眾信任。然而，失敗的危機管理則會導致管理系統故障、管理主體地位受損，引發公眾不滿。所以，一方面危機考驗著管理主體的認知能力、管理能力與道德能力，另一方面，危機也考驗著管理機制的協調性、穩定性與創新性。

（一）公共部門

當公共危機出現時，政府公共部門需要采取非常規的方式來快速制定解決危機的政策議程，以期在短時間內降低危機的破壞力與影響力，恢復社會的正常運轉。具體來看，公共部門基于兩方面原因進行公共危機管理的議程構建：其一，避免由于危機造成政策體系的斷裂。公共危機的出現在不同程度上會暴露相關公共政策的短板，而公共部門通過必要的議程建設，既能疏導公眾的恐慌情緒，又能對政策體系進行不斷修復，公共危機的危害程度與持續時間也隨之減少。其二，危機的公共性要求公共部門必須立即做出反應。羅森塔爾曾把危機描述為“對社會系統的基本結構或基本價值觀和規范的嚴重威脅”，可見，危機對整個社會的影響力已經超過了公眾和社會組織的控制力。比如在爆發重大突發性公共事件時，公共部門強有力的議程構建能夠在短時間提供明確的預防解決措施，從而在緩解公眾情緒、維持公共秩序、提供公共服務中發揮至關重要的作用。其三，危機在一定程度上造成的沖擊力迫使公共部門主動響應。公共危機對于政府而言是一項重大挑戰，因為危機以一種方式很快會被擴大化，威脅到社會安寧與國家穩定。正是這種巨大的壓力使公共部門更加積極主動的向公眾提供相關信息，以避免陷入塔西佗陷阱，引發公眾信任危機。

（二）社會組織

社會組織既可能造成公共危機，也同樣受到公共危機的影響，但同時，社會組織也是公共危機的重要管理主體之一。社會組織的出現源于群體功能的出現和群體形式化的趨勢。社會組織有多種類型，既有包括政府和企業在內的組織為實現特定目標而成立的共同活動團體，也有基金會、民間組織、社會服務組織等。進入21世紀后，隨著電子信息技術的飛速發展，社會組織呈現出百家爭鳴的現象。截至2020年，根據中國社會組織公共服務平臺的統計，各類社會組織有88萬個，且數量逐年遞增。他們為我國的社會治理貢獻了自己的一份力量。一方面，社會組織在公共危機預警方面具有獨特優勢。社會組織具有強大的信息網絡，根植于社會，貼近公眾，善于發現公共危機，并及時向公共部門與公眾預警。另一方面，社會組織在管理公共危機方面具有自身價值。一旦發生公共危機，除了公共部門，社會組織是籌集社會資源、回應公眾需要的主要力量。同時，社會組織的參與能夠促進公眾發揮主動性，形成獨立的構建議程能力，實現社會的自我管理和公共部門與社會組織之間的良性互動，起到遏制公共危機的積極作用。

（三）公眾

公共危機的復雜性與影響力隨著社會發展更加多樣與深入。從公共危機新的趨勢和特點來看，需要更加全面、更大范圍的應對這一問題，除了建立以公共部門為主體的危機管理體系，充分發揮社會組織的獨特優勢以外，公眾成為公共危機管理主體的重要一員。而這一過程離不開互聯網的媒介平臺支持。互聯網可以說是當代科技革命的偉大成就之一。它推動了信息技術的發展，是引領第三次革命的主力軍，把我們的世界帶到了一個新的平臺。隨著各種網絡媒體的出現，打破了過去信息壟斷的局面，每個人都可以成為一個信號源。也就是說，互聯網的出現和發展不僅使得信息能夠更快速地傳達至公眾，更使一部分公眾完成了角色的轉換，從傳播客體成為傳播主體，公眾從過去被迫接受議程設置轉變為主動進行議程構建的主體，成為參與公共危機管理的自發力量。

二、我國公共危機多元主體構建議程的實踐與困境

在應對公共危機方面，我國公共危機管理能力隨著管理理念的變革不斷提升，在公共危機多元主體構建議程的實踐中，我國公共危機議程構建主體從缺位到歸位，公共危機議程構建內容從常態到豐富，公共危機議程構建平臺也從單一向多樣轉變。

首先，從缺位到歸位的公共危機議程構建主體。以突發性自然災害事件為例，以往議程構建并不突出，而近年來各級公共部門積極進行議程構建，及時公布最新情況，同時公共部門和社會組織利用媒體平臺搭建特別頻道為公眾提供實時播報，如災害地圖、24小時在線直播等內容。可以說，公共危機管理主體對于公共危機的反應時間在逐漸縮短，議程構建從最初的缺位到后來的歸位，從對公共危機的失語到逐漸掌握話語主動權，這都對公共危機的解決產生了積極影響；其次，從常態到豐富的公共危機議程構建內容。通過梳理我國公共危機管理實踐可以發現，在議程構建方面，公共危機管理主體的構建內容從常態到豐富。究其原因，是由于“以傳者為中心”開始向“以受者為中心”管理理念的轉變。比如，在爆發突發性公共衛生事件時，我國各公共管理主體不僅注重常態的事件追蹤與公布，而且密集的進行防治措施的議程構建，引導公眾科學看待，理性進行預防。此外，議程構建的內容不僅局限于衛生方面，甚至包括住房公積金服務保障、國家基本醫療保險、醫護與相關工作人員無私奉獻等內容。議程構建的主題從微觀到宏觀，以公眾為中心，為其提供豐富的議程內容。正是由于這樣，才能帶動更多的公共危機管理主體參與其中，社會組織充分發揮后備軍的作用，公眾個體也積極響應公共部門和社會組織的議程構建，不聽信謠言、不傳播謠言，通過個人媒體平臺，傳播正能量，發揮第二輿論場的作用；最后，從單一到多樣的公共危機議程構建平臺。公共危機議程構建平臺的多樣，與科學技術的發達與大眾媒體的發展離不開。在傳統的議程構建中，依托的平臺主要以廣播、電視、報紙、雜志等傳統媒體為主。由于傳統媒體傳播速度相對較慢，傳播范圍相對較小，公共危機議程構建的時效與影響隨之減弱。而隨著互聯網技術的不斷完善，網絡和手機使用成本的逐漸降低，特別是移動終端的日趨成熟，新媒體開始嶄露頭角，并顯示出了強大的生命力和影響力。由于在公共危機管理中，應對速度與輻射范圍在很大程度上決定公共危機解決的成效，新媒體能夠滿足速度與范圍的要求，為公共危機議程構建贏得寶貴的時間。但同時需要注意的是，在公共危機議程構建中，新媒體具有雙刃劍的效果。新媒體傳播具有空間脫域化特征，危機一旦爆發隨即就可以擴散到更大地域范圍，導致危機的惡性擴大化。所以，如何利用好多樣的公共危機議程構建平臺，成為考驗公共危機管理主體能力的新難題。

盡管我國公共危機議程構建，已經逐漸從媒體設置到多元主體構建轉變，但是在實踐中仍然存在一些問題。本文將著重討論公共部門議程構建的主體性、社會組織議程構建的積極性、公眾議程構建的規范性，以及公共危機管理主體之間的協調性四個方面的問題。

首先，公共部門進行公共危機議程構建的主體性有待強化。目前，我國公共部門對于公共危機議程的主體性相對較弱，主要體現在構建速度不夠迅速與輻射范圍不夠廣泛兩個方面。由于公共部門組織結構龐大且復雜，加之公共危機利用互聯網擴散之快之廣，都延緩了公共部門的應對速度，削弱了應對效果，使公共部門的議程構建落后于社會自發形成的輿論場，失去解決危機的主動性。在這種情況下，只有充分發揮公共部門的主體性，重新奪回發言權，才能減少公共危機的殺傷力。

其次，社會組織進行公共危機議程構建的積極性有待提升。一方面，由于我國的社會組織在公益精神、志愿精神和社會公信力方面還需加強，其在公共危機發生的第一時間，缺乏自主進行議程構建的主動性。另一方面，由于社會組織結構有限，尚未形成完善的議程構建組織架構，比如缺乏專業人才與構建平臺，都使其無法全力配合公共部門的議程構建。所以，無論在自主議程構建方面，還是在配合議程構建方面，目前我國社會組織的積極性都比較薄弱，還需進一步提升。

再次，公眾進行公共危機議程構建的規范性有待提高。由于我國公民社會尚處于發展階段，公眾個體在自我管理、自我組織、自我提高方面的能力還需不斷挖掘。然而，在普通公眾的生活環境內，人們在工作生活之余的閑談中存在著口頭輿論場[3]。所以，一旦公眾缺乏自我管理、自我組織、自我提升的規范意識，口頭輿論場有可能在不知不覺中形成負面的議程內容，并通過公眾的自主傳播，最終對公共危機的解決造成不利影響。

最后，公共危機管理主體之間議程構建的協調性有待加強。在公共危機議程構建方面，盡管公共部門擔當著主要責任，但是由于公共危機管理難度的增大，多元管理主體同樣需要發揮作用，構建多元化的管理體系。但是，由于常規管理體系較為滯后，尚未形成高效互動的公共治理結構。特別是在公共危機議程構建方面，各管理主體之間缺乏暢通的溝通渠道與有效的溝通機制，最終造成協調性較差，未達到“一加一大于二”的管理效果。

三、我國公共危機多元主體構建議程的反思與優化

針對我國公共危機多元主體構建議程實踐中公共部門議程構建主體性不足、社會組織議程構建積極性不高、公眾議程構建規范性不強，以及公共危機管理主體之間議程構建的協調性較差的問題，可以從四個方面予以優化，從而不斷提升我國公共危機多元主體構建議程的成效。

首先，構建以大眾媒體為平臺，以公共部門為議程構建主體，以社會組織和公眾為議程構建參與者的公共危機多元主體管理機制。只有建立了完善的管理機制，使各管理主體合理分工，建立各主體以及管理體系內外溝通的橋梁，才能維持其管理系統的內在邏輯與結構，從而形成一種自發的內運動。大眾媒體便是各個主體與系統內外的橋梁，因為任何管理主體在參與公共危機議程構建的過程中，都離不開作為構建平臺與發聲工具的大眾媒體；其次，公共部門當好公共危機議程構建的“領頭羊”。在公共危機爆發初期，如果公共部門議程構建缺位或者錯位，不僅會造成公共危機進一步蔓延和失控，影響整個社會系統的正常運轉，而且會損害公共部門的公信力，對國家形象產生不良影響。由此可見，公共部門越是在危急時刻越要發揮定海神針的作用。我國公共部門的構建能力與引導能力需要進一步加強，充分發揮其主體性作用，當好“領頭羊”，把公共危機的輿論方向指引到正確的方位，從而帶動其他管理主體和公眾的話語構建力；再次，社會組織當好公共危機議程構建的“接力棒”。 優化社會組織外部環境，實現公共部門、社會組織和公眾的良性互動。特別是公共部門與社會組織的良性合作是有效實現公共危機治理新模式的途徑[4]。在公共危機議程構建中，社會組織應通過及時救助、提供技術和資源，發揮有效的輿論引導作用，在政府、公眾和社會之間架起一座橋梁，彌補公共部門的缺失，當好公共危機議程構建的“接力棒”。同時，公共部門應加強對社會組織的輿論引導和議程監督，以充分發揮其積極作用；最后，公眾當好公共危機議程構建的“滿天星”。公共危機期間，人員、物資、信息等資源緊缺，公共部門無法在短時間內有效獨立控制大規模危機事件，極易發生負面的輿論旋渦。由此，應在公共部門的引導下，迅速建立社會合作伙伴關系和社會合作網絡[5]。此外，公眾的議程構建意識和議程構建能力是影響危機管理效果的重要因素。因此，面對危機事件，公眾需要當好公共危機議程構建的“滿天星”，從而不斷擴大危機管理的社會基礎。

結語

總之，將議程構建理論引入公共危機管理全過程，從危機信息的獲取和預警，到危機的準備和預防，再到危機的回應和控制，最后到危機發生后的恢復與重建，匯聚多元主體共同參與、同頻共振是優化公共危機管理的重要策略。

參考文獻：

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（作者單位：1.寧夏大學法學院 2.寧夏大學新華學院）

（責任編輯：豆瑞超）