烏茲別克斯坦警察改革（上）

文/李皛

一、改革背景與總體設計

烏茲別克斯坦共和國于1991年獨立后，該國內政部作為警察領導機關，基本繼承了蘇聯時期的規章、制度、組織結構和主要任務，除為適應獨立后基本國情的變化進行過一些調整外，在首任總統卡里莫夫執政期間（1991年8月至2016年9月）基本未進行重大改革。

獨立后的前25年中，烏茲別克斯坦警察在維護社會治安、打擊極端主義勢力等方面取得了較好成績，使該國長期成為國際上公認的治安環境較好的國家之一，有力維護了政治穩定。但是，隨著烏茲別克斯坦市場經濟和對外開放程度不斷提高，社會形勢日益復雜，仍帶有很強蘇聯時期色彩的警察制度和指導思想已難以滿足現實需要。2016年12月，米爾濟約耶夫當選為烏茲別克斯坦新任總統，隨后宣布將對國家治理進行全面改革，警察改革是其中的重要方面。

早在2016年9月17日，時任代總統米爾濟約耶夫就簽署了該國歷史上第一部警察法，即《內政事務機構法》，結束了該國自獨立以來只能根據內政部內部規章和臨時法令管理和規范警察活動的歷史。警察法已于2017年3月17日生效。當年4月12日，米爾濟約耶夫總統批準了新的內政部章程；4月17日，又簽署了“關于從根本上提高內政（警察）機構效率的措施，以加強其確保公共秩序，保護公民權利、自由和利益的責任”的法令，正式開始全面警察改革。

法令明確指出，內政（警察）機構存在嚴重缺陷和問題：第一，中央和地方及基層機構之間缺乏明確的主要任務和職能劃分，難以確定每個警員的工作重點及其對工作成效應負有的責任；第二，現有組織結構不合理，未能高效配置人力資源，基層機構工作量過大，而中央和地方機構的人員和單位冗余，沒有足夠的工作量；第三，內政（警察）機構與群眾聯系不密切，缺乏與社會組織和自治團體有效溝通互動的機制，不能及時了解和解決群眾關心的緊迫問題；第四，內政（警察）機構對社會訴求應對敷衍，形式主義問題嚴重，引起群眾和各種社會機構的不滿，并迫使其直接向總統投訴；第五，內政（警察）機構缺乏面向社會的報告制度，沒有引入有效的社會監督機制，不利于提高警員履職盡責的意識和能力；第六，缺乏系統有效的犯罪預防措施，相關研究滯后，不能及時查明和消除導致犯罪發生的各種社會面因素；第七，在防范有害思想，特別是在防范恐怖主義和宗教極端思想對青少年的影響方面工作不夠，內政（警察）機構在教育中起到的作用仍微不足道；第八，警員和其他執法機關工作人員的培訓和技能提升制度不能滿足要求，且存在受賄、濫用職權等職務犯罪現象；第九，先進信息通信技術和裝備在內政（警察）機構的應用水平仍較低。

塔什干市警察引導青年愛國游行活動

該法令將2017年至2021年設定為警察改革的第一階段，并制定了兩大優先事項。

其一是將內政機構轉變為“面向社會的專業服務機構”，應以“服務人民利益”為宗旨，“為人民提供及時和優質的服務，每個員工都必須無條件履行職責”。為此，制定了以下六項措施。

第一，要求各級內政（警察）機構明確界定任務和職能，根據當前主要挑戰和威脅，優化組織結構和人員隊伍，合理分配力量和手段。如按照2017年4月總統簽發的“關于進一步改善內政（警察）機構工作的組織措施”的法令，將行政部門的規模縮減70%，將基層警力增加4倍；按照同年5月、7月“關于從根本上改善內政（警察）機構保護公共秩序和公共安全工作的措施”和“改善道路安全保障體系的措施”的法令，將一些非警務活動從警察日常維護治安和交通秩序的工作中剝離出去，使警員更加專注于本職工作。

第二，充分利用先進技術手段和創新工作方法為人民創造更多便利。如按照2017年7月總統簽發的“關于從根本上改善內政（警察）機構移民管理和公民登記工作的措施”的法令，已要求為本國公民換發支持生物特征識別的護照和身份證件，引入電子隊列系統和遠程在線服務等技術。

第三，要系統地建立內政（警察）機構與群眾和各種社會組織對話的機制，與自治團體進行密切合作，為解決重大社會問題提供綜合性幫助。按照2018年2月、6月總統簽發的“關于在塔什干市建立維護公共秩序、預防和打擊犯罪的全新體系”和“關于提高塔什干市維護公共秩序、預防和打擊犯罪效率的額外措施”的法令，在塔什干市建立了警察、國民警衛隊和市民團體聯合巡邏的工作制度。

第四，建立全新的申訴信訪工作機制和程序，堅決消除內政（警察）在審查和解決申訴信訪所反映的問題時慣有的表面化和形式主義問題，要在職權范圍內“使用一切手段保護公民權益”，并開通公民投訴熱線。

第五，引入針對內政（警察）機構官員的公開問責制度，以及明確的評價標準和審查機制。

第六，加強對內政（警察）機構依法開展刑事偵查活動的監督和保障，完善相關立法，減少刑訊逼供等警察違法現象。

烏茲別克斯坦女騎警

其二是加強犯罪預防工作，做到及時消除導致犯罪發生的各種社會面因素。為此，提高人民群眾的法律知識和守法意識，樹立不容忍任何形式違法行為的社會觀念是重中之重，特別是為杜絕恐怖主義、宗教極端主義等危險思想對青少年的危害。

第一，將建立一個專門工作體系，旨在以“愛國主義和正確價值觀的精神”教育、保護青少年。

第二，采用科學方法開展因地制宜的犯罪預防工作，在犯罪情況復雜的地區組織系統調查研究，編制犯罪預防手冊，實行“一地一策”。

第三，理順和完善對警員和其他執法機關工作人員的培訓和職業技能教育制度，杜絕職務犯罪的誘因。按照2017年8月總統簽發的“關于從根本上改善內政（警察）機構雇員培訓制度的措施”的法令，制定了全新的《紀律章程》和《內部服務章程》，將對警員的思想教育和心理支持工作制度化。

第四，充實開展社會面犯罪預防工作的基層警察隊伍，保障其工作和生活條件。按照2017年4月總統簽發的“關于從根本上改善內政（警察）機構犯罪預防部門工作的措施”以及“關于為內政（警察）機構的犯罪預防監察員提供公務住房的補充措施”的法令，將增加犯罪預防監察員的人數，并為其開展工作提供全面的物質和技術支持，包括為警員創造“體面的工作條件”，提供服務性住房、個人購車優惠貸款等福利保障措施。

第五，改進對犯罪分子的改造工作，保障其服刑期間的合法權利，幫助其在刑滿釋放后重新融入社會，防止再次犯罪。按照2017年8月總統簽發的法令，以幫助犯罪分子刑滿釋放后的就業為目的，改革和調整了刑罰執行及監內生產勞動制度。

烏茲別克斯坦警察試用新型非致命武器

第六，從2017年10月起，烏茲別克斯坦最高會議上院（參議院）每年兩次聽取內政部部長關于預防犯罪狀況的報告，各地方代議機關每季度聽取地方內政（警察）機關負責人的匯報。

至2021年初，第一階段改革的各項任務已基本完成，其間共出臺了9項總統法令、13項法律，以及數百項行政法規、部門規章和其他規范性文件，實施了78項重大改革措施，形成了改革的總體指導思路和基本框架。第二階段改革已經于2021年2月啟動，初步措施為在內政部建立由副部長直接領導預先偵查、公共安全、交通和旅游設施安全、思想教育和人力資源部門，以利于部門間協調的新機制；以及將地方警察機關下屬的刑罰執行機構全部轉隸內政部直屬。

二、改革具體內容和成效

在優化內政（警察）機構組織結構、科學配置資源方面：警察改革的主要目標是增強基層警察力量，更好地直接為群眾服務。第一階段改革期間，內政部新設立了負責旅游安全保護、打擊網絡犯罪等新興領域工作的機構，并已增設261個新的基層機構，最終實現平均每個基層內政（警察）機構為35000至40000名居民服務的目標。其中包括在城市的大型傳統市場、購物中心和其他人員密集場所，設立41個由地方預算支持的專門機構。與此同時，實現為每個社區配備一名犯罪預防監察員，總人數達到9784人，由其出任社區治安副主席，與群眾自治團體開展緊密合作，并有2000多名犯罪預防檢察員已參加過巡回培訓班，職業技能和思想素質得到提升。此外還為其提供了6787套服務性住房和7388筆購車優惠貸款，并從犯罪預防監察員的職責中將保護婦女權益的工作分離出來，專門設置了婦女問題監察員，已任命了362人。2021年2月啟動第二階段改革后，對塔什干市和塔什干省的內政（警察）機構在統一的“首都地區”原則下進行整合，共有27個部門被裁撤，削減了192個領導職位。

烏茲別克斯坦內政部學院的學員參加歐安組織舉辦的新型犯罪研討會

在應用科學手段更有效率地打擊和預防犯罪方面：在第一階段改革中大力糾正了一些長期以來的積弊，如將轄區發案數作為考核評價警員工作業績的負面指標，導致長期以來基層內政（警察）機構大量隱瞞案情，使上級無法掌握社會治安及案件積壓的真實情況以進行科學分析研究。在新的考核評價體系中，將警員主動查明的案件作為正面指標，并引入先進的犯罪統計分析方法。新制度實行后，2020年前6個月的調查結果顯示犯罪率上升，但其中大量案件是此前數年積壓并被掩蓋的，公民的報案直到改革后才體現在統計中并得到受理。截至2017年8月，已統計出3186起此前未解決的刑事案件。在2021年的前6個月，警員主動查明的刑事案件數量達15434起，與2017年前6個月相比增長近一倍，這一改變被視為改革的積極成果。在同期統計的全部45630起刑事案件中，有34.8%是在此前數年中發生的。建立在能真實體現犯罪情況和警察效能的統計數據基礎上的分析研究成為制定下一步改革方略和因地制宜的治安策略的重要依據。(未完待續）