國土空間規(guī)劃編制背景下水資源承載能力分析研究

張 彬 翁明皓

（1.江蘇省規(guī)劃設(shè)計(jì)集團(tuán)市政規(guī)劃與工程設(shè)計(jì)院，江蘇 南京 210019；2.淮安市水利勘測設(shè)計(jì)研究有限公司，江蘇 淮安 223005）

水資源作為寶貴的自然資源之一，對城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展具有重要的支撐作用[1]。我國水資源空間分布表現(xiàn)為南方多、北方少，山區(qū)多、平原少，與人口、經(jīng)濟(jì)、耕地、能源等經(jīng)濟(jì)、社會要素布局不相匹配，降雨主要集中在5月至9月，占全年降雨量的70%以上，水資源時(shí)空分配不均嚴(yán)重制約了我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展[2]。

目前我國已開始全面進(jìn)入以資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)保育和空間均衡等為主要特征的生態(tài)文明新時(shí)代，水是關(guān)鍵因子，“量水而行”是必然方向[3]。黨的十八大以來，我國對水問題的關(guān)注和重視提升到新的高度。在國土空間總體規(guī)劃編制背景下，應(yīng)強(qiáng)調(diào)水資源作為資源環(huán)境底線約束的重要性，明確水資源利用上限，以水資源承載能力為剛性約束條件，合理預(yù)測城鎮(zhèn)人口和建設(shè)用地規(guī)模，為城鎮(zhèn)未來建設(shè)發(fā)展中用地布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供有力基礎(chǔ)支撐。文章以江蘇省為例，研究分析全省以及代表市水資源約束條件下城鎮(zhèn)人口和建設(shè)用地規(guī)模，分別從省、市層面分析水資源承載能力，確定國土空間規(guī)劃編制過程中水資源作為剛性約束的底數(shù)條件，科學(xué)引導(dǎo)各地城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展規(guī)模合理確定。

1 “以水四定”技術(shù)方法

“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的核心是確定水資源同人、地、產(chǎn)之間的關(guān)系，明確可供水資源量作為約束條件，通過可供水資源量及用水定額確定人口、建設(shè)用地、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模等內(nèi)容。文章“以水四定”測算方法中“可承載城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)?！睖y算方法采用《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)指南（試行）》中明確方法；其他方法暫無相關(guān)國家規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)明確，主要為行業(yè)常規(guī)算法或目前江蘇省各地國土空間規(guī)劃中已采用的方法。

1.1 以水定城

“以水定城”是空間化的“以水定人、以水定產(chǎn)和以水定地”，并結(jié)合水資源保護(hù)的空間要求。明確水資源保護(hù)要求、可供水資源量及其空間分布以及各地用水定額指標(biāo)等內(nèi)容，指引城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模，實(shí)現(xiàn)“以水定人、以水定地和以水定產(chǎn)”在空間上的謀劃布局[4]。

1.2 以水定人

“以水定人”的定額指標(biāo)包括人均綜合用水量和人均綜合生活用水量，通過可供水資源量和可供綜合生活用水量綜合確定可承載人口規(guī)模?？沙休d人口規(guī)模1=可供水資源量/人均綜合用水量，可承載人口規(guī)模2=可供綜合生活用水量/人均綜合生活用水量。

可承載的人口規(guī)模取兩種方法計(jì)算結(jié)果的較小值，可供水資源量為2035年的用水總量控制值；結(jié)合現(xiàn)狀用水結(jié)構(gòu)比例、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)調(diào)整，確定可供綜合生活用水量；人均綜合用水量和人均綜合生活用水量可結(jié)合城鎮(zhèn)用水現(xiàn)狀、規(guī)劃情況及相關(guān)規(guī)范合理取值。

1.3 以水定地

“以水定地”主要確定農(nóng)業(yè)與城鎮(zhèn)用地的承載規(guī)模，可承載農(nóng)業(yè)用地規(guī)模通過可供農(nóng)業(yè)灌溉水資源量和農(nóng)業(yè)灌溉用水定額進(jìn)行確定。可承載城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模通過可供城鎮(zhèn)水資源量、城鎮(zhèn)人均用水量、人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積進(jìn)行確定?？沙休d農(nóng)業(yè)用地規(guī)模=可供農(nóng)業(yè)灌溉水資源量/農(nóng)田灌溉畝均用水量，可承載城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模=可承載城鎮(zhèn)人口規(guī)模×城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地=可供城鎮(zhèn)水資源量/城鎮(zhèn)人均用水量×城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地面積。

可供水資源量為2035年用水總量控制值；結(jié)合現(xiàn)狀用水結(jié)構(gòu)比例、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)調(diào)整，確定可供農(nóng)業(yè)灌溉水資源量和可供城鎮(zhèn)水資源量；農(nóng)田灌溉畝均用水量、城鎮(zhèn)人均用水量和城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地面積可結(jié)合農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)現(xiàn)狀、規(guī)劃情況及相關(guān)規(guī)范合理取值。

1.4 以水定產(chǎn)

“以水定產(chǎn)”的關(guān)鍵指標(biāo)為萬元GDP用水指標(biāo)，通過明確三產(chǎn)總計(jì)可供水資源量確定三產(chǎn)規(guī)模及三產(chǎn)結(jié)構(gòu)引導(dǎo)方向?？沙休dGPD總用水量=可供三產(chǎn)水資源量/萬元GDP用水量，可承載一（二、三）產(chǎn)增加值用水量=可供一（二、三）產(chǎn)水資源量/一（二、三）產(chǎn)萬元增加值用水量。

可供水資源量為2035年的用水總量控制值；結(jié)合現(xiàn)狀用水結(jié)構(gòu)比例、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)調(diào)整，確定可供三產(chǎn)水資源量；萬元GDP用水量可結(jié)合城鄉(xiāng)現(xiàn)狀、規(guī)劃情況及相關(guān)規(guī)范合理取值，合理確定三產(chǎn)水資源分配，優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局?！耙运亩ā奔夹g(shù)路線和關(guān)鍵指標(biāo)如圖1所示。

圖1 “以水四定”技術(shù)路線和關(guān)鍵指標(biāo)

2 江蘇省水資源承載力案例分析

2.1 江蘇省人口規(guī)模分析

全省年平均農(nóng)業(yè)用水量284.0 億m3，按照《江蘇省關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施意見》（蘇政發(fā)〔2012〕27號）目標(biāo)要求，至2035年，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.69以上，農(nóng)業(yè)年用水量降至250 億m3，基于527.68 億m3水資源使用上限，工業(yè)、生活及其他用水限值為277.68 億m3。現(xiàn)有城鄉(xiāng)人均綜合用水量225 m3/人（不含農(nóng)業(yè)用水），規(guī)劃至2035年，人均綜合用水指標(biāo)略有上升至250～300 m3/人，我省可承載人口規(guī)模約9 256～11 107.2萬人，對比《江蘇省資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)》，人口規(guī)模預(yù)測為9 066～14 323萬人，基本相符?？紤]到江蘇省萬元GDP用水量、萬元工業(yè)增加值用水量等節(jié)水指標(biāo)在未來15年還將進(jìn)一步下降，在技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面繼續(xù)走在全國前列，從總供給能力上來講，江蘇省水資源供給總體安全，風(fēng)險(xiǎn)較小。

2.2 某市人口、用地規(guī)模分析

（1）某市現(xiàn)狀用水情況。

某市多年平均用水結(jié)構(gòu)及某市用水指標(biāo)如圖3和表1所示。

圖2 某市多年平均用水結(jié)構(gòu)

表1 某市用水指標(biāo)

根據(jù)江蘇省水量分配指標(biāo)，2035年某市水資源利用總量總體控制在58.04 億m3。市域多年平均用水總量為53.28 億m3，農(nóng)業(yè)用水量43.67 億m3，工業(yè)用水量4.86 億m3，生活及其他用水量4.75 億m3，占比分別為81.96%、9.12%和8.92%。過多年用水結(jié)構(gòu)和用水指標(biāo)分析，農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水和生活用水總量變化較為穩(wěn)定，但人均綜合用水指標(biāo)有小幅下降，萬元GDP用水指標(biāo)下降趨勢明顯。

（2）某市水資源承載能力分析。某市多年平均農(nóng)業(yè)用水量43.67 億m3，按照現(xiàn)狀耕地保有量和永久性基本農(nóng)田面積保持不變，農(nóng)業(yè)用水在現(xiàn)有條件下下降9.5%至39.52 億m3，工業(yè)、生活及其他用水量18.52 億m3。城鄉(xiāng)生活平均用水量3.19 億m3，占用水比例5.99%，考慮到生活水平不斷提高，城鄉(xiāng)生活用水量占比在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提升50%，則2035年城鄉(xiāng)生活可用水量5.21 億m3。基于現(xiàn)狀城鄉(xiāng)居民生活用水指標(biāo)128.5 L/（人·d），考慮2035用水指標(biāo)適當(dāng)提高，取140 L/（人·d），預(yù)測可承載人口規(guī)模為1 017萬人。近5年城鎮(zhèn)平均用水量9.61 億m3，占18.04%，城鎮(zhèn)建設(shè)用地用水指標(biāo)15.5 m3/（萬m3·d），考慮用水結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)建設(shè)用地用水指標(biāo)適當(dāng)提高，取20 m3/（萬m3·d），預(yù)測可承載城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模2 538.65 km2。

在編某市國土空間規(guī)劃期望2035年人口837萬人（常住人口750萬人），城鎮(zhèn)化率為80%，城鎮(zhèn)人口為600萬人，距離某市可承載人口規(guī)模1 017萬人還有一定空間，水資源能滿足城市未來發(fā)展人口需求。

3 建議

繼續(xù)執(zhí)行農(nóng)業(yè)用水負(fù)增長、工業(yè)新鮮用水零增長、生活用水微增長、生態(tài)用水適度增長的原則，繼續(xù)加強(qiáng)用水管控。

加強(qiáng)地區(qū)水資源節(jié)約利用及再生利用研究。結(jié)合地區(qū)水資源分配情況及城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度，開展水資源綜合利用研究，“以水四定”，嚴(yán)格控制用水總量，優(yōu)化城鎮(zhèn)生活用水、工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)水資源利用從粗放到集約的根本性轉(zhuǎn)變。

全面推進(jìn)城鄉(xiāng)節(jié)水工作，加強(qiáng)非常規(guī)水資源利用。堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先原則，促進(jìn)生產(chǎn)和生活等全方位節(jié)水。深入開展城鎮(zhèn)節(jié)水改造，加強(qiáng)供水管網(wǎng)漏損控制，不斷實(shí)施工業(yè)企業(yè)節(jié)水技術(shù)改造，減少水資源消耗。加快污水和雨水資源化利用進(jìn)度，積極推進(jìn)再生水用于工業(yè)生產(chǎn)、市政雜用和生態(tài)景觀等，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)節(jié)水規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化。

試點(diǎn)水權(quán)交易，完善水資源調(diào)配市場化機(jī)制。試點(diǎn)出臺水權(quán)改革指導(dǎo)意見，試點(diǎn)先行取水戶之間的水權(quán)交易，積累經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)展至不同城鎮(zhèn)和行政區(qū)域之間的水權(quán)交易，探索搭建水權(quán)交易市場，完善水資源調(diào)配市場化機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水資源節(jié)約集約利用。

推進(jìn)城市高效用水，強(qiáng)化用水總量和用水效率管控。城市市優(yōu)化水資源配置，實(shí)施開源節(jié)流舉措，加強(qiáng)再生水利用和雨水資源化利用，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)用水和工業(yè)用水效率，以水資源總量和用水效率為管控指標(biāo)，探索節(jié)水城市建設(shè)。

4 結(jié)語

通過分析全省和某市水資源用量、用水結(jié)構(gòu)和用水指標(biāo)，上述指標(biāo)總體穩(wěn)定，隨著農(nóng)業(yè)用水效率提升和人民生活水平提高，農(nóng)業(yè)用水總量略有下降，工業(yè)和生活用水總量略有上升?；谧顕?yán)格的水資源的管控要求，結(jié)合省三大跨流域調(diào)配水工程體系的不斷完善，可供水資源量總體支持全省人口和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)模。

局部區(qū)域由于農(nóng)業(yè)用水占比較小，其轉(zhuǎn)化城鎮(zhèn)用水的水資源總量有限，人口和用地規(guī)模增長受制于水資源限值，應(yīng)在更大區(qū)域內(nèi)進(jìn)行水資源調(diào)配、平衡，同時(shí)全方位加強(qiáng)節(jié)水工作，加大非常規(guī)水資源使用量，降低人均、地均用水指標(biāo)。