如何延續和優化新能源車購稅優惠政策

文 / 劉斌 馬依晨 霍潞露

針對新能源汽車的車輛購置稅優惠政策究竟該何時退出？以什么標準來決定其退出時間？在繼續實施減免優惠時如何優化？退出之時該做好哪些準備？

2023年6月2日，國常會研究促進新能源汽車產業高質量發展的政策措施，提出“要延續和優化車輛購置稅減免政策”。對新能源汽車的車輛購置稅免征政策2023年底到期后，如何延續和優化值得深入研究。

8大主要因素影響車購稅優惠政策退出

自2014年9月1日對新能源汽車實施免征車輛購置稅優惠政策，我國已連續延長3次，到2022年已實施8年多。這8年多來，新能源汽車市場規模由幾萬輛提升到近700萬輛，新能源汽車占新車銷售中的比例由不足1%提升到25.6%，同時我國已連續8年成為全球最大的新能源汽車市場，2022年占全球的比例達到60%。

車輛購置稅優惠政策作為一項普惠政策，超過99%的新能源汽車購車者都能享受該稅收優惠，由于直接免征了購車者本應繳納的10%的車輛購置稅，有效降低了購車成本，促進了新能源汽車普及。

綜合各方面影響因素來看，決定車輛購置稅優惠政策退出的可能有以下8個關鍵因素：

一看新車銷售中新能源汽車市場占比。給予新能源汽車稅收優惠是為了培育新能源汽車市場，當新能源汽車市場占有率達到一定比例時，車輛購置稅優惠政策應該退出。2014年我國新車銷售中新能源汽車占比僅為0.3%，2015年突破1%達到1.3%，2021年突破10%，2022年突破20%達到25.6%。客觀來說，達到20%之后新能源汽車已達到較大的市場規模。目前，新能源汽車快速增長，加速替代燃油汽車成為主流，已成為行業共識。大家普遍預測今年會超過30%，2025年會達到40%左右。這樣來看，應盡快考慮車輛購置稅優惠政策的逐步退出了。

二看新能源汽車的成本與燃油汽車成本持平時間。主要是比較油車和電車的新車購置價格或者是比較消費者擁有這兩類車輛的總成本。據中汽政研統計，2022年上半年燃油汽車與新能源汽車價格數據顯示，在售純電動乘用車的加權平均價格為17.2萬元，而燃油乘用車的加權平均價格為15萬元，純電動比燃油車要高14.6%。

目前來看，純電汽車比燃油汽車的售價要高出15%～30%，對新能源汽車免征10%的車輛購置稅，有助于消費者在購買新能源汽車的落地價（車價+車輛購置稅+保險）與燃油汽車持平或者略高，從而使得更多的消費者傾向于購買新能源汽車車型。

就汽車售價來看，預計到2025年隨著規模經濟效應帶來的成本下降，純電動汽車的售價會有所下降，少數頭部企業的售價與燃油汽車持平甚至更低，而其他廠商的純電動汽車售價仍會比燃油汽車購置價格略高。就新車售價比較來看，建議2025年后車輛購置稅優惠政策逐步退出。

比較燃油汽車和新能源汽車的擁車成本?？傮w擁有成本（Total Cost of Ownership，TCO）是指購車價格以及使用的燃料成本、直到車輛廢棄的總成本。由于消費者目前很少將所購置的汽車一直開到報廢，大概會在7年左右更換車輛，因此，擁有車輛的成本我們按照購車價格和7年的擁車成本來比較。由于純電動汽車使用成本較低，預計2025年主流的純電動乘用車擁車成本將和燃油汽車持平，甚至顯著低于燃油汽車。就汽車擁有成本比較來看，2025年稅收優惠政策就應該退出。

三看消費者接受程度。新能源汽車在普及過程中面臨著四個痛點，分別是里程焦慮、充電焦慮、二手車貶值焦慮、車輛安全焦慮。2022年純電動乘用車的平均續駛里程已經達到426公里，基本緩解了里程焦慮，特斯拉等產品的二手車殘值和燃油汽車相當，車輛安全狀況也有所改善。隨著新能源汽車產品力的提升，消費者接受程度已大幅提升，甚至部分產品超過燃油汽車。目前，主要還是充換電基礎設施會影響消費者的購車行為。因此，建議在盡快完善充換電等基礎設施后加快車輛購置稅優惠政策的退出。

四看產業發展階段。我國新能源汽車產業的發展階段可以分為初創階段（2009年—2015年）、成長階段（2016年—2022年）和成熟階段（2023年以后）。2022年新車銷售中新能源汽車占比超過20%以后，產業的市場規模將會逐步增長并達到相對穩定的水平，技術和產品基本成熟，市場競爭相對激烈。在這個階段，企業更加注重提高效率、降低成本，并尋求差異化競爭策略。政策應更多地讓位于市場，優惠政策應逐步退出。

五看財政狀況能否承擔。汽車稅收收入是我國財政收入的重要來源，據中國汽車技術研究中心（以下簡稱“中汽中心”）計算，汽車稅收在全國稅收總收入中占比約10%，從2022年國內稅（不含關稅）稅收收入來看，汽車稅收收入合計接近2萬億元。據國家稅務總局機動車銷售統一發票數據顯示，2022年，新能源汽車累計銷售568.1萬輛，免征新能源汽車車輛購置稅879億元，初步計算平均單車免征稅額為1.55萬元。免稅總額既與單車價格相關，更與新能源汽車的年銷量密切相關，各行業機構普遍預測2023年新能源汽車銷量將達到900萬輛（含出口），如果其中有100萬輛汽車出口，則今年免稅總額將達到1,232億元。2025年新車銷量中新能源汽車占比將達到40%左右，則年度免稅總額還將會繼續增加，如果財政狀況較好，可以允許較大的稅收減免，則可以繼續實施車輛購置稅優惠政策。

但客觀來說，新能源汽車快速增長導致免稅總額快速增長，已對道路交通基礎設施建設造成明顯影響。當新能源汽車銷量占比達到50%時，即使財政狀況較好，能夠繼續給予稅收的減免，也應該逐步退出了。此外，如果對新能源汽車實施減半優惠而不是全免，將會顯著降低財政資金的壓力。

六看生態環境保護要求。交通領域是我國碳排放管控的重要領域之一，其中以汽車為主的公路交通導致的碳排放占到交通領域的80%以上。由于純電動汽車在行駛階段的污染物排放和二氧化碳排放為0，通過普及新能源汽車替代燃油汽車，可以顯著降低交通領域的碳排放。目前，新能源汽車企業普遍虧損，新能源汽車與燃油汽車相比成本更高，減免車輛購置稅優惠能有效降低新能源汽車的綠色溢價，從而減輕汽車生產企業的財務壓力、提升盈利能力。

目前，我國已構建了面向碳達峰碳中和的“1+N”政策體系，2021年10月國務院發布《2030年前碳達峰行動方案》提出“到2030年，當年新增新能源、清潔能源動力的交通工具比例達到40%左右”。中汽中心研究，汽車直接碳排放（汽車企業工廠碳排放+汽車交通碳排放）預計在2028-2031年達峰，如果在2023年后能繼續實施車輛購置稅優惠政策，無疑能加速保有車輛結構的優化，使得汽車直接碳排放達峰時間提前到2025—2027年。另外，隨著電動化的加速推進，也有助于汽車直接碳排放碳中和的時間表走在國家碳中和時間表之前。

七看各國支持政策何時退出。各國的汽車市場規模、生態環境要求、財政收入、財稅制度都存在比較大的差異。目前來看，美國還計劃繼續實施購買電動汽車的所得稅抵扣政策，挪威已在2022年3月取消電動汽車道路保險稅的優惠，丹麥已逐步將純電動汽車的注冊稅全免政策改為按照40%等繳納，德國對純電動汽車免征十年的機動車稅收（車輛保有環節的稅收，相當于我國的車船稅）優惠將于2030年到期。相對來說，新能源汽車普及率較高的國家稅收優惠政策的退出時間較早，目前我國新能源汽車產業已取得了較好的領先優勢，建議對領先優勢進行客觀評估后考慮稅收優惠退出時機。

八看國內經濟形勢。據中汽中心初步測算，我國新能源汽車整車消費已從2012年的不足百億元增長至2022年的2.8萬億元左右，帶動產業鏈上下游工業增加值超過11.1萬億元。為推動經濟增長，可以通過稅收優惠擴大新能源汽車消費，并把擴大消費和供給側結構性改革有效結合起來，實現消費對經濟的拉動以及產業的轉型發展。當前及未來一段時期，中國經濟面臨較大的挑戰，有必要繼續實施車輛購置稅優惠政策擴大新能源汽車消費，再結合經濟形勢適時退出。

綜合比較以上因素，2025年左右，或者是新能源汽車占比達到40%～50%左右時，是車輛購置稅優惠政策退出的較好時機。由于新能源汽車具有多方面的協同效應，既有助于產業發展和經濟增長，也有助于環保與雙碳工作推進，因此，也可適度延長車輛購置稅的優惠時間。如果2023年后繼續實施車輛購置稅優惠政策，和恢復10%征稅的情景相比，每年對新能源汽車銷量的影響在130萬～260萬輛左右，即減免車輛購置稅對新能源汽車占比的影響在5%～10%，2025年新能源汽車占比將達到40%左右。

新能源乘用車和商用車應稅收差異化

考慮到新能源乘用車和商用車，特別是貨車的發展階段完全不同，基于以上因素，應該對新能源貨車實施延續性的購置稅減免支持政策。

從市場占比看，新能源商用車遠落后于新能源乘用車。根據中國汽車工業協會的數據，2022年我國新車銷售中新能源乘用車的市場占比達到27.8%，而商用車中新能源市場占比只有10.2%。如果只看新能源貨車，市場占比僅為9.13%。

從油車電車差價來看，商用車電動化增加的成本遠比乘用車要高。乘用車電動化增加成本為幾萬元，而商用車電動化增加的成本基本高于十萬元。據中汽政研調研，一輛總質量25噸的純電動牽引車比柴油重型貨車的購置成本大概高35萬元左右。

從財政資金來看，商用車減免總額遠低于乘用車。2022年新能源乘用車、商用車銷量分別為654.8萬輛和33.8萬輛，占比為95%和5%。初步測算，商用車減免購置稅的額度在總體免稅額度中占比為10%左右。33.8萬輛新能源商用車中包括新能源客車和新能源貨車，新能源客車中以公交客車為主，而公交客車作為公共交通運輸工具對燃油車和新能源都要實施免征，如果單獨計算新能源貨車的免稅總額則占比更低一些。

從減污降碳來看，推動商用車電動化更加迫切。雖然重型貨車在汽車保有量中占比僅為3%，但是根據生態環境部和國家統計局公布的數據，2021年，在汽車排放的顆粒物和氮氧化物中，分別有超過76%和近52%來自重型貨車排放。汽車保有量中雖然商用車只占到10%左右，但商用車的碳排放在汽車總體碳排放中占比達到53%，高于乘用車。還需要加大稅收優惠政策的支持力度，推進商用車的節能減排工作。

從產品技術看，新能源貨車基本上還沒有原型開發的產品。當前新能源貨車還存在技術路徑不清晰，市場上的產品全部都基于燃油車平臺改裝而來，沒有原型開發從底層進行優化從而具備市場競爭力的產品投入市場?；诤推髽I的溝通交流，這些原型開發的新能源貨車車型在接下來3—5年即將進入市場，在這個關鍵時期，購置稅減免將保障穩定的市場需求，從而支持新技術的導入。

綜合以上因素來看，建議對新能源汽車普及率較高的細分市場，如乘用車可提前終止車輛購置稅優惠政策或者降低優惠幅度（如減按5%優惠），對普及率較低的商用車尤其是商用貨車，應該延長稅收優惠時間或者是加大優惠力度。

在產業發展過程中，新能源乘用車產品技術水平逐步提升。2022年純電動乘用車的平均續駛里程達到426公里，動力電池系統能量密度達到142Wh/kg，插電式混合動力乘用車的平均續駛里程達到103公里（工況法），百公里電耗也在逐步提升。為引導產業技術進步，建議結合產業發展情況適時調整享受稅收優惠產品的技術要求。

提前重構電動汽車時代稅收體系

如果2023年后能繼續實施車輛購置稅優惠政策，在加快推進新能源汽車普及的同時，必須未雨綢繆，提前研究隨著電動化的加速推進導致的汽車稅收體系或者是交通稅費體系的重構。

目前我國有增值稅、消費稅等18個稅種，其中對汽車產品征收的稅種有關稅、消費稅、增值稅、車輛購置稅、車船稅五個稅種，針對成品油征收的稅種有關稅、消費稅和增值稅。我們主要比較燃油乘用車與新能源乘用車的消費稅、車輛購置稅和車船稅，以及成品油消費稅導致的稅收差異。

基于燃油汽車設定的稅收使得純電動等汽車不屬于征稅范圍。乘用車的消費稅、車船稅都根據氣缸容量差異化征收，新能源汽車除了插電式混合動力汽車外，純電動和燃料電池汽車均沒有氣缸，不屬于征稅范圍，動力系統的差異使得原有的計稅依據難以征稅。

新能源汽車加速普及會導致稅收收入加速流失。由于現行的汽車稅制是基于傳統燃油汽車為主的市場結構、保有結構確定的，計稅對象主要是傳統燃油汽車和其使用的燃油。隨著新能源汽車快速普及，汽車消費稅、成品油消費稅、車船稅稅收收入將不同程度開始出現下滑，不利于我國財政收入穩定，也將導致道路建設與養護資金出現缺口。汽車消費稅與新車銷售中的結構相關，當新車銷售中的新能源汽車占比逐步提升，也可能導致汽車消費稅收入同比例減少。成品油消費稅和車船稅的收入與車輛保有結構相關，據國家統計局數據顯示，近三年我國汽車保有量逐年增加，2022年汽車保有量約3.14億輛，其中4%為新能源汽車。未來占比的逐步提升，會導致這兩個稅收逐步下滑。據中汽政研測算，在未來不實施車輛購置稅優惠的情景下，車用汽、柴油達峰時間預計在2024年至2027年之間。達峰之后，汽、柴油的消費稅收入也將逐步下降。

燃料征稅的差異使得油車和電車使用上征稅的不公平。一方面，燃油汽車使用會額外繳納成品油消費稅，而純電動汽車使用的電費并未征收額外的消費稅，使得純電動汽車的使用成本較低，車用燃料征稅對燃油汽車不公平。如果對車輛征稅是為了籌集道路建設和維護資金，那么純電動汽車作為道路的使用者并未承擔相應的費用，主要的資金都由燃油汽車承擔了。另一方面，由于純電動汽車充電費用只有燃油汽車加油成本的1/10左右，新能源汽車車主無需節約使用，進而帶來對交通道路等基礎設施的過度使用。

汽車稅收尚未發揮節能減排的作用。歐盟27個國家中，已有23個國家將CO2引入汽車稅制。我國尚未與二氧化碳排放掛鉤，在燃油汽車征稅方面仍基于氣缸容量，在純電動汽車方面要么不屬于征稅范圍，要么統一計價征收，在引導汽車節能減排和綠色低碳發展方面尚未發揮應有的作用。

總之，延續和優化新能源汽車車輛購置稅優惠政策很重要，但更重要的是新能源汽車加速普及后，必須重新設計汽車稅收體系，以實現在繼續籌集道路建設與維護相關資金的同時，推動節能減排與汽車產業技術進步。