跨省流域生態補償制度研究

唐 正

（河海大學法學院，江蘇 南京 210098）

在生態文明建設的新時期，生態保護已成為全社會重要的共識。我國流域生態保護區域覆蓋面廣，水生態的保護與修復需考慮水資源周邊的森林、土壤等生態環境要素，因此，流域生態保護是一個綜合性較強的工程。跨省流域生態補償在生態保護的過程中，既保障了生態領域公共產品的供給，又為流域內各省份的生態保護與經濟發展提供了有效的手段。

我國的流域生態保護補償可以依照行政區域劃分成省內和跨省流域生態補償兩種模式，其中，跨省流域生態補償遠不及省內流域生態補償完善。這是因為在區域治理中往往以行政區域為單位，地方政府具有強烈的邊界意識，而河流這種具有整體性的自然資源被人為地劃分在不同的行政地區，接受不同地域的管轄，導致原本統一的“流域利益”被不同的行政區域分割成了不同的“地方利益”（郭少青,2013），上游地區的發展往往較下游地區落后，在地區之間的利益博弈之中難以對等（徐鍵,2012），造成了自然界與人類治理區域之間矛盾。

目前，跨省流域生態補償制度建設仍處于初級階段，立法碎片化、政府補償動力不足等問題依舊明顯，橫向補償機制建設、補償市場功能等方面還存在許多空白。本文分析了目前跨省流域生態補償存在的問題，結合全國范圍內的跨省流域生態補償案例、水資源管理制度及生態保護法律等方面，提出針對跨省流域生態補償問題的建議和政策措施，以期為相關政策制定和落實提供借鑒和參考，推進我國流域生態保護與建設實現可持續發展。

1 跨省流域生態補償制度面臨的問題

1.1 跨省流域生態補償立法碎片化

在跨省流域生態補償方面，相關規范制度多為自上而下的規范性文件，例如《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》等，此類規范性文件一方面效力等級不如法律、行政法規，另一方面也容易產生上下級政府的委托代理關系異化以及執行政策的碎片化等問題。

此外，我國有關流域生態補償的立法較為分散，還未形成體系，主要分布在水環境、水資源以及水生態等不同領域（汪永福等,2021），“碎片化”特征明顯，也使水生態補償制度沒有一份獨立、完整的參照文件。現行的流域補償立法一般屬于地方性立法，如《云南省自然資源廳關于長江上游云南灑漁河流域生態補償示范項目建設用地預審意見》《江西省人民政府關于印發江西省流域生態補償辦法的通知》等，效力僅及于行政邊界之內，對于邊界范圍外的事務難以產生效力，導致原本需統籌安排的流域生態補償事項被行政區域所分割（李冰強,2020）。

1.2 府際行政協議效力較弱

除《環境保護法》等中央性立法以及地方出臺的相關規范性文件外，跨省流域生態補償也會通過府際行政協議的方式進行。府際行政協議可有效解決在流域生態補償法律文件缺失時，流域所涉及省份之間如何規范流域補償的問題，不僅是區域政府間開展合作的法律機制，也是各級各類沒有隸屬關系的行政機關之間開展合作的法律機制（葉必豐,2006）。實踐中省級政府之間因環保問題簽訂行政協議的情形非常常見，例如《2016-2020 年粵港環保合作協議》《關于新安江流域上下游橫向生態補償的協議》等。但府際行政協議的弊端也非常明顯，表現在以下幾個方面。

1）流域生態補償的府際協議呈現“項目化”的特點，通常具有時效性，一般為3 年，當協議到期后流域生態補償也隨之結束。相較于長期持續的流域生態治理與補償工程，府際協議不夠穩定，時間較短。

2）府際協議的約束力不足。府際協議在法律上的規定較少，缺乏強制性條款，爭議解決機制仍存在大片空白。由于補償金額、補償標準和執行程序并無具體的規定，各省級政府能夠選擇性地參與協議或者將自身利益放在首位，無視協議的約束力，若一方違約，合作便成了一紙空文，不僅要付出大量成本重新協議或解決爭議，還有可能導致流域生態治理的停滯，造成流域生態環境的損害。

3）協議過于宏觀。各省政府所簽訂的生態補償行政協議，針對的是區域范圍內的生態保護需求，卻未能考慮更細致的保護細節，相應的執行措施也未能得到充分的落實。例如，省政府在協議達成后，缺乏建立生態補償保障制度的措施，無法確保資金及時到位、專款專用。

4）缺乏監督、評估機制。制定協議后缺失監督、評估機制是影響協議效力的重要原因。生態補償行政協議中的監督、評估機制主要依靠河道系統和環保機構實現，然而在實際操作中，監管機構審核、管理力量不足，監管措施失靈，協議的執行是否按照規劃進行也受到質疑。

5）協議未能引入市場化機制。生態補償行政協議未能引入市場化機制是導致協議效力偏弱的原因之一。市場化機制能夠使協議變得更為具體和明確，可以建立健全的市場化補償機制和生態保護資產管理機制，吸引更多的市場機構和資本介入協議的實施過程，增加協議的執行力度和有效性。

6）協議層級不高。生態補償行政協議屬于省級政府之間制定的協議，其層級不高，地域范圍狹窄，亟需升級到中央層面的協議制定中，才能得到更好的實施，提高生態保護的效益。

綜上所述，影響跨省流域生態補償行政協議效力偏弱的原因不止一個，政府制定協議的過程中，應進一步優化制定程序和優化協議內容，加強社會監督和參與，建立健全的執行機制，以此提高協議的實施效果。

1.3 補償方式單一

當前，我國生態補償政策尚處于初級發展階段，雖然環境保護和生態建設日益受到國內外的重視，但相應的保護和補償政策還有待進一步完善。由于信息不對稱，很多地方政府和企事業單位無法了解區域生態環境的情況，導致政府往往低估了環境損害的成本。不同的地區通常根據自身經濟實力制定生態補償標準，但由于地方財政收入十分有限，生態補償標準制定不周，導致一些區域無法得到合理的補償。與此同時，財政制衡以及財政部門的金融監管職能，可能會限制一些具有實質性益處的投資，包括環境保護和生態補償，這制約了對生態補償的投入。

我國國家機構的設置呈現橫縱向的網格化特征，流域生態補償的財政支付也可分為橫向轉移支付和縱向轉移支付兩種形式（肖愛等,2013）。其中，縱向轉移支付是指由中央到地方，省級政府到基層政府的財政支付；橫向轉移支付主要是調節不具有行政隸屬關系的地區與地區之間生態環境相關利益關系。

在跨省流域生態補償實踐中，橫向轉移支付最為契合跨地區的特征，也是能夠直接連接流域生態保護提供者和受益者之間的資金通道。相較而言，縱向轉移支付由于涉及上級政府和下級政府，通常包含政治或行政目的，帶有命令的色彩，補償主體和轉移支付主體的關系難以分清，尚未從全流域的角度形成跨越干支流、左右岸、多個多級政府和多個利益主體的流域生態補償機制。而在橫向轉移支付中，省際中并沒有法定的財政協助義務，通常是借助上級政府或中央政府的財政工具進行處理。因此，橫向的轉移支付方式缺少制度保障，難以落實（張棟,2022）。盡管橫向補償可以確保環境負載在一個適當的水平上，但由于生態保護標準的不統一以及區域不平等的發展，橫向補償并不公平，易導致不利的分配結果。目前生態補償標準，包括補償的方式和數額的制定都較為主觀，缺乏科學依據。同時，在每個時期，資金投入有限，優先考慮的是經濟增長，而生態保護則處于更低的優先級，因此，跨省流域生態補償亟需探究多元化的補償方式。

2 跨省流域生態補償的典型案例

2.1 汀江—韓江跨省流域生態補償

汀江—韓江流經福建、廣東兩省，福建省作為上游地區，為治理水土流失、水生態污染等問題面臨著極大的治理和財政壓力。在2016 年之前，由于閩粵跨省交界斷面水質尚好，處于下游的廣東省也并未對汀江—韓江流域的污染給予足夠重視。因此，在汀江—韓江流域治理中，福建、廣東兩省由于缺乏治理動力，治理工作并未取得實際成效，部分河段水質甚至低至劣V 類，給流域生態安全帶來了嚴重威脅。此后，兩省同時面臨著嚴重的生態污染，廣東省產生極強的治理動力，加強了對流域生態補償的支付意愿，這也促使上游福建省增強了參與治理的動力。同時，由中央部委牽頭，閩粵兩省簽訂了汀江—韓江流域上下游橫向生態補償協議，促進了生態環境保護工作的開展，形成了目標明確的通力合作治理格局（陳冠宇等,2023）。

2.2 新安江—千島湖濕地流域生態補償

新安江—千島湖濕地位置特殊，位于浙皖兩省交界地帶，省界斷面多年平均出境水量占千島湖年均入湖總水量的60%以上，新安江水質的優劣很大程度決定了千島湖的水質好壞，關乎長三角生態安全。新安江流域生態保護補償自2011 年啟動實施，成為我國首個跨省流域生態保護補償試點。在新安江流域生態保護補償機制醞釀實施的過程中，皖浙兩省以生態環境部公布的省界斷面監測水質為依據，以協議方式明確流域上下游省份各自的職責和義務。通過試點，新安江流域水質逐年改善，千島湖營養狀態指數呈下降趨勢，達到了以生態保護補償為紐帶，促進流域上下游共同保護和協同發展的目的，探索出了一條生態保護、互利共贏之路。

3 跨省流域生態補償制度的完善路徑

3.1 完善流域生態補償立法

跨省流域生態補償作為維護省際生態與經濟平衡的手段，需要有完整的法律法規進行支撐，引導多省份不同主體規范補償（江海等,2012）。只有通過法律手段保障跨省流域生態補償方針政策的貫徹執行，才能保障補償制度的連續性和流域生態治理的可持續性（幸紅,2006）。

首先，對流域生態價值標準體系進行立法，核算流域生態產品價值的存量、流量、增量，以明確體現流域生態系統所帶來的生態服務價值。通過建設流域生態補償標準體系，為流域生態保護成本、機會成本提供統一計算標準，保障生態補償核算結果可統計、可比較，以推動跨省流域生態受益者與提供生態治理服務者之間的利益協調。此外，相關機構應加強對生態補償相關數據的常態化檢測，為政府間達成橫向生態補償協議提供數據支撐（王敏英等,2023）。

其次，對地方政府不完全履行補償、遲延補償等行為加以問責，應在縱向上加強中央對省級政府及其主要領導人的問責，將流域生態治理與生態補償情況列入考核范圍內，在橫向上形成生態治理提供方與補償方之間的問責，通過仲裁、訴訟、提請上級政府裁決等方式落實責任承擔。在問責之外，為有效避免地方政府逃避補償責任等問題，地方政府的職責應重新劃分，以推動生態治理和經濟發展之間的平衡。

3.2 建立多元化補償機制

依照《生態文明制度改革總體方案》，完善生態補償機制應探索建立多元化補償機制，僅依靠縱向與橫向的轉移支付難以完全適應眾多條件復雜的跨省流域生態補償情形。多元化的補償機制除縱向和橫向支付以外，還包括生態補償基金、水權交易、碳排放交易等，運用多元化的補償機制引導社會資本加入流域生態治理，發揮市場作用，一方面節省政府流域生態治理的成本，另一方面也可提升因流域生態保護取得的收益，滿足成本與補償的平衡。對照《長江保護法》第76 條，2023 年4 月生效的《黃河保護法》第102 條中明確增加了“采用資金補償、產業扶持等多種形式”和“支持在黃河流域開展用水權市場化交易”等字眼，明確了國家對多元化橫向生態補償和水權交易的支持政策，體現了加快多元化補償模式建設的決心。

流域生態補償基金是流域生態補償的新嘗試，也是對合法權益受損人的有效救濟。流域生態補償基金具備專用性和最后救濟性的特征，以政府撥款、社會捐贈、基金收益作為籌集資金的手段，通過基金分配實現流域生態區域的分配正義（黃錫生等，2013）。生態補償基金由中央財政與流域地區政府聯合建立，資金一部分由政府財政依照治理成本比例投入，一部分在依托水資源開發利用的經營性項目和水電站以及文旅收入中提取相應比例，通過招標等方式邀請民間企業、社會團體、公民等向流域生態補償基金捐贈資金，吸納銀行、產業投資基金等金融機構參與流域補償基金建設，共同保護流域生態環境。

水權交易是流域生態補償的另一創新模式，在許多行政法規和規章中都有體現，例如國家發展改革委、財政部、自然資源部等部門印發的《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》，國家發展改革委《關于加快推進洞庭湖、鄱陽湖生態保護補償機制建設的指導意見》等。構建水權交易制度，必須建立相應的法律法規體系，明確水權交易的性質、范圍、主體、程序以及相應的違約責任和處罰措施。同時，應當加強對水資源的監管與保護，明確各省份的水資源使用原則和標準，規范水權交易的市場行為，制定具有針對性的水資源保護、節約和水污染治理相關法規。

在碳排放交易上，政府可設立碳排放交易中心，用于統一碳排放權交易，提供信息公開、交易撮合、結算等服務，確保市場公正、透明和有效。對于初次分配，可以根據各省的能源消費和經濟發展情況制定不同的分配方案。在二次分配方面，配額可按照行政區域內的各種因素，如生態環境狀況、產業結構、企業自主降碳能力等進行合理分配，以確保碳排放權在更細分的范圍內得到公平分配，也可以刺激企業積極降碳和提高資源利用效率（史歌,2023）。

3.3 設立流域管理機構

跨省流域生態補償需要監管機構在宏觀的視角綜合考量跨省流域整體利益的發展、規劃以及市場分工（肖建華等,2020），尤其是流域內各類主體的發展權平衡。省級政府在流域生態治理中會更偏向省份內部的利益，同樣需要監管機構從中立的角度看待流域涉及省份的利益協調。為保持監管機構中立的公共機構性質，監管機構應獨立于地方的其他行政機構，費用由國家和流域中的相關財稅中支出，并享有法律賦予的相應執法權、決策權和監督權。監管機構的職責范圍應包括制定流域生態補償標準、引導流域政府間的協作、對有關流域生態補償的府際行政協議進行備案審查并監督協議的執行等。

此外，流域生態補償制度往往涉及多個主體，尤其是在不同省（區）之間，不同地區的不同主體對補償額度、治理要求有著不同的標準，為保障補償的公平性，必須通過設立中立的評估機構對流域地區政府的補償標準進行統一認定。通過監測機構和評估機構的相互配合，使流域政府間的合作協議更具有可執行性。例如，新安江流域生態補償實踐中，對水質進行監測的機構是中國環境檢測總站，核定完成后監測站將數據提供給財政部以及環保部，保證了數據的公平公正，也有效約束了執行難問題。

4 結論

目前，跨省流域生態補償的高效運行仍存在諸多障礙，如何協調生態因素和經濟發展的關系始終是研究的課題。對于地方政府內部動力不足以及外部保障缺失等問題，中央政府應積極引導，設立管理機構，完善補償標準，推動出臺具體政策支持地方政府開展區域合作并加以監管。地方政府面對跨省流域生態補償的困難和挑戰時，也應審視已出現的問題，發揮市場作用，積極達成區域協議，嘗試運用多元化的補償機制，建立高效穩定的跨省流域生態補償機制，以平衡生態要素與經濟要素，推動流域生態治理建設。政府和社會應更加重視跨省流域生態補償，在實施跨省流域的生態治理工作中，必須加大政策的支持力度、加強法律的執行力度、推動各方的參與度，使生態補償工作更具規范化、科學化和有效化。