市域社會治理視角下多元糾紛解決機制的路徑分析

楊 爽

（四川文理學院政法學院 四川達州 635000）

黨的十九屆四中全會指出：“完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層，構建基層社會治理新格局。”[1]新時代城市社會治理與糾紛解決正在發生著結構性變化[2]，糾紛是社會主體之間因信仰、文化、價值觀、利益及行為方式等不協調并試圖尋求化解的狀態[4]，糾紛解決是通過一定的途徑與程序來化解矛盾與爭議，修復被打破的社會平衡的活動。糾紛解決的理想目標在于化解矛盾和沖突、維護法益、恢復法律權威，促使糾紛當事人行為和心理不再對抗。隨著全國各地市域社會治理現代化進程的推進，如何將糾紛解決機制構建融入市域社會治理成為熱議話題。“推進市域社會治理現代化要堅持和完善共建、共治、共享的社會治理制度，以開展市域社會治理現代化試點為抓手，探索具有中國特色、市域特點、時代特征的社會治理新模式。”[3]為此，需以市域社會治理為基礎，推進多元化矛盾糾紛解決機制的合理構建，為區域社會有序發展提供和諧穩定的前提條件。

一、市域社會治理應用于多元糾紛解決機制的必要性分析

（一）中國社會糾紛解決的調解基礎。“皇權不下縣”的觀念致使傳統鄉土社會基本秩序的維持和日常治理主要通過鄉紳等群體來調解，這也強化了我國基層熟人社會的局域特性。從傳統的鄉土社會向現代化法治中國邁進并未完全脫離熟人社會的本質，該背景決定了在建設法治社會的同時，社會自治不容忽視。隨著法治建設的推進，國家公權力取代了鄉紳在局域社會中的地位，行使社會治理職能。而公權力對法治化進程的推進，無法避免形式主義和急功近利等現象，表明了僅通過法律難以實現對市域社會的有效治理。多元化糾紛解決機制為市域社會治理探索出回歸社會現實的道路。

進入21世紀以來，社會治理成為國家穩定可持續發展的重大議題，大部分學者結合中國實際情況，提出適用韋伯的科層制理論，以專業化、層級化、制度化、去人格化管理模式，實現社會的平穩發展。習近平總書記提出“經濟社會發展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉、社區”[5]。該條重要指示明確了市域社會治理在國家治理體系中的重要地位。

（二）市域司法資源無法滿足社區糾紛需求。隨著公民法治意識的增強，人們對于糾紛化解多選擇訴訟方式，法院案件隨之猛增，案件復雜程度增加、法官年齡斷層、人才流失等現象層出不窮，造成司法資源緊張與匱乏。社會主要矛盾反映在司法層面，表現為人們對司法需求的增長與司法供給不充分，保障群眾權益缺失之間的沖突[6]。司法資源無法滿足糾紛解決和社會治理的需要，從而激發了司法系統對多元解紛機制的探索，從而推進多元解紛機制的構建和完善，更好地兼顧效率和公平。多元糾紛解決機制則強調合作治理，多主體參與、互動式管理，有利于從根源上化解矛盾。以市域社會治理為視角，構建與完善多元糾紛解決機制，既作為基層治理的途徑，也是國家治理體系的重要組成部分。

二、市域社會治理視角下多元糾紛解決機制的現實困境

（一）解紛機制銜接不暢。從市域社會視角來看，我國多元化糾紛解決機制各部分之間的協調度不夠，無法形成有機整體和程序鏈，導致司法資源的嚴重浪費。這不僅體現在訴訟機制與非訴機制之間，更體現在非訴機制之間。

訴訟機制與非訴機制銜接不暢。人民調解作為解決社會矛盾“第一道防線”的功能缺失；司法裁判則是“公正最后防線”，處于超負荷狀態。利益沖突的復雜性、價值觀念的多樣性和訴訟程序本身固有的局限性影響著司法裁判“結案”法律效果，為了合理配置司法資源，提高法官的司法能力，糾紛解決對社會治理重要功能的實現要求多元化糾紛解決機制的建構。當前，我國正處于社會轉型時期，利益分化日益明顯，社會不同程度的利益沖突，決定了傳統的訴訟模式已經無法適應現代社會發展的需求，訴訟過程中多通過調解解決爭議。

非訴解決方式之間銜接不暢。社會糾紛化解是一項整體性工程，各部門只有協同配合，才能促進區域糾紛調處的效率。以調解組織、仲裁機構、公證機構和行政復議機構等為運作載體的多元化糾紛化解機制在不同的領域和范圍內都發揮著應有的功能，但還沒有形成一個多部門多層面組織體系。尤其是按“誰主管，誰負責”進行管理的專業性調解組織缺乏監督與統一規劃，盲目發展狀態是客觀存在的。較為發達的上海市崇明區在糾紛化解實踐中，因本地相關部門間的協調配合不夠順暢，認為解紛機制仍需不斷完善。[7]大部分地區在糾紛化解上存在化解過程分離而非全流程應對、化解主體整體合力不強、《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》落實不到位等諸多問題。在糾紛主體多、訴求多、類型多的趨勢中，職能部門間聯動協作有待進一步強化，“楓橋經驗”和“眉山經驗”有待更好地落實。多元化糾紛解機制所具有的地位作用及其緊迫性和艱巨性，仍然需要引起高度的關注。

（二）人財資源分配不合理。非訴解紛隊伍配置不完善。我國幅員遼闊，擁有333個地市州，由于地域因素，各地的人員配備存在顯著差異，調解組織、仲裁機構、行政復議機關、兼職解紛居多；公證機構、司法機關臨聘居多，人員構成、年齡結構、學歷背景差異明顯，隊伍穩定性較差；人民調解組織基本依靠財政經費劃撥維持運行；調解員報酬水平、案件補助標準與調解成本不匹配，這極大地限制了調解員工作積極性和專業化水平的提高，也很難吸引到優秀專業人才。以中西部城市為例，在職的部分人民調解員文化程度較低，年齡老化，且法律知識有限，僅憑個人經驗，難以提供群眾滿意的調解服務。新時代人民內部矛盾的多樣性和復雜性，決定了解紛隊伍需要大量年輕力量加入，以滿足多元化解紛現實需要。

財政供給滯后。雖然解紛組織已被納入國家財政扶持范圍，但解調工作人員保障依然不能制度化和常規化。目前我國社會糾紛解決機制尚不完善，沒有形成一套完整的多元化糾紛化解體系，解紛機構設置不合理。基層解紛組織經費緊張，向上申請解紛的渠道還沒有完全建立起來，基層調解組織還沒有能力購置所需設備、儀器，有關保障還不到位，薪酬待遇也較低，調解工作效率也有一定程度下降。此外，多主體聯合解紛時，部門之間或調解團體對于糾紛經費支出的主體劃分不明確，這不僅增加了解紛的難度，且使解紛部門對立，解紛機制無法良性運行。

（三）解紛作用發揮不充分。社會力量參與度不夠。推動全社會參與糾紛解決，讓當事人以最合適、最便捷的方式解決糾紛，最大限度地發揮群眾自治和司法職能的力量，利用群眾自治及時解決糾紛。加強社會力量參與，維護社會和諧穩定，是市域社會治理有效實施的重要舉措，也是實現由傳統預防化解糾紛模式到社會治理現代化模式提升的關鍵環節。由于歷史、地理等因素的制約，我國大多數地區形成了比較特殊社會結構，具有社會自治、共識凝聚等特征，對社會力量的發揮十分有利。但是，在現實生活中，地方社會力量的介入程度還不夠高，比如民間調處類、社會團體等，在豐富多樣的調解服務方面仍然存在不足。

群眾多元解紛觀念不強。群眾對多元解紛機制缺乏了解，對其性質、程序和作用等方面的認識不清晰，認為訴訟是最恰當、最高效的糾紛解決方式，將非訴訟糾紛解決當作訴訟糾紛解決的分流。面對矛盾糾紛，群眾把訴訟視為化解糾紛的第一選擇，僅有極少數愿意進行調解。然而在現實中，民眾對于價值觀，利益糾紛以及糾紛解決方式的認知與需求呈現多元化趨勢，各類新型糾紛不斷涌現表明必須建立健全多元化糾紛解決機制才能滿足市域社會治理要求。

三、市域社會治理視角下多元糾紛解決機制的路徑分析

（一）構建和完善解紛銜接平臺。完善線下多元糾紛解決平臺建設。多元化糾紛化解機制建設與運作涉及黨委、綜治、司法、調解、仲裁、社會組織等多個層面。糾紛解決體系應包括人民調解、行政調解、行業調解、仲裁、訴訟等各種糾紛解決機制。因此，必須有一個強有力的協調機構，將各個調解機構整合在一起，形成功能互補的化解網絡。同時，要加強對接平臺的建設與管理，定期開展培訓，提高工作人員的素質；對其他糾紛解決方式與資源進行整合、有效指導與監管，實現沖突解決方式步入法治化的軌道。這是矛盾糾紛多元化解決機制的實踐需要，也是在社會治理領域中堅持黨對糾紛治理的具體體現。根據各地實際情況，指導成立多元調解發展平臺。以杭州為例，杭州市推進市縣級綜治中心、人民來訪接待中心、糾紛多元化解中心、訴訟服務中心、公共法律服務中心建設，形成“一個平臺，多個中心”，以一體聯動的方式增強市域社會治理的整體能力，讓糾紛“就地解決”。

持續完善在線糾紛解決機制平臺功能。在線糾紛解決機制以其高效便捷和成本低廉等優勢受到世界各國關注，如今信息技術與人工智能大行其道，農村鄉鎮與城市基層社區民間調解已使用遠程視頻，很多法院進行了在線調解，網上糾紛化解互聯網平臺應運而生，在這幾種調解模式的帶動之下，各種糾紛化解路徑實現了線上與線下高效對接。從“大調解”到“智慧調解”，再到“互聯網+調解員”，這一系列舉措反映出國家對新時代社會治理格局的深刻認識，及在新型城鎮化進程中構建和諧發展關系的需要。這說明，矛盾糾紛多元化解機制呈現出信息化，智能化，便捷化趨勢。依托互聯網資源，加強網絡調解資源整合，將大數據分析與調解實踐相結合，提升解紛機制的智能化水平。[8]

（二）整合和優化資源合理配置。加強人民調解員隊伍建設。充分發揮人民調解作為維護社會穩定中“第一道防線”的功能，[9]同時，對于隊伍建設應嚴格選拔，強化工作人員專業培訓，積極引入社會主體參與。以重慶榮昌為例，在綜治中心的基礎上設立綜合監管室，采取聘用與輪崗相結合的方式，配備專職調解人員，接受區法院代管和業務指導。注重調解能力的系統化培養，探索聯合高校建設多元化解決方案的理論研究和調解人才培訓基地，委托社會工作者到社區進行調解培訓，采取專家講座、現場觀摩交流、技能競賽等方式提高調解人員的專業水平和業務能力。[10]

穩定經費保障。加強政府向社會購買服務工作，推進各級政府拓展購買范圍，在政府采購目錄中增加調解、仲裁、公證等多元化解決服務。支持行業調解，加強人民調解的專業性與行業性發展，加大專項經費和特邀調解的支持力度，建立行業調解、行政調解、訴訟調解等相結合的大調解運作經費保障模式。根據市域經濟發展水平、糾紛化解數量與質量、社會影響大小等因素設置案補標準、績效獎勵等，提高解紛積極性。

（三）充分發揮解紛組織的作用。發揮社會組織在社區治理中作用。多元化糾紛解決機制的構建是一項系統工程，它需要依托于社區服務管理系統，將優質的法治資源下沉到疏導端。社區治理以建構一套完整的“政府主導，社會協調，公眾參與”框架為主線，需各社區治理主體之間能夠實現良性交流，促進社區糾紛的合理解決。居委會作為社區居民自我管理、自我服務的基層群眾自治性組織，擔負著基層社區公共服務職能。具體實踐上，可以在每個基層居委會設立與之相匹配的基層調解委員會，吸收優秀的社區力量開展社區糾紛調解工作，對社區內普遍存在的家庭糾紛和鄰里糾紛，要積極主動地介入調解并力爭將沖突消除在一線。而對涉及較為復雜的法律糾紛則要為居民提供良好的訴訟輔助，協助其正確地行使訴權。但也要認識到現代社區早已今非昔比，社區管理實務之繁雜己遠超過居委會所能勝任的，要推動居委會等職能部門之間的協作，把更多的部門帶入社區糾紛調處中來。

增強群眾解紛意識。深入開展法治宣傳教育，提高全民法治意識，將法治意識與法治思維融入糾紛解決中。利用廣播、電視等傳統媒體和微博、微信等新媒體的優勢，積極探索創新依法維權宣傳思路，按照受眾年齡、專業等分類，精準推送轄區內單位和個人的優秀事跡和典型案例。同時，積極借助各類平臺開展多種形式宣傳活動，使更多的群眾了解法律法規、增強法律意識；在促進大眾理解多元糾紛解決機制方面，以法治講座、公益宣傳、道德講堂等為輔助，以案例與糾紛解決實踐相結合為載體，宣傳典型握手案例與互利解決方案，增強民眾解紛意識。