赤峰市健全防止返貧動態監測和精準幫扶機制研究

陳文東

摘 要：赤峰市牧民群體長期從事草原畜牧業，生計與生活過程中脆弱性問題突出，做好牧區居民返貧的監測與預警，能及時、有效預判返貧風險，抑制致貧因素的發展。同時，有助于決策者了解特定生產方式、生活環境下易返貧牧民現狀，預判易返貧牧民未來可能的變化趨勢，有利于及時改善幫扶薄弱環節、及時堵住返貧漏洞。

關鍵詞：防止返貧；動態監測；精準幫扶機制

中圖分類號：F323.8；F812.8? 文獻標識碼：A? 文章編號：1673-2596（2023）12-0057-05

黨的十八大以來，內蒙古自治區黨委、政府全面貫徹落實黨中央關于扶貧開發工作的各項決策部署，把精準扶貧作為自治區重大政治任務和頭號民生來抓。2020年2月，全國脫貧攻堅總結表彰大會在京召開，習近平總書記宣布我國脫貧攻堅戰取得全面勝利。但與此同時，自治區扶貧攻堅工作也出現了一些新情況、新問題。同樣，市扶貧攻堅工作也面臨著相應的情況與問題，需要總結以往的經驗，找出問題、分析問題、提出相應的對策。其中最值得關注的是由于牧區生計方式較為單一，其生產收入有限，如何實現牧區的可持續發展、將牧區資源合理高效地運用、鞏固“脫貧攻堅”勝利的成果、提高牧民的生活質量。

在各級政府的努力下，在各項扶貧政策的作用下，國家逐漸建起一道堅固的生活保障底線。這一舉措有效地改善了牧區貧困人民的整體生活條件，也為牧區未來的社會發展夯實基礎。伴隨著脫貧攻堅的順利進行，截至2020年3月4日，內蒙古自治區20個國貧縣實現“摘帽”，標志著內蒙古自治區“脫貧攻堅戰”進入最后的收官階段。但是，由于牧區生計方式較為單一，其生產收入有限，如何實現牧區的可持續發展、將牧區資源合理高效地運用、鞏固“脫貧攻堅”成果、提高牧民的生活質量，是目前待解決的問題。

赤峰市牧民群體長期從事草原畜牧業，生計與生活過程中脆弱性問題突出，做好牧區居民返貧的監測與預警，能及時、有效預判返貧風險，抑制致貧因素的發展。同時，有助于決策者了解特定生產方式、生活環境下易返貧牧民現狀，預判易返貧牧民未來可能的變化趨勢，有利于及時改善幫扶薄弱環節、及時堵住返貧漏洞。或者建立針對性幫扶機制、實施“因人制宜”幫扶措施，在負的外部沖擊發生時提高制止返貧的效率，實施更精準的“貧困干預前置”。

一、赤峰市牧區牧民返貧預警監測與返貧風險測算

（一）生活風險

1.生長環境。牧區牧民長期與牲畜一起吃住，一般牛羊群在哪里，牧民就在哪里，這就造就了牧民生長環境衛生難以保障，長期在這種環境下生存，年輕的牧民身體強壯，但是隨著年紀的增長，身體素質逐漸下降，就很容易生病，而且由于牧民的居住環境條件差，醫療條件差，各種疾病長期折磨牧民，但家里的牛羊令牧民“難以脫身”，所以一般牧民患病都是吃藥了事，很少認真對待。牧區牧民生長環境并不樂觀。

2.飲食習慣。牧區傳統食物大致有四類，即面食、肉食、奶食、茶食。肉食為主，主要是牛肉、綿羊肉其次為山羊肉以及少量的馬肉，牧區人民少食新鮮蔬果。牧區地廣人稀，牧區人民一般距市區較遠，采購新鮮蔬果不便，新鮮蔬果也不便于保存，故牧區人民新鮮蔬果攝入比較少，造成了牧民膳食不均，疾病多發。牧區土地平曠，風大、氣溫較低，牧民還需要經常在外放牛放羊，所以牧區人民相對好飲酒。牧區牧民飲食習慣令人擔憂。

3.就醫習慣。牧區地廣人稀，各種公共資源分配很有限，很多醫療資源，如鄉村衛生所、鄉村醫生在牧區無法適應。牧區交通、通訊相對閉塞，牧民受教育程度相對較低，很多牧民并不注重自己的身體健康，再加上醫療資源本就有限，導致牧區牧民小病不醫，直至把小病拖成大病才意識到要去醫治，而一旦生一場大病，就會花費一筆不小數目的錢，不管是家庭中哪個成員，治療所花費的支出，對整個家庭來說是一個不小的負擔。牧區牧民就醫習慣有待調整。

（二）生計風險

1.牧區貧困多發最主要的一個原因就是疾病。由于生活環境以及生活習慣的制約，新鮮蔬果購買困難，長期少食甚至不食新鮮蔬果，身體長期缺乏各類維生素，而牧區人民喜食并多食牛羊肉等高蛋白食物，造成年輕的牧區人民認為自己身強體壯不易生病的“誤區”，使得牧區人民小病不看，等到身體完全拖垮之后才去醫院就診。而把小病拖成大病后，醫療費用也是成倍上升，原本幾十塊上百塊吃藥就能解決的問題，最后要花成千上萬甚至幾萬十幾萬才能解決。生病不僅僅涉及資金的直接消耗，消耗更大的是牧區人民的身體狀況和精神狀態。據調查，生過大病的牧區人民，不論年齡大小，精力及體力都遠遠不如生病之前。因而“因病致貧”“因病返貧”這兩個問題，牽扯范圍更廣，可以說涵蓋了整個社會架構。

2.大多數牧區人民資信條件相對較差。因牧區地廣人稀，牧民生活相對封閉獨立，牧民生活基本可以自給自足，再加上沒有買房等大額資金支出需求，很多牧民并不在意自己的征信信用，向銀行借貸甚至出現有錢不還的情況，在大多數牧民的想法中，他們的生活相對獨立，對現有社會運行體系的依賴并不強，征信并不會過多地影響他們的生活，即使不還也沒人能拿他們怎么樣。這就造成了整個牧區群體的征信差，向銀行借貸困難。

3.內蒙古草場載畜量低。內蒙古地區大多又以畜牧為生，草場退化嚴重。國家推出禁牧政策，草料價格較高，草料短缺導致牛羊膘情下降，使得牧民收益情況不樂觀。再加上近年牛羊買賣收益降低，牛羊買賣的成本項目包括秋冬儲備飼料、修建暖棚、牛羊防疫、修建青儲設施等等，扣除成本項目，牧民的收益本就微薄，每年，牧民能夠賣的只有牛羊群的10%—20%，多于這個比例會影響整個牛羊群的繁衍。受近幾年疫情影響，整個社會經濟下降，消費水平降低，更使牧民的經濟情況雪上加霜。

二、赤峰市牧區牧民返貧風險因素分析

（一）家庭基本特征

1.牧區人口老齡化問題日益嚴峻，年輕的勞動力接受教育后不愿再返鄉進行畜牧業經營。年輕勞動力流失嚴重，大齡勞動力成為牧區牧民的主基調，畜牧產業整體呈現老齡化特征。

2.現如今，不論是城鎮農村，我國家庭結構總體呈現小型化趨勢，年輕勞動力本就逐漸減少，再加上牧區年輕勞動力的部分流失，牧區家庭的保障能力逐漸下降。并且隨著鄉村、牧區城鎮化的進程加快，牧區的常住人口逐年降低，更使得畜牧產量、畜牧經營收入在未來的時間里，可預測地會出現逐年降低的情況。

3.集體經濟對于公共服務建設維護的保障能力不足。由于我國集體經濟對于公共服務建設維護的保障能力還不足，至今為止仍然沒有建立起比較完善的覆蓋牧區的公共財政制度。到目前為止嘎查是政府進行社會管理的最基本單位，也是政府實施社會公共服務的最重要的平臺，但是大多數的嘎查集體經濟的收入只能維持最基本的運作，對牧區公共服務建設維護的提供能力嚴重不足。據調查，一些工作人員反映，有些村到現在還是“負債村”，往年項目的缺口到現在還無法彌補，對于公共服務建設維護的開支無力負擔。總的來說，集體經濟對于公共服務建設維護的保障能力不足。

（二）收入波動

1.畜牧業本身就存在產業化開發水平較低，牧民增收渠道單一、增收難度大。牧民最主要的收入就是畜牧業收入，因此，如何提高牧民收入的核心問題是怎樣可以提高牧民的勞動生產效率，這是真正可以使牧民實現增收的核心。但是目前赤峰市過半數的牧區勞動力都在這生產率低下的牧業產業中，牧業收入固定不變，但畜牧人口日益增加，日益增多的人口分配固定不變的牧業收入，必定會造成人均收入的減少。

2.由于自治區草地退化嚴重，保護生態環境的任務十分繁重，所以自治區推出了一系列的禁牧政策，赤峰市也響應號召。禁牧政策本就對牧區牧民的生計產生了極大的影響，再加上前幾年干旱，草料價格上漲，這對牧區牧民更是一種沉重的打擊，收入進一步減少。

3.傳統的畜牧業生產能力低下，牧區牧民基本秉持著傳統的畜牧經營觀念。牧區畜牧基礎設施簡陋，生產經營方式粗放，基本是靠著天然養畜來生產經營；畜牧業發展不到位，牲畜改良程度低，特色產品少，創新能力弱，經濟效益不高。牧民收入基本都來源于第一產業，即使從事第二、第三產業收入也微乎其微，就業結構非常的單一，收入情況也不可觀。

三、赤峰市牧區牧民防止返貧的幫扶機制建設

在構建返貧風險預警系統的基礎上，對易返貧牧民進行風險識別，根據識別的群體風險，制定幫扶目標、幫扶標準、幫扶原則，并據此實施幫扶措施。

（一）監測方法

1.監測的對象。具體分為五類：第一類是已經脫貧的困難戶；第二類是已經消除風險，但返貧風險較大的脫貧不穩定戶；第三類是突發大病大災大事故，導致家庭收入驟減或支出驟增，家庭內無法完全消化，導致基本生活都難以維持，生活生計出現嚴重困難的家庭；第四類是農村最低保障對象以及特殊困難家庭；第五類是家庭人員人均可支配收入低于上一年度國家扶貧標準的家庭。

2.監測的內容。最主要的監測內容就是監測對象的家庭收支情況，了解監測對象是否存在因病因災因意外而造成的大幅度減收或大幅度增支的事件，而導致家庭生活生計難以維持，需要幫扶的情況。

3.監測的程序。下放政策，通過牧民自行申報、村干部或鄉鎮街道相關管理人員到已申報的牧民家中走訪排查，了解具體情況，判斷其需要幫扶程度，把確實情況特殊的牧戶家庭列為返貧預警監測對象，之后上報給上級單位進行進一步的核查工作。核查完畢后，將監測對象的基礎信息以及風險等級、具體的幫扶政策錄入扶貧系統中，將名單通知到村干部或鄉鎮街道相關管理人員建立臺賬，并經常督促實時更新臺賬信息，實現動態監測管理。

（1）牧戶自行申報。下放政策，讓牧戶自行準備申報材料，每月申報一次，由村干部或鄉鎮街道相關管理人員核查后報送至上級單位審核核定。

（2）對牧戶家庭因病因災因意外事故等而出現的生活困難，難以維持生計的情況，定期進行回訪與核查，每個月向鄉鎮街道管理人員報送一次預警人員名單，再由市扶貧辦檢查核定。

（3）監測對象確定。針對牧戶自行上報的材料，村干部進行審查核實，將所確定的名單上交給鄉鎮街道相關工作人員，鄉鎮街道相關工作人員再進一步確認返貧預警名單上報給市扶貧辦，經市扶貧辦進一步核查，確定為返貧監測對象后反饋給相關部門，將返貧監測預警名單錄入線上系統中。并且將返貧監測對象名單，反饋給鄉鎮以及村干部，并建立相關臺賬，實施線上線下同步管理，以保證信息的及時性、準確性。鄉鎮街道以及村干部要準確記錄監測對象基本信息并設置走訪篩查項目，定期篩查走訪。臺賬內容還應包括返貧預警等級、牧戶面對的風險種類、面對風險應采取的具體幫扶措施、返貧風險的消除情況以及幫扶后牧戶的生產經營情況等，所有信息都應該做到實時動態更新。各個部門之間各司其職，動態監測名單返貧預警對象，由幾個部門專項管理，各部門之間定期交流數據。市里相關部門需要固定期限如三個月開展一次返貧預警對象動態管理報告會，整理返貧預警對象風險等級，評估預警對象風險是否消除，將已消除風險的對象及時在系統中進行標記，并做好后續的跟蹤調查，以確定監測對象真的已經消除風險，實現“動態清零”。對于新納入返貧風險預警的對象，以及家庭成員、家庭勞動力表更的情況也需要及時錄入系統，并標注對應的風險等級。

（4）分級預警。對于在返貧監測名單中的牧戶需要根據自身的風險種類、家庭成員的勞動力以及收入水平和收入結構等因素，對監測對象實行分級預警。預警等級可分為三個等級，為方便管理及劃分，還可以用不同的顏色標注來預示等級的嚴重性，如預警等級從高到低分別用一級、二級、三級以及顏色紅黃藍來舉個例子。一級紅色預警人員，即為大病大災或者遭受嚴重意外事故及自然災害而導致的剛性支出大幅增多或收入大幅降低，致使基本生活生計都難以維持的監測對象。二級黃色預警人員，即為創業能力極弱、收入低下生活生計必須幫扶資金才可以繼續維持，對出現的致貧因素，無法自行抵抗，需要進行幫扶才可以避免出現返貧現象的人員。三級藍色預警人員，即為自身收入不穩定，因各種原因，如因病因災喪失部分勞動力，需要一定程度的幫扶帶動，面對致貧因素，很可能導致返貧的監測對象。

致貧因素主要有：大病、殘疾、突發事故、子女上學、自然災害、產業失敗、就業不穩定等等，監測名單中的牧戶確定風險預警等級后，分類別進行不同程度的幫扶，并根據風險的動態變化改變相應的幫扶政策及手段。對于已消除致貧風險的，進行標記并移除預警名單，取消預警級別。

（二）幫扶措施

1.加快全產業鏈的開發，立足于鄉村的實際情況，發展一批就業容量大，帶動能力強的特色產業，促進脫貧產業的提檔再升級、提質增效；強化穩崗就業，咬定目標不放松，采取產業帶動、公益崗位、以工代賑的辦法，確保完成全年穩崗就業目標任務。

2.強化脫貧人口小額信貸政策支持，對有貸款需求的脫貧人口、監測對象做到應貸盡貸；強化發展高質量庭院經濟，支持因地制宜發展小種植、小養殖、小田園、小加工、小商貿等庭院經濟發展，多措并舉增加家庭經營性收入。

3.強化落實就業幫扶各類補助政策，延續支持幫扶牧區發展的相關優惠政策；將基本公共服務的完善與建設納入市發展戰略，積極完善公共服務制度及設備設施，為牧區最基本的公共服務、醫療設施提供保障。

4.建立合理的資金支持體系以及財政投入長效保障機制，按照國家新推出的《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，劃分每部分的責任以及匹配責任的資金，使得財權與事權相匹配，才是解決最基本公共服務供給后續問題的核心。

5.制定基本公共服務標準，提高公共資金投入效率，以保證能夠最大化地全面掌握幫扶對象的最基本需求，以及最需要的公共服務。將均等化標準作為財政資金支出的重要依據來分配資金，以便于財政資金可以直接流向牧區牧民最需要、最迫切、最直接的公共服務設施建設中，使得政府財力及建設的公共服務設備設施可以向落后牧區牧民及特殊困難戶傾斜，解決牧區牧民最根本的需求。

6.實施差別化管理，分階段、分層次幫扶，逐步解決部分區域基礎公共設施服務資源嚴重不足，地域偏遠、地廣人稀的地方無法進行高效的公共資源分配，公共服務市場難以發展壯大，造成牧民最基本需求難以得到滿足的矛盾。實施差別化幫扶，切實地實施不同區域，不同層次的幫扶，做到“盡力而為”。

結語

健全防止返貧動態監測和精準幫扶機制，要做的仍有很多，導致返貧的因素往往不僅僅是由于個體家庭情況，大社會環境對個體家庭的影響也不容小覷，在健全防止返貧動態監測和精準幫扶機制基礎上，仍應注意以下幾個方面：加強政務部門信息共享建設，為幫助負責審批發放社會救助資金的相關部門，更好地對困難群眾返貧風險進行檢測，方便相關部門對困難群眾的狀況實行動態監測；全面防止返貧需要建立健全的政策保障，嚴格積極落實原有責任、相關政策、幫扶手段積極落實監管要求，對于主要基本的政策不能隨意改動；應當建立健全社會利益聯結機制，適當鼓勵當地龍頭企業、農牧民合作社、牧區家庭牧場以及等新的農牧業經營主體，通過多元化的形式，以保證最大力度地扶持困難群眾以及貧困人口就業，從而帶動貧困人口穩定脫貧；應當建立健全激勵約束機制，制定更嚴格的政策與制度，更加嚴格的考核，加大普查力度嚴格把控退出關，堅決杜絕虛假脫貧以及數字脫貧等情況，保證扶貧用款用到刀刃處，保證各級干部扶真扶貧，保證困難群眾真脫貧；應當堅持扶貧及扶志相結合，提高貧困群眾自身條件，提高困難群眾自身認知水平，將勤勞致富、知識改變命運的思想牢牢地印在困難群眾的心底，全力激發貧困地區和貧困群眾擺脫貧困、走向富裕的內在動力。

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（責任編輯 賽漢其其格）

A Study on the Dynamic Monitoring and Precise Assistance Mechanism for Preventing Poverty Return in Chifeng City

CHEN Wen-dong

（Chifeng University， Chifeng 024000， China）

Abstract： The herdsmen in Chifeng City have been engaged in grassland animal husbandry for a long time， and their vulnerability issues are prominent in their livelihoods and living processes. Monitoring and early warning of poverty return among residents in pastoral areas can timely and effectively predict the risk of poverty return and suppress the development of poverty causing factors. At the same time， it helps decision-makers understand the current situation of pastoralists who are prone to returning to poverty under specific production methods and living environments， predict the possible future trends of pastoralists who are prone to returning to poverty， and timely improve weak links in assistance and plug loopholes in returning to poverty.

Keywords： Prevent Poverty Return； Dynamic Monitoring； Precision Assistance Mechanism