抽水蓄能電站建設征地移民安置工作不同階段關注問題的探討

李湘峰，黃 謹，潘菊芳

(1.水電水利規(guī)劃設計總院，北京 100120；2.國網新源集團有限公司，北京 100053)

實現碳達峰、碳中和目標，構建以新能源為主體的新型電力系統，是黨中央、國務院作出的重大決策部署。當前，我國正處于能源綠色低碳轉型發(fā)展的關鍵時期，新型電力系統對調節(jié)電源的需求更加迫切。結合我國能源資源稟賦條件，抽水蓄能是當前技術最成熟、經濟性最優(yōu)、最具備大規(guī)模開發(fā)條件的電力系統綠色低碳清潔靈活調節(jié)電源[1]，對保障電力系統安全、促進新能源大規(guī)模發(fā)展和消納利用具有重要作用。我國地域遼闊，建設抽水蓄能電站的站點資源比較豐富，根據《抽水蓄能中長期發(fā)展規(guī)劃》，我國中長期規(guī)劃布局重點實施項目340個，總裝機容量約4.21億kW，目前抽水蓄能前期研究及建設工作正在如火如荼開展中。

抽水蓄能電站建設征地影響與常規(guī)大中型水電工程相比，影響范圍較小、影響人口較少、影響專項設施相對簡單，但與其他公路、鐵路、管線等基礎設施工程相比，抽水蓄能電站仍存在征地范圍較為集中、征地期限相對較長等特點。抽水蓄能電站建設征地依據的基本法律法規(guī)及工作程序仍執(zhí)行《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》的規(guī)定，建設征地移民安置工作依然是抽水蓄能電站工程建設的重要組成部分，做好建設征地移民工作對促進項目順利開發(fā)建設具有重要意義。筆者結合這幾年來參與的抽水蓄能電站移民過程管理課題編制及項目技術評審等工作情況，針對近期抽水蓄能電站移民安置規(guī)劃設計依據、不同階段規(guī)劃設計和移民安置工作中面對的幾個關注問題進行分析研究，提出處理建議，以供同行參考。

1 關于抽水蓄能電站建設征地移民安置規(guī)劃設計依據問題

抽水蓄能電站屬于水電工程，因此對于大中型抽水蓄能電站建設征地移民安置規(guī)劃設計仍應執(zhí)行大中型水電工程建設征地移民安置法規(guī)政策。目前，我國水電工程建設征地移民安置工作已形成了一套行之有效、體系層次設置分明的法律法規(guī)體系，建立了以《中華人民共和國憲法》為根本法、《中華人民共和國土地管理法》[2]《中華人民共和國水法》等國家法律為上位法、《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》為移民專用法，以及國家相關部門出臺配套政策及地方政府出臺實施辦法的政策架構。《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》為水電工程建設征地移民安置的專用法規(guī)。該法規(guī)第二十二條針對土地、零星樹木、青苗等補償標準，明確按照被征收土地所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準執(zhí)行。因此，征地工作中各方最關注的補償依據應執(zhí)行省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定，對于地方政府經常反饋要使用市、縣文件的問題，必須按照《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，經省、自治區(qū)、直轄市按規(guī)定程序授權市、縣政府制定的政策文件方可作為補償費用編制依據。近年來，自然資源部等部委根據2019年頒布修訂的《中華人民共和國土地管理法》，為推進重點基礎設施項目建設，先后出臺了國土空間規(guī)劃、三區(qū)三線劃定、基本農田保護、用地用海要素保障、節(jié)地評價和土地預審、耕地占補和進出平衡等一系列重大政策。如《自然資源部關于積極做好用地用海要素保障的通知》(自然資發(fā)〔2022〕129號)[3]、《自然資源部等7部門關于加強用地審批前期工作積極推進基礎設施項目建設的通知》(自然資發(fā)〔2022〕130號)等。上述政策對抽水蓄能電站建設征地移民安置工作產生較大影響，均是重要的規(guī)劃設計政策依據。

對于技術標準方面，目前國家已頒布實施水電工程建設征地專業(yè)技術標準20項，基本覆蓋了水電工程從規(guī)劃及設計、建造調試及驗收(安置實施)、運行維護(后續(xù)發(fā)展)至退役的各階段。2022年10月，根據國家能源主管部門要求研究建立抽水蓄能行業(yè)標準體系，國家能源標準相關管理機構按照“系統梳理、全面分析、重點補充”原則，結合“共用標準、專用標準”兩大類型，在《水電行業(yè)技術標準體系》的基礎上，初步形成了抽水蓄能技術標準體系征地移民部分征求意見成果，除與常規(guī)水電工程共用標準外，設置《抽水蓄能電站建設征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》作為專用技術標準。目前該專用技術標準已審查上報國家能源局待批復。上述標準均是抽水蓄能建設征地移民安置規(guī)劃設計的主要標準依據。

2 關于項目規(guī)劃論證及預可研階段需要關注的問題

抽水蓄能電站項目規(guī)劃論證及預可研階段，對于征地移民專業(yè)而言，需關注的主要問題是限制性因素排查工作。限制性因素主要包括自然保護區(qū)、飲用水源保護區(qū)、森林公園、濕地公園、公益林和保護林地、礦產壓覆、基本農田保護區(qū)、文物(含長城)、世界文化自然遺產、風景名勝區(qū)、生態(tài)紅線、具有保密性質的軍事管制區(qū)域以及其它制約等方面。

對于上述限制性因素，應盡量予以避讓。國家及相關主管部門歷來重視重點基礎設施建設，出臺的《自然資源部關于做好占用永久基本農田重大建設項目用地預審的通知》(自然資規(guī)〔2018〕3號)、《自然資源部 生態(tài)環(huán)境部 國家林業(yè)和草原局關于加強生態(tài)保護紅線管理的通知(試行)》(自然資發(fā)〔2022〕142號)等文件，明確規(guī)定國家規(guī)劃的水電能源項目在履行相關程序后可以按規(guī)定占用基本農田或調整生態(tài)紅線[4]。某些項目僅關注基本農田和生態(tài)紅線這2種限制性因素，卻忽視了其他一些限制性因素，影響了抽水蓄能電站前期工作進度。如北方某抽蓄電站，因為在預可研階段未對長城進行全面排查，延長了可研階段規(guī)劃設計周期、增加了協調決策難度、影響了工程核準節(jié)點。

因此，在項目規(guī)劃論證及預可研階段，需先查明制約性因素，通過合理規(guī)劃工程選址及初擬建設征地范圍外部邊界控制條件，提前籌劃可研階段建設征地處理范圍，以避免項目投資建設出現顛覆性變化。

3 關于項目可研階段需要關注的問題

(1)關于樞紐工程建設區(qū)占地范圍劃定?？尚行匝芯侩A段在開展移民安置規(guī)劃前，首先是確定建設征地處理范圍。根據抽水蓄能占地特點，建設征地范圍以樞紐工程建設區(qū)占地為主，水庫淹沒區(qū)一般是通過利用既有水庫或者通過開挖庫盆形成，面積相對較小。選擇全國范圍內已建、在建以及規(guī)劃的96座抽水蓄能電站進行統計分析，一般項目用地規(guī)模在233～433 hm2區(qū)間，平均每個項目用地約340 hm2。雖然用地面積較同等裝機規(guī)模的常規(guī)水電站較小，但目前仍存在占地范圍劃定較大、同等裝機抽蓄電站項目間占地面積差異較大等情況，主要體現在以下幾個方面：一是隨著抽水蓄能電站前期工作的加速推進，設計周期變短[5]，一些建筑物的布置尚未充分論證，故在劃定建設征地范圍時存在適量擴大用地范圍的情況；二是現階段存在部分項目施工總布置未與土地節(jié)地評價和土地預審進行銜接，造成部分項目用地明顯偏大、項目用地犬齒交錯、項目用地邊界不閉合等現象，尤其樞紐工程永久管理范圍、業(yè)主營地、內外部交通及安全外延范圍是近期節(jié)地評價優(yōu)化的主要內容，導致審定的樞紐工程建設區(qū)范圍比土地預審節(jié)地評價成果大的情況；三是存在初擬的征地紅線與實際情況不銜接的現象[6]，如西北某項目初擬的征地紅線從房屋、企業(yè)場地中間穿過，或者造成某些權屬者土地包圍在施工場地中間夾縫地段無法繼續(xù)利用的情況。建設征地范圍是開展實物指標調查、確定移民安置任務、合理測算補償費用概算的基礎，因此建設征地范圍合理劃定是移民安置規(guī)劃設計的重要前提之一。為避免上述情況的發(fā)生，建議項目法人組織設計單位、施工和水庫等專業(yè)共同現場參與制定，尤其針對土地節(jié)地評價重點關注內容，要引起重視，并提前與節(jié)地評價單位和土地管理部門進行銜接，同時要盡量避免夾縫用地等情況，減少后續(xù)征地實際困難。

(2)關于加強移民安置規(guī)劃成果質量。一是要落實移民安置方案。隨著當地經濟社會的快速發(fā)展，移民安置意愿、地方政府意見以及與征地相關的土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃等不斷發(fā)生變化，移民和集體經濟組織訴求不斷改變，為避免實施階段移民安置方案發(fā)生變化，建議在開展移民安置規(guī)劃時，設計單位、項目法人應充分征求移民意愿和地方政府意見，結合地方經濟發(fā)展和基礎設施專項規(guī)劃，制訂可操作的生產安置方案和搬遷安置方案，并考慮抽水蓄能電站征地特點，本著“先移民后工程”的理念，盡早完成移民安置工作。二是要保證移民工程項目設計深度。隨著抽水蓄能工程建設進度的不斷推進，盡管在移民設計周期相對不足的情況下，仍應按照滿足項目核準和為實施階段提供基本依據的目標提升規(guī)劃設計質量，使移民工程項目達到足夠的設計深度要求。對移民工程項目的處理方式及建設標準，要與技術標準和地方專項規(guī)劃予以銜接；對于重大移民工程項目，應開展必要的方案比選論證工作；對于地形地質條件復雜、經濟性差、涉及風險較高的方案要堅持科學論證，敢于否決，盡量避免實施階段發(fā)生設計變更。

(3)關于訴求處理及補償費用概算編制。一是要有理有據處理移民安置規(guī)劃各方的訴求問題。在部分項目移民安置規(guī)劃過程中，存在額外提出法規(guī)政策及規(guī)程規(guī)范外項目補償、實物指標與規(guī)劃成果重復補償、提高移民工程建設等級標準且無合理依據等系列訴求問題。對于訴求問題，應在充分收集法規(guī)政策及技術標準的基礎上，進行合理分析，對于合法合規(guī)的訴求納入移民安置規(guī)劃，對于不符合的項目不納入移民安置規(guī)劃，并做好政策解釋工作。二是要遵循依法依規(guī)的基本原則，結合實際情況合理測算補償費用概算。大中型抽水蓄能電站應遵循依法依規(guī)補償的基本原則，并執(zhí)行《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》的規(guī)定。對于結合工程實際特點確定的補償補助項目，應有合理合規(guī)的計費依據；對于移民工程類項目，應按照行業(yè)規(guī)定及設計成果編制設計概算；對于獨立費用，可考慮工程特點及實施階段各參與單位可能付出的工作量及各方協商意見，分析確定計費額度；對于有關稅費，嚴格按照國家和相關省份的有關規(guī)定計?。粚τ谂R時用地土地復墾與樞紐工程水土保持費用、水庫庫底清理費與樞紐工程場地清理費等項目重復計列問題，要進行相應復核和核減；對于不符合法規(guī)政策及規(guī)程規(guī)范的項目，要堅持不納入概算范圍。

(4)疏通移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃審批審核程序方面。目前，主要存在部分移民安置規(guī)劃審核成果與可行性研究報告審查成果不一致的情況，導致項目核準時主管部門提出異議、項目法人公司內部決策難度大，究其原因主要是評審主體不一致。根據移民條例的規(guī)定，項目法人是移民安置規(guī)劃的編制主體，建議項目法人積極溝通協調技術評審和行政審批審核主體，盡量統一移民安置規(guī)劃大綱、移民安置規(guī)劃、可行性研究報告技術評審單位；同時，建議簡化重復多次征求地方政府意見程序，如部分省區(qū)對于常規(guī)水電項目移民安置規(guī)劃要求地方逐級上報確認后，在審批審核時再次要求地方政府確認，對于抽水蓄能電站，由于涉及內容相對簡單，可研究適當優(yōu)化征求地方政府意見的頻次。

4 關于移民安置實施階段和驗收階段需要關注的問題

(1)關于設計變更及規(guī)劃調整。進入移民安置實施階段，抽水蓄能電站建設征地仍然會遇到設計變更和規(guī)劃調整問題，目前有些地區(qū)有完善的設計變更管理辦法和處理機制，有些地區(qū)沒有出臺相應辦法而是交由項目法人和地方政府溝通處理，有些地區(qū)因沒有設計變更處理機制已出現影響移民安置進度并造成資金管理混亂等情況。為及時合理處理設計變更，促進工程建設和移民安置實施順利完成，建議項目法人根據抽水蓄能電站任務相對簡單、搬遷進度較快等特點，在實施階段和省級移民機構溝通明確設計變更處理機制，建立公平高效的處理機制，如針對多項設計變更，可采取“打捆”申報，分批定期進行處理；對于未批先建的，要充分發(fā)揮綜合監(jiān)理、獨立評估單位的監(jiān)督作用，及時與地方政府溝通協商完善變更程序；對于應急工程，確實需要先建設的，應建立應急處理機制，事后及時完善變更程序；對于移民安置規(guī)劃發(fā)生調整的，要按照移民條例等管理要求履行規(guī)劃調整程序，并把握好啟動時機及收尾措施。既要確保移民安置規(guī)劃調整成果的指導性，便于相關各方對稱掌握移民安置總體情況，并為后續(xù)移民安置補充協議簽訂、移民安置驗收及收口提供依據，也要盡量避免移民安置規(guī)劃多次調整。

(2)關于建設征地移民安置階段驗收和竣工驗收。鑒于抽水蓄能電站建設征地移民安置工作相對簡單，建議研究簡化驗收程序的可行性。如對于水庫淹沒影響區(qū)與樞紐工程占地范圍完全重疊的抽水蓄能電站，移民安置截流驗收和蓄水驗收實施專題報告及驗收工作可研究考慮一并開展；對于部分省區(qū)規(guī)定的階段驗收和竣工驗收采取自驗、初驗和終驗三步走措施，針對抽水蓄能電站可簡化為自驗和終驗兩個階段；對于驗收條件，也應結合抽水蓄能電站特點進行適當調整，如針對單項移民工程竣工驗收、資金審計等方面，研究是否作為驗收前提等。

(3)關于土地報批手續(xù)。對建設單位來講，項目核準后最重要的是盡快開工，土地手續(xù)完備是開工的前提。對于抽水蓄能電站而言，建設征地涉及面積仍較大，部分項目還涉及基本農田、公益林等敏感對象，上述因素增加了用地審批手續(xù)的難度。為順利開展項目用地審批工作，建議做好以下方面工作：一是在項目核準前土地預審時，盡早啟動用地審批前期勘測設計工作，完成林地可研報告和土地勘界報告編制工作；二是項目核準后及時銜接土地預審成果，復核建設征地處理范圍，對于用地預審批復后，申報農用地轉用、土地征收占用耕地或永久基本農田規(guī)模和區(qū)位與用地預審時相比，規(guī)模調增或區(qū)位變化比例超過10%的，應及時按照規(guī)定完善預審重審程序；三是按第三次全國國土調查為基礎的最新年度國土變更調查現狀地類及當期稅費標準及時繳納有關稅費，盡量避免征地工作跨越稅費政策調整期；四是加強與地方政府的溝通協調，落實耕地補充和進出平衡方案，細化并優(yōu)化臨時占用土地年限，協調處理好臨時用地復墾方案與后續(xù)復墾設計；五是盡早取得《國有土地劃撥決定書》和《建設用地批準書》，確保項目可以合法使用土地，同時積極爭取盡早落實移民遷建用地計劃指標，以便推進移民安置實施工作。

5 結 語

通過分析抽水蓄能電站建設征地特點，雖然單個項目涉及移民量較少，但“十四五”期間及后續(xù)實施建設項目移民總量仍較大。在碳達峰、碳中和發(fā)展背景下，抽水蓄能電站建設將進入高速發(fā)展期，隨著國家水電移民安置政策日益完善，移民權益意識日趨加強，以及國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施進入高質量發(fā)展階段，對移民安置工作提出了新要求，未來移民安置工作任務依然艱巨，但使命光榮。正確及時處理抽水蓄能電站建設征地移民安置工作中遇到的問題，可為重大能源戰(zhàn)略工程項目的實施保駕護航。