以“資源盤活術”賦能高質量發展
——江蘇省無錫市自然資源要素配置改革試點紀實

□ 王少勇 華蓉 錢煒

多年來，在用地上精打細算的江蘇省無錫市，為破解土地資源緊缺困境，采取了一系列應對之舉。但發展空間緊、存量盤活難、配置障礙多等諸多難題仍需新一輪用地新策破題。

2021 年8 月，江蘇省自然資源廳在無錫試點開展自然資源要素配置改革工作，以清單賦能的方式提供政策支持。無錫在自然資源領域一場“資源盤活術”由此施展開來。

一年多來，隨著一項項自然資源領域改革的實施，困擾無錫發展資源“緊”的格局正悄然改變，向存量要增量逐漸成為各級共識。一塊塊“試驗田”里，產業用地混合供應、全域土地綜合整治、生態產品價值實現等一批示范項目先行先試，串聯起改革賦能高質量發展的生動場景……

以政策改革破發展困局

無錫，浩渺太湖旁的“明珠”，土地資源卻頗為緊張。哪些“進”，哪些“退”，是改革首先要答好的選擇題。秉承“實體為本、制造為根、生態為基”的原則，無錫作出了選擇：以鄉村無序用地的“退”，換農業生態空間的“進”；以低效工業用地的“退”，換高端高效產業的“進”。一場更全面、系統、科學的“資源盤活術”由此施展開來。

用地思路明確后，改革的“四梁八柱”便在進退有度中得以架構——頂層要調優空間規劃的“一張圖”，編制一個面向存量發展的規劃。通過引導農業空間合理布局、產業空間集聚發展、生態空間擴容增綠、城鎮空間更新提質等方式，協調解決各類矛盾沖突。前提是要端牢耕地“飯碗田”，把高標準農田建設與耕地補充恢復計劃、土地整治復墾與低效用地騰退等有機銜接，確保全市耕地和永久基本農田數量不減少、質量有提升、生態有改善、布局更優化。重點要做大存量用地“資源池”，通過全域土地綜合整治，按照“宜農則農、宜林則林”的原則，把零碎的農地整合成集中連片的優質良田，對不宜耕作的地塊進行生態化整治。通過空間置換、產業更新、存量消化等方式，把低效閑置土地空間騰挪出來。關鍵要強化存量發展的“正導向”，通過建立資源掛鉤配置、統籌配置等一整套機制，打通配置環節中的堵點難點，引導優先使用存量資源。無錫將這套方案命名為“五調三退”。“五調”，即空間調優、門檻調高、低效調出、存量調增、市場調活。“三退”，即“退二還一”，適度恢復和發展現代農業為承載的生態基礎設施與環境的再造；“退二優二”，積極引導產能落后、用地低效的工業企業主動退出，騰出空間，大力發展以高新技術產業、戰略性新興產業為代表的先進制造業；“退二進三”，騰出工業用地空間用于發展第三產業。

隨著各項方案陸續出臺，無錫未來發展有了量化、細化的清晰目標：5年實施全域綜合整治試點項目不少于15 個，完成產業用地更新13萬畝。3年消化批而未供土地4.6萬畝，全市通過拆、騰、改、收等手段新增一批可供凈地資源，實現“地等項目”。

讓資源流動“活”起來

無錫市惠山區前洲街道，一家已倒閉化工企業的老舊廠房占地近50 畝，周邊零散分布不少印染企業，產出效益不高。該街道通過股權收購的方式收回了廠房地塊，并將地塊西側約15畝的批而未供土地一并納入改造范圍，打造綠色印染產業園，用于安置區里工業轉型集聚區等產業布局調整需搬遷的企業，騰挪出的80多畝建設用地則用來招商引資。該項目通過改造，容積率提升了455%，畝均稅收預計可達30萬元/畝，在提高用地效率和效益的同時，實現了用地“負增長”，成為無錫“五調三退”新格局的一個縮影。

結合產業用地全域更新行動，無錫從用地、規劃等方面提出了16 項支持舉措，引入市場化手段，打通低效用地整治、置換等多種盤活路徑。特別是把“騰挪”作為破解空間難題的關鍵招，對復墾復綠的農村低效建設用地，經整治驗收合格后可騰出建設用地空間，其中，復墾的耕地可作為占補平衡指標。對擬騰挪置換的優質工業企業，可通過以股換地、以房換地等市場化補償方式，在符合現行政策的前提下通過協議出讓方式重新安排土地。對社會資本參與土地收儲的，結合項目試點探索收益平衡機制。對超額完成低效用地復墾任務的，無錫市統籌涉農資金給予一定的考核獎勵。

“大騰挪、大盤活”的背后，讓土地“流”向重點發展區域和優勢項目，是改革的動力所在。為此，無錫市在規劃中劃定不少于690 平方千米的工業區塊保護線，提出到2035 年全市工業用地占比不低于26%。同時，結合產業用地更新盤活，推動50 個工業集聚區改造，為工業發展提供足夠空間。

為推動“存量為主”發展，無錫還構建了增減掛鉤、增存掛鉤、批供掛鉤、騰引掛鉤等機制，以“增減平衡”“盤用平衡”來破解資源緊缺難題。為了讓有限資源向“好項目”集聚，無錫市還創新實施了新增建設用地“市控+區配”模式。該模式下，市級預留部分指標用于保障重大基礎設施和總投資在10 億元以上的重點產業項目。產業項目評審結果越高，“市控”指標配比越高，對項目存量用地占比超過70%的予以差別化的指標獎勵。反之，如果所在地區上年度減量盤活任務未完成，則不僅要暫停新增指標配置，還要凍結下年度一定比例的“區配”指標。

2021年起，無錫市在江陰、宜興、錫山三地試點開展集體經營性建設用地入市。截至目前，已有46 幅地塊成功入市，土地面積2780.85 畝，出讓金額7.93 億元。集體與國有建設用地逐步趨向同權同價，推動形成城鄉統一、國集互補的建設用地市場。

探索建設用地、補充耕地等指標跨區交易也是此次改革的一項重點任務。無錫市錫山區搭建了自然資源要素配置平臺，由區政府統一收購低效用地增減掛鉤后產生的空間指標和補充耕地指標，統籌配置新增建設用地規劃等各類指標，創新提出了按政府收購價半價補貼的方式“反哺”基層，調動了基層要素調配的積極性。目前，無錫市級層面正研究搭建更大范圍的資源要素有償調配平臺，探索以市場化方式推動各類資源實現“大平衡”。

點燃高質量發展新引擎

隨著改革的推進，城鎮空間提質內聚、產業空間集聚入園、農業空間規模連片、生態空間織補成網，試點藍圖化作實實在在的項目建設，點燃高質量發展新引擎。

位于無錫市新吳區旺莊街道的東裕智能制造項目是“騰籠引鳳+混合工改”的一個樣本。改造前，該廠區存在違章亂建的情況，地塊容積率僅0.7，被列為街道“散亂污”重點監管區域。2021年，新吳區將此地塊作為“三優化三提升”標桿項目，對原地塊拆遷后引入東裕智能制造產業園項目，并積極運用新型產業用地政策，規劃打造一個集“工業+研發+辦公+商服+宿舍”等多功能混合的“社區式”產業園，地塊容積率從0.7 提升至2.83。

在無錫市江陰市，產業更新與生態整治實現了有機結合。綺山應急備用水源地周邊環境曾經臟、亂、差，給居民帶來嚴重的安全隱患。2021 年，江陰市政府出資1261.04 萬元，對項目改造范圍內43 戶低效企業實施清退，騰退土地180.785畝，散亂污企業的清理使水源地周邊重現山青水綠，綺山應急備用水源地項目成為江陰生態產品價值實現機制國家試點6大示范點之一。

近年來，江陰市整治修復生態面積1965 畝，打造了以黃田港、韭菜港、錫澄運河風光帶為代表的一批岸線生態治理樣板，初步探索出一條工業城市的生態文明建設新路徑。

改革帶來的變化還體現在農業空間整合重構上。無錫市通過開展城鎮布局優化評估，在“一張圖、一本賬”上引導村莊集中布局，結合村莊規劃編制，統籌劃定現狀范圍線、近期建設線和遠期控制線“三條線”，在與永久基本農田劃定銜接的同時，推動了農村建設用地合理優化。在無錫市濱湖區馬山街道闔閭鄉村旅游文化示范區，江蘇省首宗一二三產融合項目整合了近千畝的“小地塊”，吸引了投資超10 億元的小南灣鄉創綜合體落地。

騰出低效地，引來金鳳凰。試點工作開展以來，無錫市完成產業用地更新4.1 萬畝，騰退低效用地約1.8萬畝，完成批而未供土地處置3.3 萬畝。通過增減掛鉤、礦地融合、生態修復等路徑保障了約7.5 萬畝的用地需求。

2022 年以來，“錫地云”平臺一舉拿出千頃可供凈地資源，吸引了91 個超億元項目落地無錫。新上項目畝均稅收達72 萬元，平均投資強度779 萬元/畝，呈現質效雙增的良好局面。目前，無錫已提前實現省級重大項目用地100%保障、計劃開工市級重大產業項目用地100%保障的“雙百”目標，吉利、德力佳等一批項目跑出了“從用地申請到獲得征地批復僅用7天”的無錫速度，用地保障進度居全省前列。