利益相關方視域下職業院校資助認定的博弈困局及對策

徐云

資助育人工作是教育脫貧攻堅的重要內容，職業院校資助認定是實現教育減貧、資助育人的重要前提和保障，其精準性直接影響著資助育人工作的公平和效率。《2021年中國學生資助發展報告》顯示，我國累計資助職業院校學生人數共計1325萬人次，各類資助、減免、補貼、代償共計金額221.83億元，資助總金額和總人數均創歷史新高。這是政府、職業院校、學生和社會團體等各利益相關方相互合作博弈的結果。但隨著我國脫貧攻堅的勝利，學生資助內涵發生了新變化，使得各利益相關方在資助認定環節又產生了新困局。那么，資助認定各利益相關方博弈產生新困局的原因是什么，有何破解之道，值得我們去研究。

一、資助認定的利益相關方及其互動關系

1.利益相關方理論與核心觀點。利益相關方理論屬于管理學范疇。一般指外部環境變量影響組織行為和決策，反映多組織間相互關系的溢出效應。從廣義上講，還包含風險規避和利益回報。各組織圍繞發展目標，以共同利益為中心，同時關注各利益相關方內在訴求，共同治理、共同參與組織行為并發揮各自作用。例如，在職業院校資助認定過程中，各利益相關方在兼顧各自利益目標完成的同時，需努力實現共同目標即減貧，實現教育公平公正，實現對家庭經濟困難學生“應助盡助”，實現高質量發展型人才培養等。

2.資助認定的利益相關方及分布矩陣。學生資助認定是由諸多利益主體共同參與開展實施的，與資助目標多層次、資助內容多維度、資助方式多樣性密不可分。依據資助認定各相關主體的利益訴求，可把資助認定利益相關方分為四類：一是申請受助學生（以下簡稱“學生”）及家庭。作為核心考量主體，學生及家庭是資助政策執行、資助目標考核、資助認定結果的直接受益方，所有的資助認定工作均圍繞該群體開展。二是政府、以資助管理中心為代表的政府資助相關機構和協助部門（以下簡稱“資助機構”）、各職業院校和資助認定教師等。他們共同構成資助認定利益相關方基礎矩陣。資助機構作為政策層面主體，需結合中央政府扶貧戰略，實際執行脫貧返貧政策，直接關系到中央與地方政府扶貧政策的落實效果，關系到各地方政府實際工作成效，對整體扶貧工作起決定性影響。各職業院校和資助認定教師作為更直接的利益相關方，是推動資助認定政策落地的直接執行者，同時資助政策的落實也關系到學校整體和教師個人高質量長遠發展。三是相關企業、銀行、社會團體等共同提供其他資助資金和資源的供給者。企業獎助學金、銀行免息貸款等資助行為影響著我國資助政策的落實與成效。四是申請而未獲資助學生，特別是“應助未助”學生。在資助認定過程中，其扮演機會等待者和監督者角色，對資助認定的公平公正起到輔助推動作用。

綜上所述，四類利益相關方共同構成了職業院校資助認定利益相關矩陣，其中資助機構和職業院校影響資助認定政策的制定、調整、執行、反饋及監督評價，是資助認定的參與主體和責任主體。考慮到學生在資助認定過程中只能存在資助被認定和資助不被認定兩個結果，沒有完全獨立決策權，因此，如無特別說明，下文利益相關方指除學生以外的其他三類。

3.各利益相關方互動關系分析。一方面，各利益相關方對資助認定政策響應有相對容忍性。資助機構在資助認定細化政策制定環節的缺位，使得各利益相關方在資助認定政策理解上存在偏差。為努力完成“應助盡助”目標，職業院校和認定教師往往在資助認定過程中將“助不應助”和“應助未助”的學生納入受助對象。同時，其他各利益相關方為了完成各自目標容忍了此行為的存在。另一方面，各利益相關方對資助認定目標具有長期同質性和短期差異性特征。同質性表現在：各利益相關方通過經濟資助幫助學生及家庭實現有效減貧，在促進學生內生式發展、推動國家發展型資助政策目標等方面具有相對一致性的認知，不僅符合國家宏觀政策方針與長期教育發展目標，也符合其他各利益相關方整體利益訴求。差異性則表現在：學生及家庭短期尋求減少教育成本支出，提高生活水平；職業院校和資助認定教師尋求學校整體與教師個體的高質量發展；資助機構尋求國家扶貧減貧政策落實和政策目標實現。可見，各利益相關方側重關注學生階段性短期預期回報，追求短期可測量、可視化收益。

二、資助認定利益相關方的博弈困局及源起

1.認識有偏差，關鍵問題未達成有效共識。關鍵問題未形成有效共識是博弈困局的“啟動器”。一是各利益相關方未能就相對貧困的定義和內涵達成共識。2021年消滅絕對貧困任務完成后，我國減貧戰略基本定位是在鞏固脫貧攻堅成果基礎上解決相對貧困問題。從社會需求角度將相對貧困定義為缺乏必要資源導致難以達到社會平均水平，從而被排斥在正常生活方式和社會活動之外的一種生存狀態。什么是缺乏必要資源、什么是社會平均水平、什么是正常生活方式、什么是正常社會活動，概念的抽象化使各利益相關方在理解上存在認知差異。如何正確理解相對貧困的內涵并達成有效共識，是推進學生資助認定工作精準性的前提。二是各利益相關方未能就相對貧困資助認定的具體量化指標達成共識。雖然《教育部等六部門關于做好家庭經濟困難學生認定工作的指導意見》將“家庭經濟因素、特殊群體因素、地區經濟發展水平因素、突發狀況因素、學生消費因素、其它影響家庭經濟狀況的有關因素”作為認定依據，但無具體量化和細化指標，這給執行層認定實踐帶來了困難，容易造成資助認定精準性失真、政策瞄準性和減貧效果不佳。三是資助育人目標未達成共識。“三全育人”和德智體美勞“五育并舉”模式作為資助育人頂層制度設計具有科學性、創新性，但資助機構如何優化細節推進實施，特別是資助育人質量評價體系如何構建等問題的存在，使各利益相關方并未就資助育人目標達成有效共識。

2.權責關系復雜，反差明顯。權責關系是博弈困局形成的“助推器”。各利益相關方權責的復雜關系促使資助認定博弈格局的形成。一是權責單方一致性。在資助認定細化指標模糊時，資助認定教師有相對集中的認定權力與責任。對學生資助認定具有過程理性和執行感性雙重特征，且貫穿于整個資助認定過程。同時，執行感性占據主導地位。二是權責的責任主體差異。各利益相關方在不同階段呈現權責非對稱性。如政府和資助機構作為資助認定政策制定者對認定政策執行所帶來的結果不直接承擔責任，而執行政策的利益相關方卻直接承擔結果。三是權責群體的總體反差。各利益相關方長期資助目標的一致性形成了相對穩定的利益相關方共同矩陣，但由于在資助認定過程中各利益相關方權力、責任各異及短期利益差異性等原因，使得各利益相關方長短期利益依賴于相互利益聯系的緊密程度，最終形成多層次目標和結果。同時，各利益相關方短期內利己行為不會對學生資助整體效果產生影響，也難以讓其承擔后期責任，權責反差明顯。

3.政策路徑依賴，資助認定偏離精準性。政策路徑依賴是博弈困局形成的“催化劑”。路徑依賴指資助認定政策執行者隨著執行政策演進和制度變遷進入某一固定執行路徑。政策的指導性、全局性特征要求資助政策須經過資助機構根據各地區差異進行指標細化再落實到執行層。在具體執行中，職業院校和認定教師對無相關政策支撐或模糊性政策的學生采用全部予以認定或全部不予認定的極端方法，致使資助認定偏離了精準性要求，溢出效應明顯增加。如資助認定教師在資助認定過程中為避免被問責而進行風險規避，將“助不應助”的學生納入資助對象，產生“過而不漏”的資助認定結果，催生機會等待學生不斷增加，“搭便車”現象頻發。這與資助認定精準性政策要求背道而馳，既浪費了資助資源的使用效率，又影響了資助公平性效果。

4.利己選擇，資助認定陷入惡性循環。利己選擇是博弈困局形成的“定型劑”。在博弈過程中，各利益相關方雖然因共同核心利益目標形成了以助困育人為紐帶的“利益同盟”，但同時各自也存在短期多重差別目標利益。因此，不同場域下各利益相關方對資助認定政策采用了多重處理方式，即各利益相關方完成自我利益的實現后，再衡量對共同利益目標的貢獻，特別是當某些利益相關方參與能力有限或與其他相關方利益呈現弱相關性時，一般會選擇能夠易于短期內達成的目標發展區。各利益相關方復雜多變的利益格局，致使資助認定陷入惡性循環。

5.監管缺失，認定結果可信度不高。監管缺失是博弈困局形成的“放大鏡”。資助監管機構是資助認定工作得以高效運行的基礎，是資助工作和政策執行效果得以公平公正的保障。但目前我國資助認定信用體系還不完善，認定過程無具體監管部門監管，或者說所有的利益相關方均有監管義務，這便造成了監管權責不明。在認定方法上，資助認定教師綜合推斷的主觀認定占主導地位，既是運動員又是裁判員，權力過于集中。同時，由于相對貧困學生認定邊界模糊和為完成“應助盡助”目標，跟風式“搭便車”效應呈現出“放大鏡”效果，嚴重影響了資助認定結果的可信度。

三、突破資助認定博弈困局的對策

1.科學構建資助認定量化指標和流程。第一，科學構建指標體系。資助管理中心在進行廣泛調研基礎上，創建學生家庭所在地性質、家庭基本屬性、家庭經濟狀況、主要成員收入、不動產信息、家庭成員患病醫療支出以及家庭受助情況等信息制定資助認定一級量化指標，并根據區域、學校自身發展特點和要求制定動態精準認定二級指標，形成資助認定量化模型，確定受助學生初步名單，再輔之以調查走訪、同學評議、觀察其日常表現；兼顧不同區域消費差距、最低生活保障水平、各職業院校學生生活消費水平指數等建立個性化資助評定標準，最終確定受助名單及受助等級。同時，還要通過不定期跟蹤、隨機選取受助對象進行實地調查，檢驗與修正量化模型，提高資助認定的準確性。

第二，規范認定執行流程。按照資助認定先后順序，采用六步法：一是對學生教育成本進行預算，由資助機構或第三方專業機構組織實施。二是對學生家庭承擔成本能力進行預估。學生采用“舉證倒置”法提交家庭收入、資產、負債等信息。三是對學生資助基本需求進行推算，在確定學生教育基本成本和家庭經濟收入狀況下，根據兩者差額了解學生個體接受資助意愿，并由學生自行測算后提交資助種類申請。四是職業院校根據學生申請并結合學校整體申請狀況決定對學生需求進行合適配比的資助包模式，充分發揮資助政策體系的最大效用。五是對學生資助方案進行核算公布并向學生提供組合資助，接受師生和社會各界的監督。六是對學生接受的組合資助效果進行評估，并根據評估結果及學生個人資助報告及時調整資助包，完善資助效果的檢查評估工作。

2.完善資助認定制度和法律雙驅動體系。第一，制度建設。一是個人信用制度。學生個體信用制度的缺失是制約學生資助認定的“瓶頸”，建立符合時代要求、相對完善的個人信用體系和成熟的運作機制是精準化資助認定的前提條件。二是資助資金管理制度。加強對社會資助資金、社會捐助機構資金的統籌及規范管理，建立省級學生資助管理機構專項賬戶，并實行集中統一管理。三是構建職業院校資助認定教師準入制度。通過實施崗前培訓及從業資格證書制度，規范資助認定教師資格準入標準，實現資助認定教師隊伍的專業化、職業化、信息化。四是規范資助學生信息安全管理制度，實行分級責任制。資助檔案專人專管，做到及時建檔、歸檔，按檔案管理規定程序銷檔，確保資助學生信息準確、完整和安全。

第二，法治建設。通過立法實現職業院校學生資助認定體系法治化。將教育資助納入社會救助、地方性法規，推動區域教育資助法治化，以保障資助各利益相關方的權利和義務，特別是要保障資助資源籌集、進退出機制等內容的合法性，確保各利益相關方資助行為有法可依、有章可循。同時，對各利益相關方的合法權益給予有力保護，對相關違法違規行為依法給出嚴厲制裁。另外，可借鑒《社會救助暫行辦法》《自然災害救助條例》等其他專項救助領域的做法，制定教育資助地方性法規。總之，要完善地區教育資助立法、司法、執法、守法在內的法治化建設，通過制度和法制雙輪驅動推動職業院校資助認定工作科學化、規范化。

3.發展資助認定信息管理平臺。第一，構建信息化平臺。職業院校以逐步實施學生精準資助為導向，加快建設“互聯網+學生信息”平臺。依托《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》文件精神，以改革創新激發職業院校資助發展的持續性。通過互聯網信息技術與職業院校資助認定政策體系深度融合，將精準資助政策融入資助認定管理、資助育人及服務全過程，形成資助對象認定精準、資助資源配置合理、政府職能發揮優良、資助過程整體暢通、資助育人成效顯著的新局面，實現資助認定智能化、信息化，全面推進資助認定工作發展新常態。同時借助“互聯網+”學生信息平臺，以不同途徑或方式對學生認定、等級調整、資助資金審核發放、使用監督、資助資金劃撥到賬以及主題教育實施開展、資助政策疑惑解答、意見征詢、數據分類匯總、定期報送等過程進行大數據分析，實現各利益相關方實時互動。滿足各利益相關方需求，加快資助資源優化配置，提高資助認定管理的精準度和透明度，提升資助服務水平。

第二，實現動態化管理。利用“互聯網+學生信息”平臺，實現學生工作動態化管理。首先，實現各利益相關方信息互通、互享。學生動態化管理平臺需與其他平臺資源有效對接，通過與校園卡數據平臺、稅務系統、銀行信貸系統、個人信用管理中心系統等數據信息的交互，實現社會異構系統間數據的共享與服務。其次，及時實現學生信息更新。通過大數據分析學生資金使用、日常消費等信息，并做到定期收集、存儲、分析和動態更新。最后，實現學生動態調整。在進行學生現狀調查跟蹤基礎上，實行數據庫中學生相關信息更新、資助包內容變動、資助等級檔次調整、新增和退出學生信息變更等。

4.健全資助認定監督考核評價機制。第一，完善資助認定監督管理機制。政府應重點加大獎助學金等各項資助認定的監管力度，加強職業院校對資助資金的足額提取與劃撥管理。監督資助認定教師認定過程的合法性、合規性，以及學生對獎助資金的合理支配與科學使用情況。讓層級監督深入資助認定全過程，實現監督由“靜態”向“動態”轉變。

第二，優化資助認定績效考核體制。針對資助認定工作主體的多樣性，政府應明確教育主管部門、資助機構以及職業院校等不同利益相關方權責范圍，創新資助認定績效考核辦法，細化考核評比規程。以被考核者自評、考核者評議、同級互評等方式，逐步推進定量考核模式，增強考核量化結果的對比度。

第三，創建資助認定效果評價系統。職業院校通過訪談、調查問卷等方式，組織師生、社會相關機構等不同群體不定期對資助政策貫徹情況、資助育人效果進行監管評價，不斷推進整個資助認定工作評價系統的開放性；并根據考核、評價情況建立資助考核評價等級機制，促進資助各項政策不斷進行改善。使資助認定監督管理機制、資助認定績效考核體制、資助認定效果評價系統形成一個互相聯系、互相作用的高效資助管理平臺，為整個資助工作的順利開展提供有效的途徑。

第四，強化認定獎懲制度。資助機構將認定考核、評價結果作為職業院校資助工作成效的客觀依據，對成效突出的職業院校，通過提高獎助學金分配比例、劃撥資助專項經費進行鼓勵；職業院校應優用重用表現優秀的資助認定教師，在職稱、職務聘任中給予一定考慮，實現資助認定隊伍的動態平衡，引導職業院校資助認定工作良性發展。