立法法修正草案,著眼于向前看

高艷東

立法法修正草案日前正式提請十四屆全國人大一次會議審議，這是2015年3月十二屆全國人大三次會議對立法法部分修改后的首次重大修改。這次立法法修正草案確立了全過程人民民主立法原則，強調了侯憲、依法立法，明確了合憲性審查的福關要求，完善了立法決策與改革決策銜接并統一的制度機制，等等。就其主線而言，立法法修正草案明顯體現出了追求發展主義的價值導向。

法律不僅要解決社會問題，更要促進國家發展。這立法法修正草案傳遞出的明顯信號。

長期以來，法律的基本定位是“定分止爭”，解決糾紛、化解矛盾是法律的主要任務。基于這一理念，事后性、消極牲和保守性成為立法工作的主要特點；立法的基本邏輯是，先有問題，再有法律，法律是解決社會問題的工具。然而，立法法修正草案的立足點是通過法律制度促進社會發展。

第一，完善備案審查制度，常態化地撤銷、廢止不合憲或不合法的規定。由于歷史原因，我國不少法律條文都落后于社會發展的需要。例如，在“2016年王力軍非法經營罪案”中，一審法院以被告人違反《糧食流通管理條例》、沒有辦理糧食經營許可證和工商營業執照為由，判決王力軍構成非法經營罪%先事實上，收購糧食需要許可證的計劃經濟法律，如今已經阻礙了市場經濟發展。這一案件歷經再審改判無罪。同樣，關計劃生育的處罰、處分規定，以及將個人生育情況與入學、入戶、入職等相掛鉤的一些規定，也明顯與時代要求不符。從宏觀上看，今日中國是農業、工業和數字化并存的三重社會，制定于農業、工業時代的很多法律，都落后于數字時代的發展要求.立法法修正草案建立健全備案審查銜接聯動機制，全國人大及常委會、國務院可以主動審查行政法規、規章等的合憲性與合法性，建立了法律法規清理制度。這將讓法律法規更加適應時代的需求

第二，增設區域協同立法機制，為經濟發展打破地域壁壘。行政管理有屬地主義的特點，但是，生產合作讓很多地區成為經濟共同體，比如長三角、珠三角等已經形成跨區域一體發展模式。2019年12月，中共中央、國務院印發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，其中提到推動建立長三角生態綠色一體化發展示范區，要“打破行政邊界，不改變現行的行政隸屬關系”“從項目協同走向區域一體化制度創新”。江浙滬地區已經形成產業鏈經濟，解決交通運輸、資源配置等問題需要多地協同立法。此外，在環境保護問題上，我國存在大量“共飲長”的現象，只有協同立法，才可能避免出現“上游污染、下游治理”的亂象。為了貫徹國家區域協調發展戰略，立法法修正草案規定了各地立法機關可以協同制定地方性法規。這一制度將為我國的區域化發展消除制度壁壘，形成“弟兄竭力山成玉”的效應。

第三，擴大地方立法權限，讓法律更好適應地方發展。我國經濟發展不平衡，地區差異明顯，不同城市面對的治理難題很不一樣。一些西部地區主要關注解決群眾生活需贄，部分沿海地區則渴望更多先進的治理手段以提升社會效率。例如，2020年10月，杭州市人大常委會通過了《杭州城市大腦賦能城市治理促進條例》，這是我國第一部數智城市的地方立法。城市大腦為交通運輸、消防應急、治安管理等提供了數據支持，這種城市數字化治理模式沒有先例，如果坐等中央統一立法，顯然不符合“先富帶動后富”的發展思路。立法法修正草案賦予設區的市地方立法權，將“環境保護”修改為“生態文明建設”，并增加規定“基層治理”。這將為部分地區的快速發展提供澎湃的制度動力。

第四，立法全過程人民民主被寫入立法法修正草案，讓人民群眾享受立法紅利。立法法修正草案規定“立法應當以人民為中心，堅持和發展荃過程，人民民主”，并通過基層立法聯系點這一制度創新來推動立法與實際的緊密結合。多年以來，我國立法工作一般采取調研座談、公開征求意見等方式聽取民意，從實際情況來看，座談調研、公開征求意見的參加者多是律師、學者、干部等對立法感興趣的人員。為了更好拓寬民眾參與立法途徑，近年來，我國設立了5500多個基層立法聯系點，讓基層聲音有了“直通車”。實踐證明，基層立法聯系點能夠讓立法更接地氣、更好解決群眾需要。例如，在制定《上海市學前教育與托育服務條例》過程中，閔行區通過基層立法聯系點，向市人大提交了142條立法建議，被采納了33條，其中10條建議來自華東師大師生。全過程人民民主的立法理念，就是讓立法真正成為解決群眾困難的工作。

立良法才能謀善治、促發展。讓人民群眾體會到發展的幸福，是立法為人民服務的體現。立法法修正草案著眼于“向前看”，它不僅立足于解決既有的問題，還將為我國的未來發展開創更廣闊的制度空間。▲（作者是浙江省新型重點專業智庫浙江數字化發展與治理研究中心研究員）