滬粵深科技綜合性法規對北京立法的啟示

曹愛紅 王艷輝

北京市科學技術研究院，北京，100089

一、引言

近年來，法治已經成為推動區域創新驅動發展的基本方式和決定性力量[1]，科技立法作為推動區域創新驅動發展的重要抓手，為區域科技創新和經濟高質量發展提供了根本制度保障。2020年10月，中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出：“布局建設綜合性國家科學中心和區域性創新高地，支持北京、上海、粵港澳大灣區形成國際科技創新中心。”建設國際科技創新中心既是國家在歷史性跨越的新階段賦予北京的戰略任務，也是在當今世界百年未有之大變局和新一輪科技革命背景下對北京提出的新要求。因此，加快制定北京國際科技創新中心地方性法規，通過立法破除科技創新的體制機制障礙，建立適應科技創新發展的新規則，既是北京落實落細《中華人民共和國科學技術進步法》的制度要求，也是推動北京落實國家創新驅動發展戰略、支撐我國科技強國建設的重要抓手。[2]如何科學設計立法框架，把握支撐國家戰略任務和建立本地科技創新基本法規之間的關系，在包容創新與合法合規之間實現動態平衡，已成為北京國際科技創新中心建設的緊迫需要。[3]

上海、廣東、深圳三地與北京同處于科技創新和改革的前沿，共同承擔著國家推進區域國際科技創新中心建設的戰略任務。2022年12月，中國科學技術發展戰略研究院發布的《中國區域科技創新評價報告2022》顯示，北京、上海（簡稱“滬”）和廣東（簡稱“粵”）三地綜合科技創新水平指數值高于全國平均水平，屬我國內地31個地區3個梯隊中的第一梯隊，是代表我國參與國際科技競爭的核心區域，其科技創新立法工作也走在了全國前列。2019年，廣東省系統性修訂了《廣東省自主創新促進條例》（簡稱《廣東條例》），2020年，上海市出臺了《上海市推進科技創新中心建設條例》（簡稱《上海條例》），兩部地方性法規的出臺，進一步完善了滬、粵兩地的科技創新法治體系。

在城市層面，深圳市科技創新能力突出，且是中國特色社會主義先行示范區和國家經濟特區，在科技創新立法和政策制定方面具有獨到之處。2020年，深圳在全面落實廣東省地方性法規的基礎上，充分利用經濟特區先行先試的地方立法權，重新制定了《深圳經濟特區科技創新條例》（簡稱《深圳條例》），建立了有別于《廣東條例》的立法框架、立法思路。同時，針對本地科技創新的資源特點和發展階段，深圳在重點制度設計方面形成了自己的特色，如土地資源利用體系的規制等，建立了突出市場的科技創新法治體系。《深圳條例》的立法經驗，可以從市場角度為北京國際科技創新中心建設立法提供借鑒。

綜上，筆者以《上海條例》《廣東條例》《深圳條例》為例，對比研究滬粵深三地科技創新綜合性地方法規的立法經驗，以期為北京國際科技創新中心立法提供啟示與借鑒。

二、滬粵深科技立法經驗比較分析

為進一步優化區域科技創新發展環境，滬粵深三地分別基于各自的法規體系建設情況，確定了綜合性法規的在科技法規體系中心的定位，并結合各地的區域科技創新優勢，對法規的立法基礎、框架思路及重點制度進行特色化設計。

（一）滬粵深科技立法的基礎

法治建設越來越成為科技創新的基礎保障和重要驅動[4]。滬粵深三地均建立了相對完善的地方性科技法規體系，使各類創新主體、創新活動得到規范，得到相應支持和鼓勵，也為各地的科技創新和經濟高質量發展提供了制度保障。

上海一直重視科技立法工作，其科技創新領域的地方性法規共有19部，主要涉及創新主體、人才、教育、專利、創新園區、市場和環境等方面。2014年，習近平總書記在上海考察時作出上海“要加快向具有全球影響力的科技創新中心進軍”的重要指示后，上海積極進行科創中心建設實踐探索，針對科創中心建設縱深推進中亟待解決的制度瓶頸，于2020年頒布施行《上海條例》[5]。該條例是上海科技創新中心建設的基本法[5]，與《上海市科學技術進步條例》一起成為科技法規的龍頭，以《上海市知識產權保護條例》《上海市促進科技成果轉化條例》等科技專項法規及《上海市促進中小企業發展條例》等其他相關法規成為科技法規的龍身，它們共同構成雙綜合聯動的科技創新法規體系（見圖1）。

廣東省非常注重科技創新的法律保障和與時俱進，其現行有效的省級科技領域法規19部，主要涉及創新、人才、教育、市場和企業創新主體等方面。2011年頒布的《廣東條例》是全國第一部規范促進自主創新活動的地方性法規，和《廣東省促進科學技術進步條例》形成雙綜合聯動結構的地方性法規結構形式（見圖1）。為提高法規的針對性、可操作性，《廣東條例》隨著廣東省科技創新環境的變化先后進行了3次修訂，2019年《廣東條例》的系統性修訂，增加了推進粵港澳大灣區建設等內容[6]。

深圳建市40多年來，在落實國家法律法規和廣東省地方性法規的基礎上，充分運用其特區立法權先后制定了科技領域的地方性法規20多部，現行有效的共19部，主要涉及創新主體、創新要素、科技園區、知識產權保護等方面，構建了以《深圳條例》為單龍頭的“總（綜）+分”[7]法規體系（見圖1）。《深圳條例》是深圳市科技領域的基礎性法規，自2008年頒布以來，隨著深圳經濟特區科技發展的變化，先后經歷了2013年和2019年的兩次修訂，2020年重新制定的《深圳條例》與國際科技創新中心建設的要求更加契合，致力于營造更好的科技創新法治環境，對深圳科技進步和經濟發展起到了助推作用。

圖1 滬粵深科技法規體系

（二）滬粵深綜合性科技法規的框架及思路對比

1.法規適用范圍和定位

《上海條例》《廣東條例》《深圳條例》的適用范圍有部分不同之處。《上海條例》適用上海市推進科技創新中心建設的相關工作，條例涉及科技、經濟、金融、財政等領域。《廣東條例》適用范圍是廣東省行政區域內的自主創新活動。《深圳條例》適用范圍是深圳經濟特區科技創新活動，包括科技創新鏈條的各環節。但三者相同之處是，這些條例都是對本地科技創新活動進行全面規范的綜合性地方法規，是地方科技創新的“基本法”。同時，它們不僅將本地行之有效的改革舉措以法規的形式固定下來，而且還針對制約科技創新的瓶頸問題進行了前瞻性立法設計，以制度創新推動科技創新，通過法規穩定性和先在性[8]為當地科技創新發展保駕護航。

2.立法框架對比

《上海條例》《廣東條例》《深圳條例》都屬于沒有上位法的地方性法規，它們的立法框架均是根據立法目的和本地發展需要進行的設計（見表1）。

表1 滬粵深三地地方性科技綜合法規的立法框架對比

《上海條例》共9章59條，包括《總則》《創新主體建設》《創新能力建設》《聚焦張江推進承載區建設》《人才環境建設》《金融環境建設》《知識產權保護》《社會環境建設》《附則》等。該條例遵循“創新主體是科創中心建設的核心力量，創新能力是科創中心建設的核心內容，創新人才、承載區和科技金融是科創中心建設的核心要素”[5]的原則，從政府推動科技創新中心建設的角度，按照“明確建設主體、明晰建設內容、突出核心要素支撐、推動形成創新生態”的邏輯主線[5]，進行相應的制度框架設計，為科技創新中心建設提供了全面、系統的立法保障。

《廣東條例》（2019）共7章72條，包括《總則》《研究開發和成果創造》《成果轉化與產業化》《創新型人才建設與服務》《激勵與保障》《法律責任》《附則》等。該條例先后經2012年、2016年、2019年3次修訂，原有的框架一直保持未變，但條款新增20條、刪除15條，修改49條，形成了目前7章77條的法規架構。該條例從自主創新的角度，按照“自主創新鏈+人才”的邏輯順序進行立法框架設計，既突出了人才在自主創新中的重要作用，也保持了對自主創新生態的系統性法律保障。《廣東條例》的第3次修訂對整個創新鏈條進行了規制，強化了對基礎研究的支持保障和粵港澳大灣區的協同發展，為大灣區國際科技創新中心建設和發展提供了堅實的法制保障。

《深圳條例》包括《總則》《基礎研究和應用基礎研究》《技術創新》《成果轉化》《科技金融》《知識產權》《空間保障》《創新環境》《附則》，共9章101條，是一部對科技創新全鏈條進行系統規制的地方性法規。該條例按照創新鏈條的邏輯順序設計立法框架，明確了深圳經濟特區各主體的權利體系和科技創新活動空間的法制邊界。

從立法框架內容來看，這三部地方性法規存在相同點，但又有所差別，主要體現在6個方面：（1）三部地方性法規都將基礎研究作為條例的重要內容。（2）《上海條例》《廣東條例》設有人才建設方面章節，《深圳條例》沒有對人才進行專章設計，而是將人才的相關規定分散在科技創新鏈條的各個環節。（3）《上海條例》《深圳條例》都設有環境建設相關章節，其中《上海條例》將環境建設分為人才環境、金融環境、社會環境和知識產權四章；《深圳條例》將創新環境的相關制度設計成科技金融、知識產權保護和創新環境三章；《廣東條例》沒有專設環境建設部分，而是將創新環境相關的制度設計放在總則和保障部分。（4）《廣東條例》《深圳條例》都將成果轉化部分單獨成章。（5）上海和深圳都非常重視科技創新的資金保障，《上海條例》《深圳條例》對金融支持（金融環境建設、科技金融）進行了專章設計，充分體現其區域的金融發展優勢和特色。（6）由于《上海條例》《深圳條例》都是從推動創新的角度進行的支持制度設計，所以二者都沒有法律責任部分。

3.立法思路比較分析

《上海條例》是國內首部科創中心建設的地方“基本法”，其以地方性法規的方式全力保障上海科創中心建設，構建更具競爭力的法治環境。作為上海科創中心建設的“基本法”“保障法”“促進法”，《上海條例》一方面著力貫徹落實重大國家戰略，確保重大改革于法有據；另一方面強調創新策源能力的提升[5]，通過將科技創新中心建設的有效舉措進行固化提升、在破解發展障礙的同時進行前瞻性制度設計，形成了以政府推動為主的政府治理型法規模式。

2019年修訂的《廣東條例》在原來框架下，加強了對自主創新鏈的前端基礎與應用基礎研究等相關的制度設計，增加了重大科技基礎設施建設、重點領域研發計劃、省實驗室建設等內容，體現了廣東省由重視成果轉化向關注自主創新全鏈條的立法導向和思路，實現了對自主創新進行全鏈條布局和創新環境的系統性構建。

《深圳條例》從激發市場主體活力、推動創新要素順暢流動的角度，按照“基礎研究和應用基礎研究—技術攻關—成果轉化—科技金融—人才支撐”的生態鏈進行系統性制度設計，更注重發揮市場在資源配置中的決定性作用。同時，該條例還規定政府可以運用財政后補助、間接投入等方式，通過資助、貸款貼息、獎勵、基金等形式支持科技創新，通過加強知識產權保護、提供創新空間來服務科技創新，兼顧政府在市場失靈時的調節作用，形成了市場和政府協同推動科技創新的法規制度模式。

（三）滬粵深綜合性科技法規的重點制度設計分析

作為地方的綜合性科技法規，《上海條例》《廣東條例》《深圳條例》三部法規在重點制度設計上存在一些共同點。

1.三部法規都比較重視基礎研究

三部法規都對基礎研究進行了重點制度設計，除明確規定支持高校院所、企業等創新主體參與基礎研究外，還對基礎研究的經費投入、重大科技基礎設施和實驗室等載體建設進行了規制。例如，《上海條例》明確規定，要開展重點領域的技術創新規劃布局，突出共性關鍵技術、前沿引領技術、現代工程技術等，支持可能產生顛覆性創新成果但意見分歧較大的非共識項目研究，系統推進上海科技創新工作。《廣東條例》明確了各級政府在基礎研究、應用基礎研究投入方面的責任，并通過省市政府對廣東省實驗室的穩定支持和關鍵核心技術自主可控及重大創新平臺等方面的制度安排等，為基礎研究和應用基礎研究創造了條件。《深圳條例》在落實《廣東條例》的基礎上，根據本地實際，不僅對基礎研究進行專章設計，明確基礎研究和應用基礎研究的主體、財政資金支持原則、政府支持方式、承載區、載體、基礎設施、主要發展領域、產學研聯合基礎研究等，而且還對市級科技研發資金的比例和社會資金投入進行了規定，要求基礎研究和應用基礎研究的投入比例不低于市級科研資金的30%，企業和其他社會力量的捐贈支出可享受優惠政策。

2.加強科技創新人才的權益規制

創新是第一動力，人才是第一資源。三部法規都將科技人才的權利義務作為制度設計的重要內容，更多融入和體現了“私法自治”的理念[9]。《上海條例》不僅規定了體現創新貢獻價值導向的收入分配原則，還將競爭性財政項目的勞務費和績效支出、“三技”（技術開發、技術咨詢、技術服務）收入不納入科研事業單位的績效工資總量等規定固化提升為地方性法規，為科技人員提供了穩定的預期。《廣東條例》創新了用人機制，充分體現人才的知識價值，規定財政性自主創新項目中承擔項目人員的人力資源成本費可以從項目經費中支出且比例不受限制。《深圳條例》加大了對科研人員的產權激勵，在全國率先立法規定，“全部或者主要利用財政性資金取得職務科技成果的，高等院校、科研機構應當賦予科技成果完成人或者團隊科技成果所有權或者長期使用權”。科技成果完成人或者團隊可以獲得不低于70%的所有權份額和不少于10年的長期使用權。同時，該條例充分利用特區先行先試的立法權，率先以法規形式確立了“同股不同權”制度，并允許實行“同股不同權”的公司在深圳證券交易所上市交易，以吸引和激勵全球創新人才和資本參與深圳早期的科技創新和技術研發。

3.強化科技創新的法治環境

《上海條例》從人才環境建設、金融環境建設、知識產權保護、社會環境建設4個角度勾畫出了上海科技創新中心建設創新生態環境的制度體系，不僅明確了人才發展、資金支持的促進措施，還明確要實施最嚴格的知識產權保護制度，并從科學普及、表彰獎勵、科研誠信、科研倫理等方面推動建立科技創新發展的生態秩序。《深圳條例》從《知識產權》《科技金融》《創新環境》3個專章對創新環境進行規范，其中創新環境部分從人才、科普、創新文化和科技創新底線等方面進行了制度設計。《廣東條例》雖然沒有設置創新環境部分，但在《激勵與保障》部分對創新環境的一些方面進行了規范，如對于科技這把雙刃劍帶來的不確定性風險[10]，《廣東條例》加強了對科技倫理的規制，明確實行“科研倫理承諾制”，并規定了從事涉及人的生物醫學科研和實驗動物生產、使用單位的科研倫理審查、管理方面的責任。

4.滬粵深綜合性科技法規的特色和創新點

體現地方特色是《中華人民共和國立法法》（簡稱《立法法》）等法律賦予地方立法的基本要求，也是增強地方立法的有效性、連續穩定性和可執行性的關鍵。三部法規都圍繞地方發展特色進行了創新性的制度設計。

《上海條例》根據科技創新中心建設的系統性、復雜性特點，更加注重科技創新中心建設與城市其他功能定位的關系。其不僅設置了第四章專章《聚焦張江推進承載區建設》對張江科學城和張江自主創新示范區自建設進行了規定，而且還將《金融環境建設》獨立成章，提出要推動科技創新中心建設與其他“四個中心”建設、自貿試驗區建設、長三角一體化建設等聯動發展，充分體現了“上海特色”。

《廣東條例》圍繞粵港澳大灣區國際創新中心建設的自主創新要求，不僅明確了自主創新的法律概念，建立了從基礎研究到創新成果產業化覆蓋自主創新全過程的法規體系[11]，還從自主創新的源頭、激勵與保障等方面進行了創新性的制度設計[6]。同時，該條例還從知識產權保護、人才流動、資金跨境使用等角度明確規定要推進粵港澳大灣區建設，為粵港澳大灣區協同合作的落實落地提供了原則指引和法規保障。

《深圳條例》針對科技創新空間緊張的問題，重點強調土地空間等創新要素的高效運用，用《空間保障》專章對科技創新的土地空間進行了規定，從空間規劃、土地供給和管理等角度為科技創新產業用地、用房提供法律保障。其不僅將“先租后讓”等彈性供應新型產業土地的有效做法上升到法規層面，還明確了政府可以根據實際需要合理確定工業用地使用權出讓年限。同時，還按照“限對象、限租金”的思路，規定了新型產業用地、創新型產業用房的申請人和受讓人范圍及例外情況，以保證科技創新土地、空間的使用效能。

三、滬粵深科技立法的啟示

滬粵深三地根據當地科技創新特點，建立了符合科技創新發展形勢的科技法規體系，尤其在促進科技人才等創新要素集聚方面的立法設計，對北京未來制定綜合性科技法規具有一定的借鑒意義。

（一）建立層次分明、完備的科技法規體系

滬粵深三地科技創新法規體系分為3個層次：其一，基礎性法規。作為基本綱領，這一層次的法規涉及政府對科技活動的組織、資金投入等基礎性內容，包括技術進步條例、創新中心建設條例、自主創新條例或科技創新條例等。其二，科技領域某些方面的專門法規，如針對科技人才、成果轉化、技術市場、知識產權、企業技術創新等關鍵環節和重點要素的專門立法。其三，與科技領域相關的其他法規，如營商環境條例、自貿區條例等。這類法規中也對科技創新進行了相關的制度設計。例如，上海除了《上海市科學技術進步條例》《上海條例》等綜合性法規之外，還制定和實施了《上海市知識產權保護條例》《上海市促進科技成果轉化條例》《上海市科學技術獎勵規定》等一系列專項法規。另外，《上海市實施〈中華人民共和國氣象法〉辦法》與《中國（上海）自由貿易試驗區條例》，均對科技創新作了專門規定。這些法規的實施為上海市的科技創新提供了強有力的支持，形成了科技創新相對獨立而又比較健全的法規支撐體系。

（二）緊跟科技發展形勢制定修訂地方性法規

科技創新快速發展，需要適時推動地方科技創新立法的立、改、廢，以保證立法體系的科學性、完整性和有效性，更涉及科技創新環境的穩定維護。因此，科技創新立法呈現出動態性發展。隨著科技創新形勢的不斷變化，滬粵深三地均及時對相關法規進行了制定和修訂，保證法規的科學性、先在性和適用性，并為科技發展和體制改革提供了堅實的法律后盾。《廣東條例》2011年出臺后，根據國內外科技發展形勢的變化先后經過3次修訂。《深圳條例》2008年以來先后經過3次修訂和1次重新制定，對一些問題進行了前瞻性制度設計，保證了法規的先在性和適用性，以降低法規滯后對科技創新帶來的影響。對科技帶來的負面影響，三部法規都及時新增了相應內容。例如，為應對科技創新可能對經濟發展和社會進步帶來的危害，新修訂的《廣東條例》新增了科研倫理相關的制度設計，明確規定了創新主體在創新活動中應遵循的科研倫理義務、管理主體的責任，并將不簽訂科研倫理承諾書的行為納入立項的負面清單等。

（三）強化科技創新要素的法制保障

科技的發展離不開良好的科技創新環境、大量的基建配套、高水平的人才培養體系和廣闊的市場[12]。創新要素是科技創新活動必不可少的基本條件，也是科技立法的重點。滬粵深三地都圍繞資金、人才、土地等創新要素進行系統的制度設計。以人才為例，三部法規都非常重視對人才的支持，尤其重視對青年科技人才的支持。上海不僅在《上海市科學技術進步條例》《上海條例》中將人才作為專章進行了規定，同時明確規定，通過保障研究經費、創設支持自由探索開展挑戰性研究的環境、賦予科研人員更大自主性、提高研究人員待遇水平、加強各類項目機構合作、共享研究設施等方面對青年科研人員提供支持。與這些規定相呼應，上海還出臺了《上海市人才流動條例》《上海市高等教育條例》《上海市科學技術獎勵規定》等一系列支持激勵人才發展的地方性法規，進一步增強了科學技術人才活力。同樣，廣東省不僅在相關條例的專章中對人才進行了規定，也先后出臺了人才發展和人才繼續教育相關條例等，為科技人才發展保駕護航。

四、對北京國際科技創新中心建設立法的建議

從滬粵深三地的科技法規體系建設和三地綜合性地方法規的框架、立法思路及重點制度設計比較研究中，結合北京市綜合性科技法規立法情況，筆者提出如下6個方面的建議：

（一）盡快構建系統性、動態性的科技立法體系

目前，北京市堅持以問題為導向，以需求為牽引，不斷進行科技創新法規政策制度建設，已形成10部地方性法規、4部政府規章和近200項政策文件構成的具有首都特色的地方科技政策法規體系，為激勵科技創新營造了良好的法治環境，但目前尚缺少一部統領科技領域的綜合性基本法規，法規之間易出現斷點和銜接問題。科技政策實施雖然更加靈活，但層次較低、穩定性不足，規范的社會關系面較窄，難以為各類主體提供穩定預期。[13]因此，北京可借鑒上海、廣東和深圳系統化的立法思路，在國家法律框架下，按照《立法法》規定的地方立法權限，盡快啟動北京國際科技創新中心建設相關條例或科技進步相關條例等綜合性地方法規的立法工作，制定一部全面規范北京科技創新活動的基本性科技法規，完善北京市科技法規政策體系，為北京國際科技創新中心建設提供全面、系統的法制保障。

（二）構建國際科技創新中心建設的立法框架

國際科技創新中心建設不僅包括科技創新，還涉及制度創新、模式創新等，以及經濟、金融、營商環境、教育、文化等與科技創新中心建設相關的創新。北京應依據科技創新的核心要素和關鍵環節，圍繞國際科技創新中心建設，立足北京特色精準定位，構建以科技創新為核心的全面創新的立法框架，按照“創新主體、創新能力、載體建設、人才隊伍建設、制度建設、環境建設”等邏輯順序進行制度設計，可以分為《總則》《創新能力建設》《高精尖產業創新》《區域和載體創新》《人才隊伍建設》《開放合作》《創新環境建設》《法律責任》《附則》等9章。法規不僅應明確國際科技創新中心建設的目標與任務、基本原則、政府職責、創新主體權益和法律責任等，還應根據北京科技創新的相關特色在各章節進行相應的制度安排，如創新能力部分則應規制北京地區央地各類創新主體的權利義務、國家戰略科技力量建設、大科學裝置運用管理等，區域創新部分應明確“三城一區”、中關村自主創新示范區等定位、功能等。同時，北京立法還應注重發揮市場配置資源的決定性作用和政府引導推動作用之間的平衡，在保障市場作用充分發揮的同時，明確政府的責任、權利和義務，保障政府更好地發揮作用。

（三）強化基礎研究，打通科技創新的全鏈條制度設計

基礎研究是科技創新的總源頭。基礎研究能力和產出是我國科研的短板之一，亟待加強。上海、廣東和深圳的地方性法規制度設計都對基礎研究進行了重點制度設計。北京作為國際科技創新中心，科技資源豐富，其面臨的“卡脖子”問題及北京的戰略定位，都要求北京把基礎研究作為科技立法的重要內容之一，在綜合性科技法規制度設計中高度重視。因此，北京可根據自身實際，借鑒滬粵深立法經驗，明確規定地方政府對基礎研究的支持義務和財政資金的支持力度，引導社會資金加強基礎研究投入；賦予自然科學基金、大科學裝置和國家實驗室等法律地位，明確其在支持基礎研究、科學前沿探索等方面的功能定位；建立支持可能產生顛覆性創新成果但意見分歧較大的非共識項目的管理機制。同時，應支持與重大科學問題緊密相關的應用基礎性研究活動，支持高等院校等各類創新主體對接國家需求，建立產學研深度融合的跨界創新團隊，共同承擔國家重大科研項目，通過“沿途下蛋”等方式，推動基礎研究成果不斷轉化應用，使基礎研究、應用基礎研究與國家戰略相互支撐。

（四）通過立法持之以恒地厚植人力資源優勢

科技驅動的本質是人才驅動。北京科技人力資源豐富，但人才結構還有待優化，國際頂尖科學家、青年科技人才和高技能人才儲備不足，無法滿足國際科技創新中心發展需要。北京應借鑒滬粵深等地的立法經驗，明確國際人才的引進和使用原則，將人才引進綠卡、年薪制、分類考核評價等制度法定化；明確各類人才在科技創新中的權利義務，分類規定基礎研究、應用基礎研究等科技項目中人力資源成本的比例，明確科研人員科研自主權的范圍等。同時，通過立法保障對青年人才的培育，應根據青年人才的發展特點、需求、培養路徑等進行制度性規定，如支持企事業單位激勵青年科技工作者申報或參與科研項目，參與“揭榜掛帥”等，從地方性法規層面理順現行的體制和機制，為青年人才的成長提供法律保障。

（五）充分發揮政府和市場作用，提高土地空間要素配置效率

土地空間是北京科技創新發展的稀缺資源，也是北京進一步加強科技創新發展的主要瓶頸之一。為進一步發揮科技創新作為北京在減量中實現高質量發展第一動力的作用，建議北京借鑒廣東、深圳立法經驗，將北京利用土地空間的有效經驗固化提升，在地方立法中明確加強科技創新產業發展的土地空間保障，明確規定可以通過確定工業用地使用權出讓年限、“限對象、限租金”限制土地出讓等方式，滿足科技創新企業用地用房需求，降低科技創新企業初始用地成本，最大限度地提升土地空間的利用效率。

（六）進一步營造良好科技創新生態

北京科技創新發展在全國處于領先地位，隨著新技術、新業態的迅速發展也將較早地感受到新興技術對生產、生活帶來的影響和沖擊。因此，北京有條件也有責任對新興技術可能帶來的負面影響率先開展立法規制探索，在促進科技發展的同時，將技術的負面作用控制在可接受的安全范圍內。具體來說，可從以下4個方面入手：其一，培育創新價值、創新精神的創新文化，營造鼓勵創新、寬容失敗的社會氛圍；建立健全科研創新守信激勵和失信懲戒機制；對科研所產生的失敗，在依法依規、勤勉盡責、未謀取非法利益、未違反誠信要求的前提下，一律不作負面評價，依法免除相關責任。其二，按照“鼓勵創新、包容失誤、審慎處罰”原則，建立符合新興領域發展規律的監管措施，對新技術、新產業、新業態、新模式不得簡單加以禁止或者不加監管。其三，完善監管制度，對政府及其部門、有關單位在科技創新方面的創新性、差異化的改革措施，如有失誤或偏差，符合規定條件的可免責或減輕責任，推行信用承諾制。其四，針對北京有明顯的發展優勢的生物醫藥、人工智能、大數據等領域，加強科研倫理、科學相關數據的使用、流動等立法規制，這有助于實現北京自身可持續發展的目標，也可為全國在這方面的立法進行探索和嘗試。