大數據賦能鄉村治理：實現機制、現實障礙與路徑建構

王 波，趙錦瑜

（1.濰坊學院 北海國際學院，山東 濰坊 261061；2.山東大學（威海） 商學院，山東 威海 264209；3.韓國清州大學，韓國 清州 28503）

作為一種蘊含巨大價值的新型戰略資源，大數據被廣泛應用于經濟社會發展的各個領域，顯示出巨大活力，成為時代進步發展的重要引擎。在社會治理領域，大數據正在優化國家治理體系，推動國家治理水平和治理能力不斷提升。鄉村治理作為國家治理的最小單元和重點基石，實現“治理有效”目標至關重要。然而，受長期以來城鄉二元結構以及傳統治理思維、治理模式影響，我國鄉村治理尚存在諸多歷史遺留問題和現實障礙，是實現國家治理現代化道路上的最大短板。近年來，隨著大數據技術的完善成熟和推廣應用，其在社會治理領域的效能得到充分驗證。鄉村治理作為社會治理的痛點難點和重要環節，探索如何將大數據技術嵌入其中，賦能鄉村治理能力提升，創新鄉村治理模式，提升鄉村善治水平，無論對于鄉村全面振興目標的達成，還是國家治理體系和治理能力現代化的實現都具有重要的現實意義。

一、大數據賦能鄉村治理的實現機制

在信息化社會，不斷涌現的新變化和新需求要求政府部門能夠比以往更為高效精準地應對社會問題和提供公共服務。大數據技術的深度數據挖掘、廣度信息聚合、扁平網絡傳遞等特性與改進社會治理方式、提升社會治理效率和精細度的需求點相契合，重塑鄉村治理體系的同時，推動鄉村治理在治理結構、決策方式、治理理念、治理內容等方面變革轉型。

（一）治理結構：由一元主導轉向多元共治

傳統鄉村治理是由政府一元主導、單一垂直的治理模式，政府是權力的中心，掌握話語權和決策權，其他主體基本被排斥在治理體系之外。大數據嵌入鄉村治理，政府雖然憑借其行政權威與資源優勢仍然處于核心地位，但其他主體不再受到排擠，不再單純被動接受政府管理，而是憑借各自掌握的數據資源以參與者身份融入其中。多元主體和社會力量的廣泛參與，改變了過去政府主導的單一治理格局，推動鄉村治理結構由一元主導向多元共治轉變。

（二）決策方式：由經驗決策轉向數據決策

受傳統治理思維影響，鄉鎮基層干部習慣于“感知型”“經驗型”決策模式，遇到問題時“向后看”，慣于從過往經驗中尋找解決問題的思路和辦法。但隨著鄉村環境的發展變化，基于經驗的決策方式難以適應現代鄉村治理的實際需求。大數據技術的引入，推動鄉村治理決策方式由經驗決策轉向數據決策。區別于常規軟件，大數據技術可以通過對相關涉農數據進行采集、篩選、分析，從海量數據信息中快速提取有價值的信息，為政府相關決策提供參考，助力現代鄉村治理精準高效。

（三）治理理念：由事后治理轉向源頭治理

在鄉村事務日益繁雜的今天，各類風險和突發狀況疊加出現的概率大大增加，過去“亡羊補牢”式的事后治理模式顯然難以滿足鄉村有效治理的現實需要。大數據技術的嵌入，可以借助大數據的“預測”功能輔助鄉村治理主體在鄉村事務管理中“未雨綢繆”“防患于未然”。通過大數據技術對海量涉農信息進行動態收集、高效處理、相關性分析，可以發現看似不相關事物表象背后的深層次關聯，動態監測村民的社交情緒，盡早啟動處置預案，及時化解潛在風險，將治理關口由事后治理向源頭治理前移，消滅問題隱患于萌芽狀態，實現鄉村治理的前瞻性和有效性。

（四）治理內容：由粗放管理轉向精準服務

傳統鄉村治理中，基層政府牢牢掌握內部管理與外部服務的控制權，按照既定規則與程序管理鄉村事務和提供公共服務，機制的僵化、程序的繁瑣、方式的單一造成了治理效率的低下和公共服務供給的同質化、低質化。大數據嵌入鄉村治理，可以及時捕捉鄉村社情民意信息，全面掌握農民群眾的思想動態和生產生活訴求，輔助基層政府科學決策，優化公共服務產品供給，最大程度上滿足鄉村群眾日益增長的高質量、個性化公共服務需求，助力鄉村治理內容由粗放管理向精準服務轉變。

二、大數據賦能鄉村治理的現實障礙

隨著大數據技術的逐漸成熟和應用領域的不斷拓展，其在助推鄉村治理模式轉型升級方面的價值日益凸顯，但在實踐過程中尚存在諸多現實障礙，亟需認真梳理和總結。

（一）大數據思維意識淡薄

受科層管理體制和傳統治理思維束縛影響，作為鄉村治理主體的鄉鎮基層干部大數據意識較為淡薄，大數據思維尚未真正形成。走訪調研發現：一方面，他們思想觀念較為保守，對大數據認識比較膚淺，大多數認為大數據主要應用于商業領域，對大數據服務鄉村治理的重要性和迫切性認識不到位、不深刻。另一方面，現階段鄉鎮基層干部群體接受過正規高等教育者比例偏低，缺乏大數據相關知識的系統學習，存在駕馭大數據技術的“本領恐慌”，對大數據在鄉村治理領域的應用缺乏信心。

（二）數據開放共享存在體制機制障礙

課題組調研發現，盡管近年來關于數據開放共享的呼聲不斷，但政府部門各自為政、各采數據，行政體制內“數據保護主義”仍然根深蒂固，“數據壁壘”普遍存在。部門之間大多缺乏數據開放共享的思想認識和行動自覺，多元治理主體之間的數據共享機制難以建立。另外，截至目前，國家層面的大數據相關立法尚未出臺，制度規范建設相對滯后，數據開放共享面臨無法可依、無規可循的問題；多元主體之間數據開放共享的范圍和尺度也難以界定和把握，這導致部分鄉村治理主體為規避風險干脆選擇放棄數據共享。

（三）農村地區信息化基礎薄弱

受長期以來城鄉二元結構影響，我國城鄉發展不平衡問題突出，現階段還有相當部分農村地區存在網絡基礎設施不完善、信息化水平低、農民互聯網素養不高等問題。根據第51 次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，截至2022 年底，我國農村網民規模為3.08 億，僅占網民整體的28.9%。城鄉網民規模較大差異背后的深層次原因是城鄉基建資源投入的不均衡和經濟發展水平的不平衡，而縮短這種城鄉差距是一項長期艱巨的任務。這對農村地區信息化建設推進以及農民互聯網素養提升具有較為消極的影響，嚴重制約大數據在鄉村治理中的發展應用。

（四）大數據專業人才匱乏

大數據專業是近年來興起的熱門專業，大數據專業畢業生也是當前各大城市“人才爭奪戰”競相關注的重點對象。據權威機構發布的相關數據預測，到2025 年，我國大數據核心人才缺口將達230 萬人，而現有的大數據專業人才主要集中在一線城市，就職于政府部門或薪酬豐厚的知名互聯網企業。鑒于當前大數據專業人才缺口大和高校人才培養的周期性，大數據專業人才的供需矛盾短期內難以徹底解決。加之農村地區由于財力有限，無論在工作平臺、生活環境還是薪資待遇等方面，相較于城市差距較大，這也直接導致農村在大數據專業人才招引方面明顯缺乏競爭力。大數據專業人才匱乏問題愈發成為制約鄉村大數據發展應用的重要瓶頸。

（五）相關配套不足

一是缺乏法規制度和行業標準配套。沒有法律法規可依，沒有行業標準可循，沒有管理制度約束，各治理主體在數據采集標準、開放共享尺度等方面不統一。同時，還面臨著數據產權歸屬模糊不清，數據安全保護權責界定不明確等多方面問題，導致大數據嵌入鄉村治理的合法性和規范性難以確保。二是缺少發展資金配套。發展鄉村大數據，無論基礎設施建設、相關技術研發，還是專業人才引進都需要大量資金投入。然而，現階段上級財政給予的配套資金較少，加之鄉村自身財稅來源不足，資金短缺問題制約鄉村大數據的發展應用。

三、大數據賦能鄉村治理的路徑建構

針對上述問題，需要從強化大數據思維理念、構建數據開放共享長效機制、加快農村地區信息化建設、“內培外引”充實大數據人才隊伍、完善相關配套保障措施等方面著力推進，深挖大數據嵌入鄉村治理的價值和潛力，推動鄉村治理效能提升和鄉村善治目標實現。

（一）強化大數據思維理念

培養強化鄉村多元治理主體的總體性思維、相關性思維和開放合作意識。具體來看，一是要樹立總體性思維，擺脫通過樣本數據縱觀整體的思維束縛，培養借助總體數據判斷把握全局發展變化的全新思維方式。二是要樹立相關性思維，打破執念于事物單一因果關系的慣性思維，通過大數據技術的相關性分析，由表及里呈現事物表象背后的深層次關聯。三是要強化開放合作意識，著力破除體制機制障礙，打破治理主體之間的壁壘，最大程度實現數據資源跨主體自由流動和開放共享。在數據共享基礎上，強化各治理主體在技術、人才、資源等方面優勢互補、協同合作，形成鄉村治理領域多元主體協同共治的強大合力。

（二）構建數據開放共享長效機制

要構建數據開放共享長效機制，推動鄉村多元治理主體之間數據信息自由流動、交互融合，在數據融合基礎上，進一步促進更高層次的技術融合和業務融合。要在政府主導下，搭建統一的數據資源共享平臺，政府內部，依托已有的電子政務網絡構建數據交換共享平臺；在政府與其他治理主體之間，搭建涉農數據交換共享平臺，并將該平臺與政府的政務信息平臺、企業的商業信息平臺和社會組織的公益信息平臺等有效對接。另外，政府相關部門要牽頭編制數據開放計劃，統一數據標準，梯次推進數據開放共享進程。同時，要探索建立數據開放共享考核機制，制定考核標準和考核辦法，對數據開放共享過程中的積極作為要獎勵激勵，對不作為、亂作為要追責問責。

（三）加快農村地區信息化建設

完善的基礎設施和良好的軟環境是大數據發展應用的基礎和前提。針對我國部分農村地區信息化基礎薄弱問題，當地政府要積極爭取上級財政支持，同時在地方財政預算分配上加大對農村地區信息化建設的資金投入。要統籌協調政府、市場和社會多方力量，既要充分發揮政府的政策導向作用，又要重視市場的資源配置功能，還要積極通過政府和社會資本合作等創新方式吸納社會資本加入，加大對農村地區的基建資源投入力度，加快農村地區的信息化建設進程。另外，要在農村地區深入開展“互聯網知識”“大數據知識”下鄉入戶普及教育，不斷強化農民群體的信息化素養，夯實大數據發展的群眾基礎，為大數據在鄉村治理領域的應用搞好軟環境建設。

（四）“內培外引”充實大數據人才隊伍

針對農村地區招才引智上的“先天不足”，要采用“內培”與“外引”相結合的方式充實大數據人才隊伍。“內培”方面，要擴大對象范圍，除領導干部、基層信息員外，還要將鄉村教師、農技人員等納入重點培養對象。采取專家現場教學和線上遠程培訓相結合、理論學習和實踐應用相結合的方式，提升他們的大數據知識水平和應用能力?！巴庖狈矫?，一是要優化招才引智機制辦法，對急需的大數據專業人才引進要開辟綠色通道，配備服務專員，簡化引才程序，要積極為其搭建發展平臺、集聚要素資源、解決后顧之憂。二是要創新人才引進模式，專職引進擁有大數據相關專業背景的高校畢業生，柔性引進大數據專業方向的高端人才，打造多層次的大數據人才隊伍。三是要積極引導鄉村本土人才回流，要完善內部制度建設，建立本土人才資源庫，搭建人才引進平臺，積極掌握對接大數據相關專業人才的現實需求，配套落實相關政策待遇，不斷提升人才政策的吸引力和競爭力。

（五）完善相關配套保障措施

主要從標準體系建設、財政扶持、法制保障等方面落實配套措施，為大數據賦能鄉村治理提供保障。標準體系建設方面，以“政府主導、多元主體協同、專家學者參與”的形式，綜合各方面意見建議，加快大數據標準體系建設，包括數據的采集標準、分類儲存標準、開放共享標準以及風險等級標準等。財政扶持方面，除積極爭取上級財政支持和提高地方財政預算分配比重外，還要充分利用相關政策性銀行優勢，為鄉村大數據發展爭取更多專項資金。法制保障方面，推動國家層面加快大數據立法進程的同時，鼓勵地方政府學習借鑒貴州經驗，結合本地實際先行啟動大數據立法地區試點。一是制定相關制度法規，厘清數據資源的產權歸屬，明確數據開放共享流通交易過程中的權責，避免主體糾紛和責任糾紛。二是強化數據安全保護能力，通過數據安全立法，劃清數據使用的底線紅線，對涉及國家安全利益等關鍵數據資源要重點保護，對危害數據安全的違規違法行為要嚴厲懲戒。