低空空域管理改革背景下民用無人駕駛航空器安全管理初探*

陶偉文 馮登超 吳佑軍 丁巖曉

1.中國人民警察大學(xué)（廣州）；2.山東警察學(xué)院；3.航天神舟飛行器有限公司

在我國，低空空域是民用無人駕駛航空器的基本運(yùn)行空間和主要作業(yè)環(huán)境，是重要的國家戰(zhàn)略資源。通常，國家的現(xiàn)代化程度越高，對(duì)低空安全的需求越為迫切。隨著產(chǎn)業(yè)技術(shù)的迅猛發(fā)展和應(yīng)用普及的加深，民用無人駕駛航空器的升空頻次遠(yuǎn)高于有人通用航空。民用無人駕駛航空器的高空視角、平臺(tái)功能、價(jià)格成本、飛行體驗(yàn)等方面的優(yōu)勢(shì)已然推動(dòng)其成為未來低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主角。加強(qiáng)量質(zhì)齊升的民用無人駕駛航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范管理，將在很大程度上決定了低空空域是否真正安全。

一、民用無人駕駛航空器成為低空安全風(fēng)險(xiǎn)的原因分析

民用無人駕駛航空器在低空領(lǐng)域活躍日益頻繁。隨著離地升空數(shù)量和起飛頻次的增加，由民用無人駕駛航空器地面管理和空中飛行帶來的系列低空安全風(fēng)險(xiǎn)正日益累積，成為當(dāng)前和未來低空安全的重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。主要原因在于以下3個(gè)方面。

1.系統(tǒng)研發(fā)和應(yīng)用技術(shù)不斷提升

近年來，民用無人駕駛航空器系統(tǒng)技術(shù)突飛猛進(jìn)，在機(jī)體結(jié)構(gòu)、動(dòng)力系統(tǒng)、飛控系統(tǒng)、電氣系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、有效載荷、地面控制等系統(tǒng)結(jié)構(gòu)方面以及材料技術(shù)等領(lǐng)域不斷取得新突破，技術(shù)迭代升級(jí)日新月異。以穿越機(jī)、玩具機(jī)為代表的民用無人駕駛航空器新種類快速興起，航空器產(chǎn)品及零配件采購難度大幅下降，民間應(yīng)用熱度持續(xù)上升，自主裝、改裝和技術(shù)破解相關(guān)禁限程序門檻降低等現(xiàn)象，大大增加了職能機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)管和公安機(jī)關(guān)依法打擊處理利用民用無人駕駛航空器從事違法犯罪行為、維護(hù)公共安全和社會(huì)治安秩序工作的難度。集群技術(shù)和應(yīng)用方面，在特殊復(fù)雜任務(wù)領(lǐng)域，民用無人駕駛航空器的應(yīng)用已呈現(xiàn)出從單架獨(dú)立作業(yè)向多架組合過渡，進(jìn)而向集群作業(yè)方向演進(jìn)趨勢(shì)。民用無人駕駛航空器開展集群作業(yè)時(shí)的數(shù)量、密度、任務(wù)類型和智能路徑等復(fù)合新特征，以及隨之引發(fā)的諸如集群表演失控、集群恐怖襲擊、網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)[1]等公共安全管理挑戰(zhàn)，對(duì)低空安全走廊[2]的構(gòu)建[3]和運(yùn)營[4]造成的重大威脅，已經(jīng)彰顯出低空安全從管理到防控反制方面[5]任務(wù)量的不斷增加。

2.低空無人駕駛航空產(chǎn)業(yè)市場持續(xù)擴(kuò)張

隨著低空空域管理的逐步開放，低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)在部分細(xì)分領(lǐng)域已呈現(xiàn)擴(kuò)張井噴的局面。根據(jù)2021年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底，全行業(yè)無人機(jī)擁有者注冊(cè)用戶達(dá)78.1萬個(gè)，其中個(gè)人用戶71.8萬個(gè)，企業(yè)、事業(yè)、機(jī)關(guān)法人單位用戶6.3萬個(gè)。全行業(yè)注冊(cè)無人機(jī)共83.2萬架。截至2021年底，全行業(yè)無人機(jī)有效駕駛員執(zhí)照12.08萬本。2021年，參與民航局無人機(jī)云交換系統(tǒng)的無人機(jī)飛行小時(shí)共計(jì)143.6萬小時(shí)。[6]相較往年，各方面數(shù)據(jù)都展現(xiàn)出大幅度增長之勢(shì)。根據(jù)某產(chǎn)業(yè)研究院數(shù)據(jù)，2017-2022年，中國民用無人機(jī)市場規(guī)模從79億元逐漸增長至453億元，呈現(xiàn)出持續(xù)高速擴(kuò)張的局面，如圖1所示[7]。

圖1 2017-2022年中國民用無人機(jī)市場規(guī)模統(tǒng)計(jì)預(yù)測

從民用無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)政策上看，民航等部門持續(xù)推出扶持通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策意見。例如《“十四五”通用航空發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》提到，民用無人駕駛航空器將在“深化農(nóng)業(yè)服務(wù)”“拓展工業(yè)應(yīng)用”“支持物流配送”“推動(dòng)跨界融合”等國民經(jīng)濟(jì)各個(gè)生產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行“應(yīng)用服務(wù)拓展”，對(duì)于盤活低空空域資源、釋放通用航空事業(yè)發(fā)展?jié)撃芷鸬搅藰O大的助推作用。

從產(chǎn)業(yè)實(shí)際發(fā)展情況看，一些試點(diǎn)項(xiàng)目已經(jīng)從紙面規(guī)劃落地成為產(chǎn)業(yè)事實(shí)。例如，民用無人駕駛航空試驗(yàn)基地（試驗(yàn)區(qū)）的民用無人駕駛航空試點(diǎn)示范工作正有序推進(jìn)，已公布的兩批民用無人駕駛航空試驗(yàn)基地監(jiān)管成為探索新時(shí)代政府監(jiān)管服務(wù)的新方式，成為無人駕駛航空行業(yè)管理與社會(huì)管理深度融合的新發(fā)展路徑，在促進(jìn)通航產(chǎn)業(yè)低空空域運(yùn)行和管理模式發(fā)展創(chuàng)新兩方面齊頭并進(jìn)。消費(fèi)級(jí)無人駕駛航空器市場規(guī)模更是顯現(xiàn)出每年大幅度增長的迅猛發(fā)展勢(shì)頭。低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)市場正經(jīng)歷一場傳統(tǒng)業(yè)務(wù)洗牌轉(zhuǎn)型、新興形態(tài)層出不窮的變革浪潮。頭部生產(chǎn)研發(fā)企業(yè)市場地位牢固、推陳出新，新興品牌依靠新技術(shù)、新體驗(yàn)另辟蹊徑、出奇制勝，給低空安全帶來沉重的管理負(fù)擔(dān)。

3.低空安全發(fā)展管理主客矛盾凸顯

伴隨著系統(tǒng)研發(fā)和應(yīng)用技術(shù)的不斷提升和產(chǎn)業(yè)市場的迅速膨脹，低空安全管理主客矛盾仍在加劇，民用無人駕駛航空器低空安全風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。

從管理主體看，當(dāng)前，盡管低空安全發(fā)展管理已成新常態(tài)，但國家層面上的無人駕駛航空器管理上位法尚未正式推出公布，相關(guān)執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)依然不夠明確；各地飛行環(huán)境、區(qū)域、范圍的管理?xiàng)l件不均衡，管理標(biāo)準(zhǔn)難以做到統(tǒng)一，防范應(yīng)急處置工作還有較大提升空間。

從管理客體看，民用無人駕駛航空器使用單位和個(gè)人結(jié)構(gòu)復(fù)雜、參培參訓(xùn)情況不一；面對(duì)航空器參差不齊的性能特征，采用“最大起飛重量”和“空機(jī)重量”作為輕小中型無人駕駛航空器的重要分級(jí)分類條件，仍有深入探索的廣闊空間。空域使用與空域管理之間的矛盾、航空器行業(yè)發(fā)展與管理制度之間的矛盾，與快速增長的通用航空事業(yè)發(fā)展需求和安全需求依然不相適應(yīng)，成為掣肘低空安全發(fā)展的堵點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)之一。

二、民用無人駕駛航空器失控可能造成的安全威脅

民用無人駕駛航空器絕大部分時(shí)間都在低空環(huán)境中運(yùn)行，給低空安全發(fā)展管理帶來了不少風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。如果對(duì)“低慢小”等無人駕駛航空器運(yùn)行的低空空域管理不當(dāng)，低空航空器或不明飛行物就很難控制，會(huì)直接危及重要目標(biāo)安全乃至國家安全[8]。

1.影響國家政治安全

民用無人駕駛航空器系統(tǒng)技術(shù)成熟、性能穩(wěn)定、功能多樣、操作簡易、獲取便利、價(jià)格便宜、掛載豐富，使其越來越趨于大眾化、親民化、日用化，廣泛地出現(xiàn)在各國生產(chǎn)生活的各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)一個(gè)國家政治安全的影響也越來越明顯。

在國外，2015年1月，一架四旋翼民用無人駕駛航空器闖入并墜毀在白宮南部草坪；2015年4月，一架帶有放射性物質(zhì)的無人駕駛航空器墜落于日本首相官邸。近年來，在委內(nèi)瑞拉、敘利亞、伊朗、伊拉克等地更是相繼發(fā)生了利用無人駕駛航空器襲擊重要警衛(wèi)對(duì)象的案例。這些案例反復(fù)說明，無人駕駛航空器已然成為低空領(lǐng)域中嚴(yán)重威脅國家政治安全不可怠慢的重要因素。

在我國，得益于綜合國力持續(xù)良好的增長態(tài)勢(shì)，國家政治安全高度穩(wěn)定。雖然沒有出現(xiàn)以上類似的惡劣政治安全事件，但是低空安全防范的壓力從未減弱，反而持續(xù)增強(qiáng)。伴隨著我國有關(guān)政治經(jīng)濟(jì)文化的內(nèi)部交流和對(duì)外交往日趨頻繁，峰會(huì)論壇、體育賽事、節(jié)日慶典、文化盛會(huì)越來越多，跨地聯(lián)通和主場外交呈現(xiàn)出規(guī)模大、規(guī)格高、交叉密集的特點(diǎn)，而這些大型活動(dòng)又往往集中在人口稠密、人群密集、人流量大、地面附著物密度高、文化多元的大中型城市主辦、承辦。由于該類地區(qū)交通環(huán)境、電磁環(huán)境復(fù)雜多樣，警力長期處于緊張高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，一旦出現(xiàn)非法破解民用無人駕駛航空器安全控制信息系統(tǒng)進(jìn)行肇事肇禍、實(shí)施恐怖行動(dòng)或利用航空器在重要警衛(wèi)對(duì)象安保的警衛(wèi)現(xiàn)場、居住地、交通沿線或在政府、機(jī)關(guān)單位、監(jiān)獄等敏感地區(qū)上空故意違規(guī)飛行等行為，將嚴(yán)重威脅重點(diǎn)警衛(wèi)對(duì)象安全，進(jìn)而影響國家政治安全，破壞社會(huì)主義改革建設(shè)和諧穩(wěn)定的大局。

2.影響重點(diǎn)設(shè)施安全

我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，重點(diǎn)設(shè)施項(xiàng)目開工連續(xù)且密集，事關(guān)民生福祉和國防安全的重點(diǎn)設(shè)施存在著迫切的高等級(jí)安全防范需求。公安部反恐局印發(fā)的反恐防范要求中明確，鐵路、電力、機(jī)場、核電站、油庫、監(jiān)所、公安、部隊(duì)和軍事基地（包括海軍和潛艇基地、重要軍事設(shè)備的生產(chǎn)基地、試驗(yàn)基地、演習(xí)基地、軍隊(duì)駐地、主要領(lǐng)導(dǎo)和軍事機(jī)關(guān)駐地包含海外駐地、重要戰(zhàn)略設(shè)施）等領(lǐng)域都要列裝民用無人駕駛航空器反制設(shè)備，要?jiǎng)澐置裼脽o人駕駛航空器禁飛區(qū)域。一旦這些重點(diǎn)設(shè)施被犯罪或恐怖分子進(jìn)行低空抵近窺探、偵察，將會(huì)對(duì)重點(diǎn)設(shè)施安全造成重大威脅；倘若利用航空器平臺(tái)搭載危險(xiǎn)物質(zhì)或彈藥爆炸物等，則會(huì)對(duì)國家安全造成不可估量的損失。

我國重點(diǎn)設(shè)施安全防護(hù)總體在可控范圍內(nèi)，但是國外的案例卻為我們敲響了警鐘。2018年1月夜間，駐扎在敘利亞境內(nèi)的赫梅米姆（Khmeimim）俄國空軍基地的防空系統(tǒng)和俄羅斯海軍在塔爾圖斯市（Tart?s）的基地遭受13個(gè)小型空中目標(biāo)（后被證實(shí)為無人機(jī)）的大規(guī)模恐怖襲擊。盡管俄羅斯方面采用無線電對(duì)抗和防空系統(tǒng)成功接管了其中的6架無人機(jī)并使其降落或原地爆炸，7架被“鎧甲”-S1（Pantsyr-S1）防空導(dǎo)彈系統(tǒng)擊落，基地未受任何損失，但這也間接說明了重點(diǎn)設(shè)施極易成為無人駕駛航空器恐怖襲擊的目標(biāo)。2019年9月，沙特阿拉伯阿美石油的“世界最大石油加工設(shè)施”和一個(gè)特大油田遭到也門胡塞武裝部署的10架無人機(jī)的攻擊，引發(fā)大火造成嚴(yán)重?fù)p失。可見，重點(diǎn)設(shè)施安全高度關(guān)系國家總體安全，必須時(shí)刻嚴(yán)防死守，應(yīng)對(duì)各類潛在的威脅。

3.影響公共安全

公共安全事件往往具有涉及人員數(shù)量多、社會(huì)影響力大、輻射面廣的特點(diǎn)，因此人群密集的公共區(qū)域常常是犯罪或恐怖分子謀劃公眾恐慌的首選之地。加之當(dāng)前無人駕駛航空器系統(tǒng)技術(shù)唾手可得，犯罪或恐怖分子極有可能利用民用無人駕駛航空器平臺(tái)向人群密集處散發(fā)宣揚(yáng)反動(dòng)思想的圖書、音視頻資料或其他非法內(nèi)容的條幅、標(biāo)語等物品，運(yùn)輸毒害性、放射性、傳染病病原體等具有明顯公眾危害性的物質(zhì)，從而達(dá)到破壞我國社會(huì)主義現(xiàn)代化和平建設(shè)發(fā)展大局的目的。此外，犯罪分子還可能利用民用無人駕駛航空器進(jìn)行偷拍、偷窺、散布個(gè)人隱私，從而影響公眾對(duì)公共安全環(huán)境的擔(dān)憂；航空器的墜機(jī)失控，也可能造成公共區(qū)域人員的恐慌甚至傷亡。因此，民用無人駕駛航空器的運(yùn)行對(duì)公共安全的影響是全面而復(fù)雜的，應(yīng)引起足夠的重視。

4.影響飛行安全

低空安全關(guān)涉軍隊(duì)、民航活動(dòng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和人民的重大生命財(cái)產(chǎn)安全。利用改裝機(jī)或破解程序違反禁限飛通告擅闖禁限飛區(qū)域，在軍事禁區(qū)、軍事管理區(qū)、軍用機(jī)場凈空保護(hù)區(qū)違規(guī)放飛，在民用機(jī)場周邊故意干擾無線電業(yè)務(wù)或?qū)o線電臺(tái)（站）進(jìn)行滋擾，從事影響其他航空器正常起飛、航行、降落的“黑飛”“惡飛”“亂飛”行為，都會(huì)嚴(yán)重影響飛行安全。

2017年4月，成都雙流國際機(jī)場遭遇多架“黑飛”無人機(jī)干擾，導(dǎo)致58個(gè)航班備降西安、貴陽和綿陽機(jī)場，4架飛行返航，超萬名旅客出行受阻被迫滯留機(jī)場。同年5月，重慶江北機(jī)場無人機(jī)干擾民航飛行，造成43個(gè)航班備降，2個(gè)航班返航，地面等待航班延誤67班，58個(gè)航班取消，影響候機(jī)樓6000余名旅客滯留。2018年2月，中部戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合河北警方共同處置一起北京某航空有限公司工作人員違法操控油電混合動(dòng)力無人機(jī)的事件。該事件工作人員不具備操控?zé)o人機(jī)資質(zhì)，也未進(jìn)行空域申請(qǐng)便在某礦區(qū)開展航空測繪作業(yè)，最終造成當(dāng)天多架民航航班被迫修改航線、航班延誤和經(jīng)濟(jì)上的重大損失。2022年2月，15歲少年違規(guī)操控?zé)o人機(jī)闖入沈陽桃仙國際機(jī)場空域，險(xiǎn)釀飛行安全事故。系列案例不斷發(fā)生表明，隨著低空空域管理改革政策的開放和民用無人駕駛航空器數(shù)量的激增，如果安全管理不能及時(shí)跟進(jìn)，依靠民用無人駕駛航空器平臺(tái)肇事肇禍從而擾亂飛行秩序的違法犯罪行為必然會(huì)出現(xiàn)線性甚至是指數(shù)性的上升。各職能部門稍有懈怠，則很容易催生低空空域混亂難管的安全場景。

面對(duì)民用無人駕駛航空器可能造成的風(fēng)險(xiǎn)和威脅，規(guī)范的低空安全管理顯得尤為重要。只有經(jīng)過規(guī)范管理的低空空域，才能有效地連接地表和高空，才能既有利于低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)紅利的不斷釋放，又有利于中高空航空活動(dòng)的安全運(yùn)行。民用無人駕駛航空器作為未來低空經(jīng)濟(jì)的主角，通過系列舉措不斷排除、降低運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，低空經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展、社會(huì)的長治久安才有底線保證。

三、民用無人駕駛航空器低空安全管理的途徑

低空空域管理改革深入推進(jìn)之時(shí)，安全風(fēng)險(xiǎn)與安全需求正同向激增。種種低空威脅風(fēng)險(xiǎn)都指向一個(gè)共同的任務(wù)目標(biāo)，即必須加強(qiáng)低空領(lǐng)域的民用無人駕駛航空器的規(guī)范管理。《中國低空空域使用管理規(guī)定（試行）》中的使用管理原則提到，低空空域是國家重要戰(zhàn)略資源，其使用管理應(yīng)堅(jiān)持適應(yīng)發(fā)展、統(tǒng)籌兼顧、簡化程序、靈活高效、責(zé)權(quán)分明、確保安全的原則。加強(qiáng)民用無人駕駛航空器的安全管理將有利于調(diào)解低空安全風(fēng)險(xiǎn)與安全需求間的矛盾，不斷減小風(fēng)險(xiǎn)侵害，增實(shí)安全需求內(nèi)容。筆者從以下6個(gè)方面，探索民用無人駕駛航空器低空安全管理的途徑，如圖2所示。

圖2 民用無人駕駛航空器低空安全管理途徑

1.加強(qiáng)政策引導(dǎo)，依法治空

低空安全管理不能將逐步“開放”理解為完全“放開”，更不能走向管理無序、失控和雜亂無章的狀態(tài)，低空安全發(fā)展的目標(biāo)路徑是從低空空域開放起步逐步走向低空空域文明，這就要求從源頭治理上加強(qiáng)頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)和政策引導(dǎo)，通過開展低空空域使用設(shè)計(jì)研究[9]和低空安全三維空中走廊可視化研究[10]，從低空空域航圖繪制[11]和安全告警航圖可視化[12]、應(yīng)急管理可視化[13]、低空告警監(jiān)視系統(tǒng)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)[14]等方面推進(jìn)低空安全走廊建設(shè)規(guī)劃[15]，針對(duì)性改變低空空域使用管理長期參照中高空空域?qū)徟苤频木置妫瑥倪^去以“堵”“禁”為主的管控方式向以“疏”“導(dǎo)”為主的管控方式轉(zhuǎn)變，積極推動(dòng)國家層面立法和鼓勵(lì)地方根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)完善相關(guān)法規(guī)和政府規(guī)章，建立健全有關(guān)無人駕駛航空器的低空安全法律法規(guī)體系，依法治空，利用法律法規(guī)約束低空飛行行為，從而保障低空空域秩序規(guī)范、開放和法制化。

2.統(tǒng)籌力量資源，齊抓共管

民用無人駕駛航空器的管理既是社會(huì)管理問題，又是行業(yè)治理問題。構(gòu)建民用無人駕駛航空器安全、健康、文明的發(fā)展局面，需要進(jìn)一步打開各行業(yè)協(xié)同監(jiān)管的新格局。民用無人駕駛航空器從生產(chǎn)到流通再到消費(fèi)應(yīng)用，每一個(gè)環(huán)節(jié)都牽涉國家行政管理的多個(gè)部門。加強(qiáng)軍隊(duì)、公安、民航、工信、市場監(jiān)管、郵政、海關(guān)等部門的協(xié)調(diào)配合，以“一盤棋”思想統(tǒng)籌各方信息數(shù)據(jù)資源，及時(shí)掌握民用無人駕駛航空器實(shí)名登記、飛行控制系統(tǒng)、關(guān)鍵零部件等重點(diǎn)信息，在起飛升空前暢通信息渠道，嚴(yán)密組織，方可確保低空安全維護(hù)各方的權(quán)責(zé)一體。

3.建立反制隊(duì)伍，常備專攻

公安機(jī)關(guān)警衛(wèi)、警航、反恐等部門既是低空空域的使用者，又是低空安全管理的主體，承擔(dān)著低空空中和地面安全維護(hù)的雙重職責(zé)使命[16]。一方面，公安機(jī)關(guān)要在偵測反制設(shè)備研發(fā)、應(yīng)用和性能比對(duì)測試上加快裝備建設(shè)，形成公安統(tǒng)一的裝備建設(shè)規(guī)范，改變城市間防控裝備不均衡、防控體系不完整、防控手段不集約的局面；另一方面，要在人才隊(duì)伍培養(yǎng)方面，建立常備專攻的人才梯隊(duì)。盡快出臺(tái)完備的執(zhí)勤執(zhí)法規(guī)范，“加強(qiáng)無人機(jī)襲擊戰(zhàn)術(shù)研究，嚴(yán)密構(gòu)建無人機(jī)防控體系”[17]，以快速適應(yīng)低空安全不斷增長的監(jiān)管需求，時(shí)刻堅(jiān)守和遂行各項(xiàng)低空安全防控任務(wù)；此外，要完善警用無人駕駛航空器一體化指揮監(jiān)控體系建設(shè)，攻關(guān)立項(xiàng)，各個(gè)擊破，逐步破解低空安全管理難題；最后，要規(guī)范民用無人駕駛航空器反制系統(tǒng)行業(yè)監(jiān)管，從法律法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)建設(shè)、責(zé)任主體方面[18]進(jìn)行引導(dǎo)和約束，確保反制系統(tǒng)應(yīng)用管理權(quán)牢牢掌握在公安機(jī)關(guān)，護(hù)航低空安全。

4.常態(tài)防范整頓，以地制空

低空空域安全防范的落腳點(diǎn)在地面。民用無人駕駛航空器的起飛升空都有法律法規(guī)、規(guī)章制度的約束，一旦利用民用無人駕駛航空器突破使用管理的界限而從事違法犯罪行為，就意味著必須接受法律的制裁。地面執(zhí)法部門既要嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加強(qiáng)地面執(zhí)法力度，又要注意打擊懲戒的方式，防止“一刀切”。隨著民用無人駕駛航空器民間應(yīng)用熱度的不斷提升以及操控者年齡向青少年和老年群體延伸，堅(jiān)持常態(tài)化地面防范整頓，已成為各地職能部門的必需功課。地面管理各部門只有明晰飛行安全責(zé)任，明確界定空中與地面責(zé)任權(quán)限，強(qiáng)化飛行安全的地面管理責(zé)任意識(shí)，才能確保低空安全。

5.規(guī)范準(zhǔn)入條件，摸清底數(shù)

合理開發(fā)和使用低空空域既是民用無人駕駛航空器生產(chǎn)企業(yè)的權(quán)利義務(wù)，也是航空器使用單位和個(gè)人的權(quán)利義務(wù)。對(duì)民用無人駕駛航空器生產(chǎn)企業(yè)要加強(qiáng)生產(chǎn)許可監(jiān)督、適航審定和可靠性性能驗(yàn)證力度，確保每個(gè)環(huán)節(jié)都在管可控；對(duì)民用無人駕駛航空器的使用單位和個(gè)人要嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)實(shí)名登記制度建設(shè)、操作教育培訓(xùn)和資格審核，嚴(yán)密組織，摸清底數(shù)，確保“航空器上天，線索在地面”。民用無人駕駛航空器的低空安全管理要在“產(chǎn)學(xué)研用”等多方面齊發(fā)力，確保航空器的生產(chǎn)流通、運(yùn)行安全、運(yùn)營效益以及監(jiān)管能力不斷邁向規(guī)范化、體系化。

6.經(jīng)常宣傳教育，持之以恒

規(guī)范的低空安全管理直接影響行業(yè)發(fā)展和民眾低空權(quán)益。要加強(qiáng)民用無人駕駛航空器的政策引導(dǎo)、法制宣傳、安全和警示教育，特別要主動(dòng)推動(dòng)上位法的貫徹宣傳教育，通過法理解讀、條款宣教、典型案例，使民用無人駕駛航空器使用單位和個(gè)人能夠時(shí)刻緊繃安全弦，不闖禁限關(guān)、僥幸關(guān)。充分引導(dǎo)社區(qū)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、愛好者群體、網(wǎng)絡(luò)興趣群組等組織平臺(tái)加強(qiáng)安全宣傳教育體系，不斷提升低空安全意識(shí)和法律意識(shí)，筑牢低空安全防護(hù)屏障。

四、結(jié)束語

在低空空域管理改革深入推進(jìn)的背景下，民用無人駕駛航空器的管理愈來愈成為一個(gè)急迫而艱巨的時(shí)代任務(wù)。這個(gè)任務(wù)既是民用無人駕駛航空產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展帶來的安全難題，也是民用無人駕駛航空器快速普及應(yīng)用帶來的管理難題。筆者分析了民用無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)發(fā)展和系統(tǒng)應(yīng)用給低空安全帶來的威脅和風(fēng)險(xiǎn)，列舉了民用無人駕駛航空器對(duì)國家政治安全、重點(diǎn)設(shè)施安全、公共安全和飛行安全可能造成的影響，從政策頂層設(shè)計(jì)、管理力量凝合、防控隊(duì)伍建設(shè)、空地共管聯(lián)防、源頭過程監(jiān)控、安全意識(shí)培塑等方面探究了安全管理的路徑。

總之，民用無人駕駛航空產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展必然牽引出越來越多的應(yīng)用問題。由應(yīng)用帶來的安全難題，必須經(jīng)過自上而下、集中統(tǒng)一、廣泛參與、持之以恒的管理，方可形成規(guī)范、穩(wěn)定、健康的低空開放格局。低空空域管理改革只有破解民用無人駕駛航空器安全管理難題，才能確保管理改革真正維護(hù)和服務(wù)人民的低空權(quán)益，不斷推進(jìn)低空空域文明從“未來”走進(jìn)現(xiàn)實(shí)。