關于新時期軍工配套體系和能力建設的思考

尹雨晨 林 奔 李鐵麟 李佃國 鄧利存

1.中國運載火箭技術研究院；2.國防科工局經濟技術發展中心

新一輪科技革命和世界新軍事變革進入加速發展期，對我國武器裝備科研生產能力及其協作配套體系建設帶來了挑戰和機遇。本文通過系統研究軍工協作配套體系運行的特點和規律，分析新形勢下提升軍工配套體系能力面臨的新要求，結合近年來我國在軍民協同攻關方面取得的寶貴經驗，以及武器裝備科研生產體系在軍民協同創新和基礎產品保障等方面暴露出的問題，從保障武器裝備科研生產供應鏈安全、穩定、高效運行的角度，研究并提出適應新時期發展要求的軍工配套體系能力建設總體思路、發展原則和政策措施。

一、軍工配套的內涵及其變遷

關于軍工配套，歷史上曾使用過多個名稱和概念。早期由于我國工業基礎薄弱，主要使用軍工協作配套的概念，而武器裝備研制生產是極具復雜性和難度的國之大事，所以提出“軍民大協作、全國一盤棋”的方針，凡是軍工行業研制生產武器裝備過程中靠自身專業力量解決不了，而民口又有優勢的材料、元器件、零部件和機電產品及相關技術等，均安排民口解決。這一時期的配套稱為軍工民口協作配套，簡稱軍工配套或民口配套。其中，民口配套側重于表達承擔配套任務主體，軍工系統使用更多；軍工配套側重于表達所承擔配套任務的支撐對象，民口系統使用更多。2006年發布的《武器裝備科研生產協作配套管理辦法》明確，武器裝備科研生產協作配套，是指為滿足武器裝備科研生產需求，由協作配套單位進行的機電產品、零部件、元器件和原材料等的科研生產活動，簡稱軍品協作配套或軍品配套。此后的協作配套主要針對武器裝備科研生產，協作配套單位既包括民口單位，也包括軍工和軍隊系統相關單位，軍工集團公司內配套單位承擔的配套任務和得到的經費支持比例逐步增加。

二、新形勢下軍工配套的外延

軍工配套能力建設和資源配置主要是針對武器裝備的科研和生產，為武器裝備配套的產品主要包括基礎機電產品、零部件、元器件和原材料等。

近幾年，隨著軍隊改革持續深入和武器裝備快速發展，新型裝備不斷列裝，軍隊實裝、實彈演練增多，武器裝備維修需求越來越多。軍事訓練及武器裝備維修能力既是軍隊作戰能力的組成部分，也是國防科技工業系統對國防和軍隊支撐能力，即國防科技工業能力的組成部分。從近幾年武器裝備研制、生產、試驗和訓練過程中的質量事故分析可以了解，由基礎產品性能和質量穩定性引起的質量事故占一定比例，武器裝備維修中基礎產品的更換和維修數量將會很大。因此，軍工配套除了要滿足武器裝備科研和生產對機電產品、零部件、元器件和原材料的需求，還應當包括武器裝備維護及訓練所需的機電產品、零部件、元器件和原材料等的保供及維修。

三、軍工配套地位和作用的再認識

“生產一代、研制一代、預研一代、探索一代”是我國武器裝備發展的基本路線，“裝備研制，材料先行”是裝備發展的基本規律。1998年機構改革以來，原工業部委相繼撤銷，民口工業部門內設的軍工辦也隨之撤銷，民口配套的管理力量相對弱化。盡管我們一直強調協作配套的重要性，但是沒有充分認識到關鍵配套產品對武器裝備科研生產的基礎性支撐作用，更沒有深刻認識到基礎領域的關鍵技術突破、前沿技術進展和顛覆性技術發現對武器裝備發展的創新引領作用。在20多年武器裝備發展實踐中，對配套體系和能力建設的支持力度相對武器裝備總體來說有所降低，導致關鍵基礎產品一直是制約武器裝備研制生產的瓶頸之一。

軍工協作配套的主要任務是依托國家科技和工業基礎，實現武器裝備研制生產所需基礎產品及相關技術的保障。軍工配套產品和技術是武器裝備研制、生產和維修的物質和技術基礎，對裝備研制、生產和維修發揮重要支撐作用。軍工配套所涉及的基礎領域對關鍵技術突破、前沿技術進展和顛覆性技術的發現，可促進或引領武器裝備快速發展。

軍工配套所涉及的基礎產品處于武器裝備研制生產供應鏈的最上游，是供應鏈的源頭。繼中興、華為事件之后，美國及其盟國加大了對我國高新技術產品管控，從中美貿易摩擦、俄烏沖突以及緊隨而至的科技競爭、高端裝備競爭來看，提升軍工配套能力、研制生產自主知識產權的關鍵基礎產品是保障我武器裝備研制生產供應鏈自主可控的基礎性環節，是應對新軍事斗爭準備的戰略支撐。

四、關于軍工配套體系能力建設的思考

1. 關于軍工配套體系和能力的分析

軍工配套能力與國防科技工業能力一樣，按照重要性被劃分為核心、重要和一般能力，依據等級能力承擔相應任務。但單從這一維度考慮軍工配套體系和能力建設過于籠統，實際操作中不容易入手，也難以形成科學合理完備的體系，需要從多個維度考慮體系和能力建設。

從配套產品及相關技術與武器裝備總體的支撐保障關系角度，軍工配套能力可劃分為4個方面：一是高新武器裝備研制所需的配套新品研制支撐能力；二是武器裝備生產維修所需的配套定型產品批量供貨能力；三是緊急狀態下配套產品的應急動員能力；四是未來裝備發展的創新引領能力。軍工配套體系能力構建和管理除了按照重要性考慮外，還應該按照上述四個方面能力實行分類管理、分類施策。

配套新品研制支撐能力和定型產品批量供貨能力是武器裝備研制生產的基本要求，是改革開放以來，尤其是“十一五”以來軍隊裝備管理部門和國家國防科技工業主管部門關于軍工配套能力關注的重點，配套新品研制、研保條件建設和關鍵配套產品批產條件建設是中央財政資金在配套能力建設方面的主要投向。這一時期，由于我們總的判斷是冷戰基本結束、國際局勢相對穩定、大國之間發生戰爭的概率不大，黨中央確定的工作重點是經濟建設，戰爭動員工作相對弱化，相應針對武器裝備科研生產和軍工配套的應急動員能力建設關注較少，投入很低。

同時，由于我們對軍工配套在武器裝備研制、生產和創新發展中的定位和作用認識不夠深刻。總的來說，我們把軍工配套放在武器裝備研制生產的“配角”地位，沒有把軍工配套產品和技術放在基礎性地位上。盡管非常重視基礎產品及相關技術，但在實際投資中并非如此，相對武器裝備總體來講，軍工配套能力建設投入還有待提高。更應引起注意的是，我們對基礎產品和技術在裝備發展中的創新引領能力的認識不夠、支持不夠，更沒有主動發揮基礎產品及相關技術的創新引領作用。例如，特種晶體是武器裝備的關鍵材料，在該領域某些晶體材料研究方面我們國家走在世界前列，但是我們沒有及時把材料優勢用于支撐和引領我們的武器裝備發展。

應急動員能力是當前國際形勢下我們必須具備的一種能力。軍工配套體系建設必須關注基礎產品研制生產的應急動員能力。這種能力由基于國民經濟基礎的支撐能力和基于政府管理部門的協調能力兩方面構成。作為國防科技工業主管部門，國家國防科技工業局應當與工業和信息化部、國家發展和改革委員會、國務院國有資產監督管理委員會、中華全國工商業聯合會、教育部、中國科學院、軍隊裝備管理部門等有關部門和地方政府聯合，逐步建立健全軍工配套體系應急動員組織管理構架和功能，明確分工和協作關系，摸清能力家底，根據各自職責范圍和可能出現的應急狀態補齊應急動員能力短板和空缺。

武器裝備發展的創新引領能力是軍事強國競相搶占的制高點，例如，美國國防高級研究計劃局（DARPA）創新計劃就是通過支持具有顛覆性的前沿科技創新，助力美國未來武器裝備發展的創新能力。創新引領能力不是一朝一夕就能建立的，也不是一個部門就能建立的，必須依托于國家的工業基礎和創新體系。關于配套產品對武器裝備發展的創新引領能力建設，一方面應提前布局和安排關鍵材料、元器件、零部件、基礎機電產品等具有顛覆性、引領性的前沿技術探索；另一方面要主動發現具有軍事應用價值的民用尖端技術，積極引導用于武器裝備發展。

2. 構建軍工配套體系和能力的一些原則

軍工配套體系和能力建設應遵循規劃布局與市場選擇相結合、加大開放和加強監管相結合、需求牽引與前瞻部署相結合，以及協同推進與創新引領相結合等原則。

軍工配套體系能力實行分級管控、分類施策；突出重點、兼顧一般；增強核心能力，核心能力統籌布局，重點建設；管好重要能力，重要能力有序競爭，擇優支持；看住一般能力，一般能力依托市場，監督運行。建立健全供應商管理監督和風險管控機制，完善配套需求生成與信息發布、新技術新產品發現與培育等機制，抓好需求、用好基礎、選好隊伍、管好能力，確保軍工配套能力的持續發展與高效管理。

五、關于完善軍工配套能力的啟示

一是建立健全供需對接機制。逐步建立完善軍工配套產品研制生產能力數據庫，依托國家軍民協同創新等信息平臺，及時向武器裝備總體單位和分承包商提供能力信息。通過國防科技工業管理部門按行業收集本地區民口前沿技術、先進技術和優質產品等資源信息，由專業機構組織篩選，集中或定向向軍工單位發布或對接。建立完善全軍武器裝備采購信息網、國家軍民協同創新公共服務平臺，以及工信部和全國工商聯等相關信息平臺的對接機制，加強與民用企業、協會及地方省市等相關信息發布機構的聯系，實現軍地需求信息共享共用和雙向推送，形成良性對接互動。在條件允許的情況下，指定專業機構參與和指導軍工集團或其所屬院所自主開展供需對接活動。

二是優化公平競爭機制。除法律規定和國家決定保留的審批事項外，凡是已經放開、軍民口均可承擔的項目，嚴禁以任何形式對民口尤其是民營企業設置門檻，做到對民口企業和軍工企業一視同仁、民營企業和國有企業一視同仁，對大中小企業平等對待。在市場準入、審批許可、任務競爭、經營運行、招投標、服務等方面打造公平競爭環境，實行一視同仁的投資入股、補助、貸款、定價普惠制。強化武器裝備反壟斷執法，杜絕對民口、含民營企業的歧視行為。對從事相同級別武器裝備科研生產項目的各類企事業單位執行統一的稅收政策，提高辦事效率，減少軍品稅收優惠審核環節，精簡辦理手續，簡化和規范軍品稅收優惠程序。

三是健全能力評估機制。對科研生產單位能力進行評估，按能力等級分級分類監管，形成動態調整優化機制，對核心能力、重要能力和一般能力的范疇進行科學界定、適時評估、適時調整。對于具有巨大潛在軍工應用前景的前瞻性戰略前沿技術，加快形成核心能力和重要能力；對于技術水平要求不高、現有國家科技和工業基礎容易滿足且市場可以調節的，逐步降低能力等次。結合全級次供應商管理制度，探索建立有關研究院軍工配套供應單位的能力評估清單，逐步完善科研生產能力評估機制。

四是強化過程監管機制。建立軍工配套單位信用評級動態管理機制以及失信懲戒機制，定期對軍工配套單位合同履約情況、產品質量、交付進度、保障條件等方面進行信用評級并公開發布，研制生產能力強、技術水平高、重信守信、環保條件好的單位，進入“紅名單”，研制生產能力弱、技術水平低、違規失信、環保不達標的單位，進入“黑名單”。重點做好對高新武器裝備研制的核心能力、“獨子線”等重點領域的風險管控。對于現有國家科技和工業基礎完全能夠到達且通過市場能夠解決的供應能力短缺的，盡快引導現有能力進入相關領域，通過科研投入和條件建設，逐步消除或降低風險。

五是完善配套服務保障機制。擇優利用軍工和民口配套單位產能，建立軍工單位武器裝備科研生產任務年度計劃統籌協調機制，著重解決產能不足問題，加強軍工單位之間的科研生產能力統籌利用和有效對接，推動軍工集團之間的產能充分利用；鼓勵民口配套單位產能用于武器裝備科研生產，對從事軍工配套并做出突出貢獻的民口單位個人或團隊制定相應激勵政策。鼓勵民口單位參與軍工重大試驗設施建設，避免重復投資，加強軍工內部、軍工與民口統籌。對于具備能力而受設備設施限制無法完成技術研制的民口單位，制定相應支持政策與保密措施，適度開放。

六是健全應急動員機制。對軍工配套單位武器裝備研制、生產、維修基礎產品保障能力進行摸底和動態評估，形成不同應急級別對應的保障能力清單。建立以國防科工局、軍工集團、地方國防科技工業管理部門、科研院所、高校、民口國企等組成的配套應急動員組織管理、應急指揮和供應保障體系，確保國家發布應急動員命令后做到快速響應和高效實施，強化國防科技工業應急動員能力。研究制定民營企業國防應急動員保障制度與激勵政策，尤其是在突發情況下滿足生產能力的單位傾斜。

七是健全政策及法規制度。開展軍工行業標準清查，提出“立改廢”清單。對明顯不適應或應用范圍受限的軍用標準，及時剔除，民用標準能夠滿足軍用需求的，逐步使用民用標準代替軍用標準。在制定新的軍用標準前，均需開展必要性論證，凡是現有民用標準或新制定民用標準能夠滿足要求的，不再制定軍用標準。

軍品定價向市場競爭定價傾斜，進一步理順軍品價格機制，使承擔協作配套任務的單位獲得合理經濟效益，專用配套產品的價格可由供需雙方采取市場定價或成本加合理利潤的方式，按產品需求質量和批量要求協商定價。